Pubblicato il 30/03/2026

N. 01481/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00778/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 778 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RB Healthcare Lombardia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella e Carlo Maria Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Milano, via Senato 37;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Gallonetto e Maria Emilia Moretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Milano, piazza Città di Lombardia;

nei confronti

Bianalisi s.p.a, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della Deliberazione di Giunta Regionale n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, recante “Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2025” e del relativo Allegato A (docc. 1 e 2), con specifico riguardo alle seguenti disposizioni:

(i) paragrafo “ 4.4.2 Centri/punti prelievo ” dell’Allegato A alla DGR n. XII/3720, nella parte in cui la Giunta regionale ha ritenuto, “ a partire dal mese di giugno 2025, di bloccare temporaneamente le aperture di Punti prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo ”;

(ii) paragrafo “ 4.4.1 Riorganizzazione complessiva dei servizi di medicina di laboratorio ” dell’Allegato A alla DGR n. XII/3720, nella parte in cui la Giunta regionale ha previsto il “ Completamento dell’implementazione del progetto di potenziamento della rete informatica dei Servizi di Medicina di Laboratorio, ai sensi della DGR n. XII/7672/2022 e della DGR n. XII/2560 del 17/06/2024 ” mediante “ avvio e implementazione interfacciamento con l’Order Manager Regionale (OMRe) dei Laboratori Clinici pubblici e privati accreditati e contrattualizzati con finanziamento dedicato ”, ove tale disposizione implichi l’assoggettamento dei Laboratori Clinici a criteri di “ orchestrazione ” e smistamento delle prestazioni laboratoriali c.d. “ in service ” definiti centralmente dal sistema di Order Manager Regionale (OMRe) e derogatori rispetto alle convenzioni stipulate e stipulande tra strutture sanitarie per lo svolgimento delle prestazioni laboratoristiche c.d. “ in service ”;

(iii) paragrafo “ 8.8.2 Rendicontazione erogazione da parte degli Enti Erogatori Privati Autorizzati ” dell’Allegato A alla DGR n. XII/3720, cui tramite la Giunta regionale ha stabilito che “ Per garantire a Regione Lombardia una completa visibilità dell’intera offerta sanitaria, non solo relativamente alle prestazioni erogate in regime SSN, ma anche in regime di solvenza, si invitano gli Enti Erogatori Privati Autorizzati a rendicontare le prestazioni sanitare erogate, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le prestazioni ambulatoriali, di laboratori e day surgery. Per facilitare tutti gli attori coinvolti nel processo, è stato predisposto un flusso ad hoc limitando i campi da fornire a quelli strettamente necessari. A tal proposito si precisa che verrà fornito a ciascun Ente un apposito documento di Linee Guida con tutte le informazioni utili alla compilazione. Si precisa altresì che l’invio di tale flusso risulta condizione necessaria per il riconoscimento ed il mantenimento dell’autorizzazione a erogare prestazioni sanitarie. I termini di adeguamento saranno declinati con successivo provvedimento ”;

(iv) paragrafo “ 8.1.4 Gestione delle liste di attesa – Percorso di tutela ” dell’Allegato A alla DGR n. XII/3720, nella parte in cui la Giunta regionale ha stabilito che “ Si prosegue con quanto disposto con la circolare G1.2024.0013957 del 15/04/2024 ”, ove ciò significhi l’obbligo per le strutture sanitarie di assoggettarsi, nell’anno 2025, alla regola introdotta dalla richiamata circolare per cui “ Qualora le azioni sopra descritte non abbiano consentito la prenotazione della prestazione nei tempi previsti, la struttura sanitaria a cui si è rivolto il cittadino, su istanza del medesimo, dovrà erogare la prestazione in regime di libera professione con oneri a proprio carico, chiedendo al cittadino di riconoscere il solo valore del ticket, se dovuto ”,

e di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, e segnatamente:

b) in relazione al punto (ii) della lettera a) dell’epigrafe del presente ricorso, della Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/7672 del 28 dicembre 2022, recante “ Potenziamento della rete informatica dei servizi di medicina di laboratorio ai sensi della DGR n. XI/6330 del 02/05/2022 – Ulteriori determinazioni e approvazione progetto ” (doc. 3);

c) in quanto occorra, e ancora in relazione al punto (ii) della lettera a) dell’epigrafe del presente ricorso, della Deliberazione di Giunta Regionale n. XI/6330 del 2 maggio 2022, recante “ Presa d’atto del riparto delle risorse previste dall’art. 29 del decreto-legge 25/05/2021, n. 73 convertito con modificazioni dalla legge 23/07/2021, «incentivo al processo di riorganizzazione della rete dei Laboratori del Servizio Sanitario Nazionale» e attuazione del cronoprogramma di Regione Lombardia ” (doc. 4);

d) in quanto occorra, in relazione al punto (iv) della lettera a) dell’epigrafe del presente ricorso, della circolare G1.2024.0013957 del 15/04/2024, nella parte in cui stabilisce che “ Qualora le azioni sopra descritte non abbiano consentito la prenotazione della prestazione nei tempi previsti, la struttura sanitaria a cui si è rivolto il cittadino, su istanza del medesimo, dovrà erogare la prestazione in regime di libera professione con oneri a proprio carico, chiedendo al cittadino di riconoscere il solo valore del ticket, se dovuto ” (doc. 5);

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti:

e) della Deliberazione di Giunta Regionale n. XII/4389 del 20 maggio 2025, intitolata “ Ulteriori modifiche ed integrazioni alla DGR n. XII/3720 del 30 dicembre 2024 ad oggetto «Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2025», come aggiornata dalla DGR n. XII/4264/2025”, nella parte in cui ha circoscritto ai soli punti prelievo “autorizzati ” l’abrogazione del divieto di cui al sottoparagrafo 4.4.2 dell’Allegato A alla DGR n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, senza estenderne l’ambito di applicazione anche ai punti prelievo “ accreditati ”;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il dott. EF LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente RB Healthcare Lombardia s.r.l. (d’ora in poi “RB”) gestisce delle strutture sanitarie che svolgono la propria attività ambulatoriale (visite mediche specialistiche e diagnostica per immagini) e di medicina di laboratorio sia in regime di accreditamento e accordo contrattuale con il servizio sanitario regionale, sia in regime privatistico.

Per lo svolgimento delle attività di medicina di laboratorio RB si avvale di una rete di strutture ambulatoriali in cui sono presenti dei “ punti prelievo ” per la raccolta dei campioni ematici e biologici che vengono inviati al suo laboratorio sito in Milano, il quale presta la propria attività anche in favore di altri enti sanitari pubblici o privati sulla base di apposite convenzioni.

In ragione dell’accreditamento del laboratorio, tutti i punti prelievo della propria rete, possedendo gli specifici requisiti necessari, sono accreditati.

La Regione con deliberazione di Giunta n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, ha approvato le “ Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2025 ”.

Secondo la ricorrente tale deliberazione contiene delle previsioni che limitano in modo ingiustificato la propria attività e impongono oneri non ammissibili in base dalla normativa vigente.

Con il primo motivo RB deduce il difetto e la perplessità della motivazione, il travisamento, nonché l’ingiustificata compressione della libertà di iniziativa economica, oltre che l’illogicità e l’irragionevolezza manifeste, rispetto alle previsioni contenute nel sottoparagrafo “ 4.4.2 Centri/punti di prelievo ” dell’allegato A della deliberazione impugnata.

Il sottoparagrafo 4.4.2, contenuto nel paragrafo 4.4 “ Servizi di medicina di laboratorio ” così dispone:

“ In attuazione di quanto previsto dal DM 77, con il completamente dei servizi previsti nelle Case di Comunità che vedono al loro interno la presenza dei Punti Prelievo, si ritiene, a partire dal mese di giugno 2025, di bloccare temporaneamente le aperture di Punti Prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo, mentre a partire dal mese di gennaio verranno bloccate temporaneamente l’apertura di Punti Prelievo autorizzati. Si conferma inoltre il blocco temporaneo di apertura di nuovi Punti Prelievo nel territorio della regione Lombardia da parte di Laboratori Clinici con sede extra regionale ”.

A fronte di tale disposizione che, contenendo un blocco a tempo indeterminato, impedisce a RB di aprire nuovi punti prelievo su tutto il territorio regionale, la ricorrente lamenta il difetto di motivazione, in quanto la deliberazione impugnata giustifica tale previsione limitandosi ad affermare di dare in questo modo attuazione al “ DM 77 ”.

Tuttavia, deduce RB, il DM 23 maggio 2022, n. 77, a cui si riferisce la diposizione, è il “ Regolamento recante la definizione di modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale nel Servizio sanitario nazionale ”, il quale ridefinisce il modello organizzativo dell’assistenza territoriale e di prossimità erogata dalle strutture pubbliche del Servizio sanitario senza alcun riferimento alla disciplina dei punti prelievo da attuare mediante l’adozione di un’attività normativa o provvedimentale da parte delle regioni.

La ricorrente contesta inoltre, sempre sotto il profilo della carenza di motivazione, anche la parte del sottoparagrafo 4.4.2 della deliberazione impugnata, che sembra giustificare il blocco in base ad una valutazione di opportunità volta ad evitare l’aumento dell’offerta di nuovi punti di prelievo in un momento in cui è in corso la riorganizzazione territoriale prevista con l’istituzione delle Case di comunità che dispongono già, esse stesse, di prestazioni dedicate al prelievo.

Al riguardo RB evidenzia che non si comprende quale sia la norma di legge attributiva di un potere di contingentamento dei punti prelievo da parte della Regione, e che pertanto la deliberazione risulta adottata in violazione del principio di legalità.

Sotto un ulteriore profilo la ricorrente deduce che la disposizione risulta altresì irragionevole perché non rende intelleggibile l’interesse pubblico perseguito dalla misura, in un contesto in cui non vengono spiegati, né sono noti, quali siano gli squilibri o le criticità presenti nel settore da fronteggiare con il blocco contestato.

La ricorrente aggiunge che una tale misura non può neppure trovare la propria giustificazione in esigenze di carattere programmatorio e di contenimento della spesa sanitaria, in quanto le prestazioni erogate dai soggetti privati accreditati e contrattualizzati incontrano un limite invalicabile nel budget assegnato dall’Amministrazione a ciascun laboratorio di analisi, o a ciascuna struttura sanitaria per la branca di medicina di laboratorio, prescindendo dal numero di punti prelievo presenti sul territorio, mentre le prestazioni erogate in regime di solvenza non sono a carico del servizio sanitario regionale.

Con il secondo motivo la ricorrente deduce la violazione del principio di libertà di iniziativa economica, dell’art. 8 quater del D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, della DGR n. XI/7044 del 26 settembre 2022, l’indebita interferenza nella sfera di autonomia contrattuale nonché la contraddittorietà e la perplessità con riguardo al sottoparagrafo 4.4.1 rubricato “ Riorganizzazione complessiva dei servizi di medicina di laboratorio ”.

La parte del paragrafo oggetto di contestazione prevede che debba essere realizzato il completamento del progetto di potenziamento della rete informatica dei Servizi di Medicina di Laboratorio entro la fine del 2025 mediante l’” avvio e implementazione interfacciamento con l’Order Manager Regionale (OMRe) dei Laboratori Clinici pubblici e privati accreditati e contrattualizzati con finanziamento dedicato ”.

La ricorrente precisa che l’Order Manager Regionale è un sistema informatico gestionale centralizzato, il cui fine è quello di mettere in comunicazione i Laboratori di analisi degli Enti sanitari, pubblici e privati, con i servizi regionali, e consentire all’Amministrazione di acquisire in tempo reale i dati quali-quantitativi delle prestazioni laboratoriali rese sul territorio regionale.

In base alla DGR n. XI/7672 del 28 dicembre 2022, tale sistema deve permettere di “ distribuire il carico di lavoro in funzione del livello di capacità produttiva e in funzione dell’offerta di prestazioni erogata da ciascuno di essi (…) al fine di indirizzare correttamente le richieste di prestazioni inter-azienda ”.

RB premette che non vi è chiarezza sull’effettivo impatto che avrà il nuovo sistema sull’erogazione delle prestazioni da parte delle singole strutture e deduce che, se questo sistema comporta l’applicazione di criteri di instradamento delle prestazioni in una prospettiva di eterodirezione centralizzata derogatoria della disciplina attualmente vigente, deve ritenersi illegittimo perché contrasta con le previsioni con gli accordi contrattuali vigenti convenuti con gli enti sanitari, determinando un’indebita, ingiustificata ed irragionevole interferenza nell’ambito dell’autonomia contrattuale.

Con il terzo motivo la ricorrente lamenta la violazione del principio di legalità desumibile dagli articoli 23 e 97 della Costituzione, nonché la violazione degli articoli 8 ter e 8 quater del D.lgs. n. 502 del 1992, e la violazione del principio di proporzionalità, relativamente al sottoparagrafo 8.2.2 rubricato “ Rendicontazione erogazioni da parte degli Enti Erogatori Privati Autorizzati ” (erroneamente indicato, nell’oggetto del ricorso, come sottoparagrafo 8.8.2).

Tale sottoparagrafo prevede che “ Per garantire a Regione Lombardia una completa visibilità dell’intera offerta sanitaria, non solo relativamente alle prestazioni erogate in regime SSN, ma anche in regime di solvenza, si invitano gli Enti Erogatori Privati Autorizzati a rendicontare le prestazioni sanitare erogate, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le prestazioni ambulatoriali, di laboratori e day surgery. Per facilitare tutti gli attori coinvolti nel processo, è stato predisposto un flusso ad hoc limitando i campi da fornire a quelli strettamente necessari.

A tal proposito si precisa che verrà fornito a ciascun Ente un apposito documento di Linee Guida con tutte le informazioni utili alla compilazione. Si precisa altresì che l’invio di tale flusso risulta condizione necessaria per il riconoscimento ed il mantenimento dell’autorizzazione a erogare prestazioni sanitarie. I termini di adeguamento saranno declinati con successivo provvedimento ”.

Secondo la ricorrente l’estensione di un obbligo di rendicontazione anche relativamente alle prestazioni rese in regime in solvenza, e non solo per quelle erogate con costi a carico del servizio sanitario regionale, impone degli oneri non dovuti in assenza di una copertura normativa, ed in mancanza di un effettivo interesse pubblico finalizzato ad una migliore organizzazione del servizio sanitario regionale, sotto la minaccia, in caso di inadempimento, della perdita dell’autorizzazione ad erogare prestazioni sanitarie.

Con il quarto motivo RB deduce la violazione degli articoli 8 ter e 8 quater del D.lgs. n. 502 del 1992, del principio di legalità desumibile dall’art. 23 della Costituzione, l’illogicità e l’irragionevolezza manifeste relativamente al sottoparagrafo 8.1.4 “ Gestione delle liste di attesa – Percorso di tutela ”, nella parte in cui richiama la circolare G1.2024.0013957 del 15 aprile 2024, e dispone che “ qualora sul territorio dell’ATS di riferimento non fossero presenti le disponibilità richieste, la struttura a cui inizialmente si è rivolta il cittadino, sia essa pubblica o privata, è tenuta a:

- Inserire il cittadino in lista di attesa predisposta da ciascun Ente come disposto dalla D.G.R. n. XI/5747/2021 con l’utilizzo dei sistemi regionali già in essere;

- Programmare l’appuntamento entro i tempi previsti dalla classe di priorità indicata nella prescrizione;

- Informare il cittadino autonomamente o con il supporto del CCR.

Si ribadisce, inoltre, che qualora il cittadino si sia rivolto al CCR e lo stesso non riesca a trovare una disponibilità in tutta l’ATS, il CCR inoltrerà la richiesta del cittadino all’ASST/IRCSS di competenza che dovrà farsi carico della richiesta e garantire l’appuntamento nei tempi coerenti con la classe di priorità ”.

La ricorrente lamenta che in base a tale previsione il cittadino, in ultima istanza, qualora non vi siano disponibilità per l’erogazione delle prestazioni secondo i criteri di urgenza richiesti, ha comunque il diritto di fruire dalla struttura sanitaria di primo accesso della prestazione a titolo gratuito, e dunque eventualmente anche al di fuori del budget contrattualizzato, pur trattandosi di una prestazione resa per conto del servizio sanitario regionale.

Secondo RB si tratta di una misura illogica ed irragionevole perché addossa all’operatore privato, in assenza di una previsione di legge, l’inefficienza del sistema.

Successivamente la Regione con deliberazione di Giunta n. XII/4389 del 20 maggio 2025, intitolata “ Ulteriori modifiche ed integrazioni alla DGR n. XII/3720 4 del 30 dicembre 2024 ad oggetto «Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l’anno 2025», come aggiornata dalla DGR n. XII/4264/2025 ” è nuovamente tornata sulla questione dei punti prelievo modificando il sottoparagrafo 4.4.2.

Il testo originario del sottoparagrafo era il seguente:

“ In attuazione di quanto previsto dal DM 77, con il completamente dei servizi previsti nelle Case di Comunità che vedono al loro interno la presenza dei Punti Prelievo, si ritiene, a partire dal mese di giugno 2025, di bloccare temporaneamente le aperture di Punti Prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo, mentre a partire dal mese di gennaio 2026 verranno bloccate temporaneamente l’apertura di Punti Prelievo autorizzati. Si conferma inoltre il blocco temporaneo di apertura di nuovi Punti Prelievo nel territorio della regione Lombardia da parte di Laboratori Clinici con sede extra regionale ”.

Il nuovo testo modificato è il seguente:

“ In attuazione di quanto previsto dal DM Salute 77/2022, con il completamente dei servizi previsti nelle Case di Comunità che vedono al loro interno la presenza dei Punti Prelievo, si ritiene, a partire dal mese di giugno 2025, di bloccare temporaneamente le aperture di Punti Prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo. Si conferma il blocco temporaneo di apertura di nuovi Punti Prelievo nel territorio della regione Lombardia da parte di Laboratori Clinici con sede extra regionale, fino alla definizione delle modalità di verifica dei requisiti autorizzativi e conseguente aggiornamento del Sistema di Gestione delle Autorizzazioni/Accreditamenti delle Strutture Sanitarie e Socio Sanitarie (SIGAUSS) ”.

Con le modifiche apportate è stato eliminato il blocco dell’apertura di punti prelievo autorizzati, mentre per i laboratori clinici con sede extra regionale il blocco, originariamente a tempo indeterminato, è stato confermato solo fino alla definizione delle modalità di verifica dei requisiti autorizzativi in corso di predisposizione da parte della Regione.

Nulla invece è mutato circa il divieto a tempo indeterminato di apertura di punti prelievo accreditati che è stato mantenuto nella sua formulazione originaria.

RB con motivi aggiunti impugna anche la deliberazione di Giunta n. XII/4389 del 20 maggio 2025 nella parte in cui ha confermato il divieto per i punti prelievo autorizzati, con un unico motivo, con il quale lamenta l’illogicità, l’irragionevolezza, la disparità di trattamento, l’ingiustificata compressione della libertà di iniziativa economia e lo sviamento.

Secondo la ricorrente le medesime motivazioni che sorreggono la determinazione di far venir meno il divieto per i punti di prelievo autorizzati illustrate nella deliberazione impugnata con i motivi aggiunti, che fanno riferimento alla finalità di “ favorire l’operatività degli attori coinvolti ”, avrebbero dovuto indurre l’Amministrazione regionale ad assumere un’analoga decisione rispetto ai punti di prelievo accreditati.

Infatti, sottolinea RB, anche i punti prelievo accreditati, al pari dei punti prelievo autorizzati, erogano prestazioni in regime di solvenza, e in questo modo viene immotivatamente alterata la concorrenza con un provvedimento che si sostanzia in un vero e proprio atto di regolazione del mercato dei servizi sanitari di analisi laboratoriale - di cui la fase di prelievo è parte integrante - che è un mercato libero e non contingentato.

La ricorrente lamenta quindi il riconoscimento di un indebito vantaggio competitivo in favore di una parte degli operatori perché, mantenendo il blocco a tempo indeterminato solo per i punti di prelievo che afferiscono a laboratori accreditati, si avvantaggiano i laboratori autorizzati che attraverso l’apertura di nuovi punti prelievo sono in grado di occupare nuovi bacini di utenza relativi alla domanda di servizi erogati in regime di solvenza.

La ricorrente contesta anche la possibilità di ascrivere tali misure ad esigenze di programmazione sanitaria, dato che l’incremento del numero dei punti prelievo afferenti ad un laboratorio clinico accreditato non è idoneo a determinare un incremento dei costi sanitari, dato che il budget pubblico attribuito alla struttura sanitaria per la branca della “ medicina di laboratorio ”, rimane immutato ed invalicabile a prescindere dalla numerosità dei punti prelievo presenti sul territorio regionale, e al contempo soddisfa l’interesse di carattere pubblicistico di rendere più accessibile sul territorio questa tipologia di servizi.

Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia replicando ai motivi proposti e concludendo per la reiezione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

Alla pubblica udienza del 17 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo del ricorso introduttivo la parte ricorrente deduce l’illegittimità, sotto una pluralità di profili, del sottoparagrafo “ 4.4.2 Centri/punti di prelievo ” dell’allegato A della deliberazione di Giunta della Regione Lombardia n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, nella parte in cui ha introdotto un divieto a tempo indeterminato di apertura di nuovi punti di prelievo afferenti a laboratori di analisi accreditati.

La Regione replica a tali censure evidenziando che il blocco dei punti prelievo accreditati si inserisce in un disegno programmatorio delle attività sanitarie coerente con l’attuazione del DM n. 77 del 2022 che, istituendo le Case di comunità che assumono nel nuovo contesto un ruolo centrale, implica la necessità di una razionalizzazione dei servizi territoriali secondo principi di prossimità, equità e sostenibilità, evitando duplicazioni e dispersioni organizzative o disomogeneità e squilibri nell’accesso ai servizi rispetto ad un settore nel quale si è rilevata una saturazione nell’offerta dei servizi resi con ampia diffusione sul territorio.

Secondo la Regione la misura adottata è quindi legittima in quanto corrisponde ad un atto di programmazione sanitaria espressione di discrezionalità amministrativa da ritenersi proporzionato rispetto agli obiettivi da perseguire, tenuto conto che l’adozione di politiche di contenimento e regolazione dell’offerta sanitaria privata non contrasta con la libertà d’impresa (art. 41 Cost.), né con il diritto alla salute (art. 32 Cost.), in quanto mira a garantire un uso ottimale delle risorse disponibili, evitando che strutture non coordinate con il servizio sanitario regionale creino disparità di accesso ai servizi.

La Regione rileva altresì l’inconfigurabilità di una disparità di trattamento per il mantenimento del blocco solo per i punti di prelievo afferenti a laboratori di analisi accreditati, perché in realtà solo il soggetto autorizzato, a differenza di quello accreditato, si colloca in un ambito prettamente privatistico, mentre quello accreditato svolge la propria attività nell’ambito della programmazione sanitaria.

Il primo motivo del ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti sono fondati.

L’affermazione contenuta nelle difese della Regione secondo cui la limitazione dell’attività dei soli laboratori accreditati e contrattualizzati costituirebbe il legittimo esercizio dei poteri di programmazione sanitaria e non comporterebbe alterazioni alla concorrenza rispetto all’attività svolta dai laboratori autorizzati per i quali non sussiste un analogo blocco, non è condivisibile.

Quanto all’aspetto della programmazione sanitaria va premesso che nell’ordinamento regionale vigente non sono previste forme di pianificazione o contingentamento dei punti prelievo che afferiscono a laboratori di analisi accreditati o autorizzati.

Inoltre la giurisprudenza già da tempo risalente ha chiarito che la normativa statale non subordina il rilascio dei titoli autorizzatori all’esistenza di strumenti pianificatorii generali, e che una politica di contenimento dell’offerta sanitaria non può tradursi in una posizione di privilegio degli operatori del settore già presenti nel mercato, che possono incrementare la loro offerta a discapito dei nuovi entranti, assorbendo la potenzialità della domanda (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 29 gennaio 2013, n. 550).

Al riguardo va richiamato anche il parere dell’Autorità garante della concorrenza AS1015 del 24 dicembre 2012 in cui si è ha affermato che il contingentamento dell’apertura di punti prelievo dei laboratori di analisi non può tradursi in forme di restrizione della concorrenza, enunciando principi direttamente riferiti ai soli laboratori autorizzati, ma con valutazioni da ritenersi ora estensibili anche ai laboratori accreditati dal momento che essi, oltre a svolgere prestazioni in regime di solvenza rivolte allo stesso tipo di utenza, soggiacciono a budget e tetti di remunarabilità fissi non superabili attraverso i quali si esplica la funzione di programmazione e di contenimento della spesa per le prestazioni rese a carico del servizio sanitario regionale.

Nello stesso solco di tali considerazioni si pone anche la recente sentenza del T.A.R. Lombardia, Brescia, 27 novembre 2025, n. 1080 la quale, pronunciandosi proprio con riguardo al blocco originariamente imposto dalla medesima deliberazione impugnata con il ricorso in esame rispetto ai punti prelievo afferenti a laboratori con sede al di fuori del territorio regionale, ha osservato, enunciando un principio valevole anche per il caso in esame, che “ la previsione è illegittima, contrastando con la libertà di iniziativa economica affermata dall’art. 41, comma 1, Cost., con il principio di origine comunitaria di libertà del mercato e tutela della concorrenza e con la sua disciplina applicativa, producendo, altresì, effetti discriminatori ”, e che “ l’irragionevolezza della determinazione si coglie considerando che i fini perseguiti con la delibera e, di conseguenza, con l’atto che ne fa diretta applicazione, avrebbero potuto e dovuto essere salvaguardati attraverso strumenti meno invasivi ma, comunque, idonei allo scopo ”.

Ne consegue che, come dedotto dalla parte ricorrente, deve ritenersi adottato in carenza di presupposti e di motivazione il blocco di carattere generale ed indiscriminato a tempo indeterminato dell’apertura su tutto il territorio regionale di nuovi punti di prelievo afferenti a laboratori di analisi accreditati, in quanto la normativa vigente non prevede forme di pianificazione o contingentamento dei punti prelievo, e la funzionalità dell’apertura di nuove strutture rispetto agli indirizzi di programmazione regionale è riservata alle valutazioni da compiersi in sede di accreditamento dei laboratori, mentre la coerenza della spesa pubblica con gli obiettivi di programmazione e di contenimento è riservata alla definizione, per ogni struttura, dei budget relativi alle prestazioni rese a carico del servizio sanitario che prescindono dalla numerosità dei punti prelievo.

Ne consegue che, in accoglimento del primo motivo del ricorso introduttivo, deve essere annullato il sottoparagrafo “ 4.4.2 Centri/punti di prelievo ” dell’allegato A della deliberazione di Giunta n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, nella parte in cui dispone “ di bloccare temporaneamente le aperture di Punti Prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo ”, e l’analoga disposizione contenuta nella deliberazione di Giunta n. XII/4389 del 20 maggio 2025 che, modificando parzialmente il sottoparagrafo originario per profili che non riguardano la posizione del ricorrente, ha tuttavia ripetuto la medesima previsione.

Con il secondo motivo la ricorrente lamenta l’illegittimità del sottoparagrafo 4.4.1 rubricato “ Riorganizzazione complessiva dei servizi di medicina di laboratorio ” nella parte in cui prevede che debba essere realizzato il completamento del progetto di potenziamento della rete informatica dei Servizi di Medicina di Laboratorio entro la fine del 2025 mediante l’“ avvio e implementazione interfacciamento con l’Order Manager Regionale (OMRe) dei Laboratori Clinici pubblici e privati accreditati e contrattualizzati con finanziamento dedicato ”.

RB teme che tale previsione possa comportare un instradamento delle prestazioni in contrasto con le previsioni con gli accordi contrattuali vigenti convenute con gli enti sanitari, determinando un’indebita ed ingiustificata interferenza nell’ambito di autonomia contrattuale.

La censura non coglie nel segno.

La Regione nelle proprie difese ha chiarito che il provvedimento impugnato per questa parte si è limitato a prevedere l’attivazione e la messa a punto del sistema OMRe che è un progetto di potenziamento della rete informatica dei servizi di medicina di laboratorio per il quale RB è stata beneficiaria di appositi contributi regionali. Si tratta di un sistema che ha un ruolo di facilitatore degli scambi tra tutti i laboratori e non interviene sui rapporti giuridici tra enti, né modifica le convenzioni privatistiche esistenti, dato che è del tutto neutro rispetto agli assetti contrattuali tra enti sia pubblici sia privati e si limita a rendere tracciabile e interoperabile l’attività concordata.

Il secondo motivo è pertanto infondato.

Parimenti infondato è il terzo motivo, con il quale la ricorrente lamenta il difetto di motivazione e l’eccessiva onerosità delle previsioni contenute nel sottoparagrafo 8.2.2 (erroneamente indicato nell’oggetto dle ricorso come pargarfo 8.8.2) nella parte in cui richiede agli enti erogatori privati autorizzati di rendicontare le prestazioni sanitare ambulatoriali, di laboratori e day surgery, mediante l’utilizzo di un apposito flusso che prevede la limitazione dei campi da fornire a quelli strettamente necessari.

Infatti, come controdedotto dalla Regione nelle proprie difese, in questo caso la previsione risulta giustificata necessità di acquisire il maggior numero di dati possibile per realizzare una miglior programmazione dell’offerta sanitaria, rilevando e analizzando, oltre che il valore della produzione, anche gli elementi idonei a valutare sotto il profilo statistico l’appropriatezza delle prescrizioni effettuate, per consentire l’adozione di eventuali azioni idonee a ridurre fenomeni di eccessivo utilizzo di specifiche prestazioni.

La censura circa l’insussistenza di interessi pubblici che giustifichino tale prescrizione è pertanto infondata.

Inoltre l’assunto secondo cui tale prescrizione comporterebbe oneri eccessivi risulta invece generico e non documentato, tenuto conto che in realtà si tratta di un adempimento che dà continuità alla prescrizione già prevista dalla risalente deliberazione di Giunta n. XI/7044 del 26 settembre 2022 recante “ Determinazioni in merito all’organizzazione dei servizi di medicina di laboratorio e relativo aggiornamento dei requisiti specifici autorizzativi e di accreditamento ”, che al punto 15 stabilisce che “ i Laboratori Clinici devono, con le modalità indicate dalla DG Welfare per mezzo del Centro Regionale di Coordinamento della Medicina di Laboratorio: · rendicontare i volumi di attività analitica annuali (prestazioni prodotte ed erogate) ”, e che non è stata oggetto di tempestiva impugnazione.

Il terzo motivo è pertanto infondato.

Con il quarto motivo la ricorrente contesta quanto disposto con la circolare del 15 aprile 2024 richiamata al paragrafo “ 8.1.4 Gestione delle liste di attesa – Percorso di tutela ”, secondo cui, qualora la struttura sanitaria a cui si rivolge il cittadino non abbia disponibilità ad erogare la prestazione di primo accesso entro i tempi previsti dalla priorità indicata nella prescrizione medica, e i tentativi per individuare altre strutture (pubblica o privata accreditata) del territorio di assistenza del cittadino in grado di offrire la prestazione entro i tempi indicati non diano buon esito, la prestazione deve comunque essere erogata dalla struttura di primo accesso.

Secondo la ricorrente tale previsione comporterebbe un potenziale onere economico eccessivo alla struttura di primo accesso perché in ultima istanza le imporrebbe, nell’ipotesi di esaurimento del budget contrattualizzato, l’erogazione a titolo gratuito e con spesa a proprio carico di una prestazione resa per conto del servizio sanitario regionale.

Alla luce dei chiarimenti forniti dalla Regione nelle proprie difese, la censura risulta infondata in quanto si tratta di una previsione che trova il suo fondamento in atti precedenti che hanno ormai consolidato i propri effetti.

Sul punto la Regione evidenzia che già con la deliberazione di Giunta n. VI/47675 del 29 dicembre 1999 è stato disposto che le strutture erogatrici che non sono in grado di garantire le prestazioni entro il tempo massimo stabilito, debbano impegnarsi, su richiesta del paziente, ad erogare la prestazione in regime libero professionale, facendosi carico dell’intera tariffa, detratto l’eventuale ticket che risulta a carico del paziente, e tale previsione è stata ripetuta dalla deliberazione della Giunta n. XI/1046/2018 del 17 dicembre 2018, avente ad oggetto “ Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l’esercizio 2019 ”, ove al punto 1.4.2.1. “ Verifica del rispetto dei tempi di attesa sul territorio dell’ATS ” contiene un’analoga prescrizione.

La censura risulta pertanto infondata.

In definitiva il ricorso deve essere accolto limitatamente alle censure proposte con il primo motivo del ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti e, per l’effetto, deve essere annullato il sottoparagrafo “ 4.4.2 Centri/punti di prelievo ” dell’allegato A della deliberazione di Giunta n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, nella parte in cui dispone “ di bloccare temporaneamente le aperture di Punti Prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo ”, e l’analoga disposizione contenuta nella deliberazione di Giunta n. XII/4389 del 20 maggio 2025 che, modificando parzialmente il sottoparagrafo originario per profili che non riguardano la posizione del ricorrente, ha ripetuto la medesima previsione.

La reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti nel senso e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il sottoparagrafo “ 4.4.2 Centri/punti di prelievo ” dell’allegato A della deliberazione di Giunta n. XII/3720 del 30 dicembre 2024, nella parte in cui dispone “ di bloccare temporaneamente le aperture di Punti Prelievo accreditati afferenti a laboratori regionali su tutto il territorio Lombardo ”, e l’analoga disposizione contenuta nella deliberazione di Giunta n. XII/4389 del 20 maggio 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EF LI, Presidente, Estensore

Silvana Bini, Consigliere

Andrea Lipari, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EF LI

IL SEGRETARIO