Pubblicato il 18/02/2026

N. 00299/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01332/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1332 del 2024, proposto da
Associazione CFUI Tec RE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Flavio Iacovone, Cristiano Chiofalo, Stefano Castellana Soldano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, ANPAL – Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per la condanna

al risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima conclusione delle attività di cui alla convenzione approvata con decreto ministeriale del 22 aprile 1996.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dell’ANPAL – Agenzia Nazionale per Le Politiche Attive del Lavoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. ND Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto in epigrafe, l’Associazione CFUI Tec RE (ex Associazione Essenia UETP, in appresso, Associazione), in riassunzione del ricorso notificato il 26 gennaio 2023 e depositato il 3 febbraio 2023 presso il TAR Lazio, Roma, sez. V, dichiaratosi incompetente con ordinanza n. 15426 del 29 luglio 2024, agiva per la condanna del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dell’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL) al risarcimento dei danni derivanti dall’arresto da quest’ultima illegittimamente sancito, con nota del 28 settembre 2022, con riguardo all’erogazione del finanziamento delle attività di cui alla convenzione approvata con decreto del Ministero del Lavoro del 22 aprile 1996.

2. Alla stregua delle allegazioni delle parti, la vicenda dedotta nel presente giudizio era la seguente.

2.1. L’Associazione partecipava nel 1995 al bando emesso, nell’ambito del programma comunitario di azioni formative finanziate dal Fondo Sociale Europeo (FSE), per l’iniziativa “Occupazione”, programma “Volet Horizon Handicap” (in appresso, anche programma “Horizon”), finalizzata a migliorare le prospettive di occupazione dei soggetti disabili mediante lo sviluppo di azioni innovative nell’ambito dei sistemi di formazione, orientamento e occupazione.

Il progetto formativo proposto dall’Associazione, avente codice identificativo IC/205/11/H, denominato “Creation of telecomunity opportunities in Hipermedia for phisically disable people – Formulazione Multimediale Avanzata – Formula” (in appresso, progetto “Formula”) e consistente nello svolgimento di sette corsi di formazione (di cui uno riservato alla figura professionale del formatore/mediatore per l’integrazione e l’orientamento socio-lavorativo e sei riservati a soggetti disabili da inserire nel settore lavorativo dell’informatica multimediale), era approvato con decreto del Dirigente Generale dell’Ufficio Centrale per l’Orientamento e la Formazione Professionale dei Lavoratori del Ministero del Lavoro del 22 aprile 1996, per un costo complessivo pari a L 5.939.800,000 (corrispondenti a € 2.281.405,00), finanziato per il 75% a carico del FSE, per il 20% a carico del Fondo di Rotazione Nazionale (FRN) ex art. 5 della l. n. 183/1987 e per il residuo 5 % a carico di privati.

2.2. Dopo che sia la Giunta regionale della Campania, con delibera n. 4027 del 19 giugno 1998, sia il Dirigente Generale per l’Orientamento e la Formazione Professionale dei Lavoratori del Ministero del Lavoro, con decreto n. 394 del 16 ottobre 1998, avevano revocato la sospensione del finanziamento, disposta a seguito dell’instaurazione di un procedimento penale dinanzi al Tribunale di Salerno, a carico dell’ex amministratore della beneficiaria (Paravia Renato, in appresso, P. R.), si perfezionava la convenzione approvata con decreto del Ministero del Lavoro 22 aprile 1996 e l’Associazione avviava, quindi, le attività di attuazione del progetto “Formula”.

In prosieguo, con decreto n. 189 del 31 maggio 1999, il Dirigente Generale per l’Orientamento e la Formazione Professionale dei Lavoratori del Ministero del Lavoro sospendeva nuovamente il finanziamento nelle more della definizione del cennato procedimento penale.

In ulteriore prosieguo, il Ministero del Lavoro, a seguito dell’accertata archiviazione di tutti i procedimenti penali pendenti, con proprio decreto direttoriale n. 347 del 21 dicembre 2004 e propria nota del 3 marzo 2005, prot. n. 6421/IC, revocava la sospensione cautelare ai soli fini della definizione amministrativo-contabile del progetto, stabilendo, nel contempo, la chiusura delle attività relative al progetto “Formula” ancora in corso.

L’Associazione percepiva, comunque, a seguito di decreto ingiuntivo del Tribunale di Cava dei Tirreni e successive azioni esecutive per pignoramento presso terzi, un importo di €. 1.250.874,87 a carico del Ministero del Lavoro, corrispondente alla quota di progetto eseguita prima della disposta sospensione del finanziamento.

2.3. I suindicati atti, implicanti l’interruzione dell’erogazione del finanziamento riconosciuto all’Associazione, venivano da quest’ultima impugnati dinanzi al TAR Campania, Salerno, sez. I, unitamente alle successive decisioni del Ministero del Lavoro, adottate all’esito della verifica contabile, di decurtare alcune voci di spesa delle attività di formazione da quelle ammissibili a finanziamento.

Con sentenza n. 1385 del 9 aprile 2009, il TAR Campania, Salerno, sez. I, accertava: - l’illegittimità del decreto dirigenziale n. 189 del 31 maggio 1999, data l’estraneità del cennato ex amministratore alla compagine sociale sin dal marzo 1994; - l’illegittimità delle decurtazioni disposte dal Ministero, «avendo il Ministero illegittimamente esercitato in modo esclusivo una competenza in materia di verifica contabile invece affidata alla competenza concorrente Stato – Regioni»; - l’illegittimità della revoca della sospensione ai soli fini della definizione amministrativo contabile del progetto, nonché della chiusura delle attività relative al programma “Horizon”.

In particolare, la ravvisata illegittimità della revoca della sospensione limitatamente alla definizione amministrativo contabile del progetto era così argomentata: «… l’atto si presenta confermativo di quelli che lo hanno preceduto e pertanto va per le medesime ragioni reputato illegittimo. Invero, l’amministrazione, nel limitare la revoca della sospensione dei finanziamenti ai soli fini della definizione amministrativa contabile ha per il resto tacitamente confermato la sospensione precedentemente irrogata in assenza di ogni supplemento motivazionale. Per questa parte quindi l’atto può dirsi privo di autonoma rilevanza rispetto alle precedenti determinazioni assunte dall’amministrazione nel medesimo senso e già impugnate». Nel contempo, con riguardo alla chiusura delle attività relative al programma “Horizon”, si riteneva «fondata la assorbente censura di parte ricorrente, con la quale se ne lamenta l’illegittimità per omessa considerazione delle ragioni per le quali l’attuazione del progetto è avvenuta in ritardo. Difatti, come osservato nella pronuncia di questa Sezione n. 895/2007, “il blocco del finanziamento, disposto dall’amministrazione intimata, integra un factum principis che ha di fatto impedito lo svolgimento dell’attività formativa finanziata, collocandola al di fuori del regime ordinario, anche di carattere temporale, cui sono assoggettate le iniziative progettuali oggetto di finanziamento comunitario”. Occorre peraltro aggiungere che “la decisione ultima in ordine alla perdurante coerenza dei progetti finanziati, sebbene tardivamente attuati, rispetto alle complessive finalità delle iniziative comunitarie non potrebbe che spettare alla Commissione Europea: né potrebbe escludersi che questa, nel valutare la situazione di fatto che ha interessato la società ricorrente (impedita nell’esecuzione dei programmi formativi dall’illegittimo provvedimento ministeriale impugnato con il ricorso originario), si determini, nell’esercizio della sua discrezionalità, nel senso di riconoscere comunque la loro finanziabilità, nonostante il decorso dei termini ordinari nel rispetto dei quali avrebbe dovuto svolgersi la relativa fase attuativa”».

Inoltre, con la medesima pronuncia richiamata: - si respingeva la proposta domanda di risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimo arresto dell’erogazione del finanziamento ex ante concesso, «in quanto, essendo tesa sostanzialmente al rimborso delle spese affrontate per l’attivazione del programma formativo IC/0205/H, esse sono suscettibili di reintegrazione nei limiti in cui siano giudicate legittime e congrue in base alla verifica amministrativo-contabile prevista dalla normativa in materia»; - si dichiarava inammissibile «la domanda di accertamento del diritto, di cui la società ricorrente assume essere titolare, all’esecuzione ed al finanziamento del programma formativo da essa proposto così come quella di condanna alla relativa corresponsione, trattandosi di petita estranei all’ambito dei poteri devoluti al giudice amministrativo nelle materie riconducibili alla generale giurisdizione di legittimità.

Tale pronuncia era confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 2743 del 9 maggio 2011.

2.4. Con sentenza n. 1451 del 25 luglio 2012, confermata dal Consiglio di Stato, sez. VI, con la sentenza n. 64 del 9 gennaio 2013, il TAR Campania, Salerno, sez. I, respingeva il ricorso proposto dall’Associazione ai fini della condanna del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al risarcimento, in sede di ottemperanza alle decisioni richiamate retro, sub n. 2.3, dei danni asseritamente subiti per effetto dell’adozione degli atti giurisdizionalmente annullati; e tanto, in base al rilievo che l’esperita azione risarcitoria era preclusa dal giudicato di rigetto formatosi di cui alla sentenza n. 1385 del 9 aprile 2009.

2.5. L’Associazione impugnava, ancora, dinanzi al TAR Campania, Salerno, sez. I, il verbale di verifica amministrativo-contabile del 17 maggio 2013, congiuntamente redatto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – Direzione Territoriale del Lavoro di Salerno e dalla Regione Campania – Settore Formazione Professionale, e la nota del 5 marzo 2013, prot. n. 8037, con la quale il Dirigente della Direzione Generale per le Politiche Attive e Passive del Lavoro del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali dichiarava concluso il programma “Horizon”.

Il TAR Campania, Salerno, sez. I, con sentenza n. 36 del 13 gennaio 2016, dichiarava l’inammissibilità del ricorso, poiché «la domanda attorea, ad avviso del Collegio, incorre nelle preclusioni di rito scaturenti dall’applicazione del principio processuale del ne bis in idem».

Precisava la pronuncia richiamata che «con il ricorso in esame vengono sostanzialmente riproposte le stesse domande di carattere dichiarativo avendo l’Associazione chiesto all’adito giudice di: - confermare che la Convenzione è ancora in essere; - consentire l’ultimazione del programma. Risulta evidente che siffatte domande devono stimarsi inammissibili siccome precluse dal giudicato di cui alla sentenza n. 1385/2009 e dalla sentenza n. 64/2013».

Infine, il giudice di primo grado rilevava che quelli impugnati erano da considerare atti endoprocedimentali privi di valenza lesiva ed evidenziava che: - quanto alla domanda di accertamento dell’illegittimità del verbale di verifica amministrativo-contabile del 17 maggio 2013 e della nota ministeriale del 5 marzo 2013, «le contestate attività si calano nel solco tracciato dalla citata sentenza 1385/2009 nella parte in cui si statuisce che la verifica ispettiva deve essere svolta congiuntamente tra il Ministero e la Regione»; - «l’Avvocatura erariale ha richiamato la nota della Commissione Europea recante precisazione che i programmi delle I.C. “Adapt” e “Occupazione” (in quest’ultimo era inserito il progetto “Horizon”) erano stati chiusi e che la “data di ammissibilità delle spese per i progetti…è da tempo superata”, indicando anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4993/2012 … recante anche precisazione della esclusione della possibilità, in caso di sospensione del finanziamento per motivi giudiziari, dell’applicazione della clausola di salvaguardia».

La pronuncia di primo grado era parzialmente riformata in appello dal Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza n. 7981 del 30 novembre 2021.

In particolare, il giudice di appello ravvisava la fondatezza della domanda di annullamento della nota ministeriale del 5 marzo 2013, prot. n. 8037, recante «la conferma del definitivo arresto procedimentale, salvo che per la verifica amministrativo-contabile, ritenendo l’amministrazione, questa volta con statuizione chiara, definitivamente chiuso il programma».

In proposito, rilevava preliminarmente che, rispetto al petitum impugnatorio, «alcuno sbarramento può rinvenirsi nel pregresso giudicato, avendo la stessa sentenza di questo Consiglio di Stato n. 64/2013 precisato che le note ministeriali ivi gravate non evidenziavano dati univoci idonei a far ritenere come perfezionata la volontà del Ministero di chiudere il programma Horizon», aggiungendo che «tale volontà di contro risulta esplicitata in modo chiaro solo con la nota gravata in prime cure (e quelle immediatamente precedente di cui però non vi è la prova della notifica) sicché, da un lato, non può residuare dubbio alcuno sulla inettitudine del pregresso giudicato a generare, ai fini qui in rilievo, preclusioni di sorta, siccome superato da nuove statuizioni, sopravvenute al precedente giudizio, e, parimenti, dall’altro, nemmeno può validamente ritenersi predicabile la tesi di una valenza meramente procedimentale degli atti in questione che, in ragione di quanto fin qui evidenziato, comportano un chiaro arresto procedimentale sacrificando in via definitiva le aspettative dell’appellante di portare a compimento il programma in questione».

Evidenziava, altresì, che «devono ritenersi condivisibili le ulteriori censure che involgono l’insufficienza del corredo motivazionale della statuizione dell’amministrazione nella parte in cui ha decretato il definitivo arresto del suindicato programma. E, invero, il Ministero si è sul punto limitato a sostenere che non sussistessero i presupposti per la riapertura delle attività progettuali, senza corredare tale statuizione di qualsivoglia argomentazione esplicativa in ordine alle ragioni di tale perentoria affermazione; e ciò nonostante, sul punto, il giudicato di annullamento ponesse uno specifico obbligo delibativo in capo alla suddetta Autorità procedente quale conseguenza dell’annullamento degli atti ivi impugnati e della rimozione delle ragioni che avevano determinato una illegittima stasi dell’iter di attuazione del programma approvato, in ciò vieppiù presidiando l’obbligo generale rinveniente dall’articolo 3 della legge n. 241/1990».

«Né a diverse conclusioni – proseguiva la sentenza n. 7981/2021 – possono condurre i rilievi opposti dal giudice di prime cure nella parte in cui evidenzia che “… l’Avvocatura erariale ha richiamato la nota della Commissione Europea recante precisazione che i programmi delle I.C. “Adapt” e “Occupazione” (in quest’ultimo era inserito il progetto “Horizon”) erano stati chiusi e che la “data di ammissibilità delle spese per i progetti…è da tempo superata”, indicando anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4993/2012 … recante anche precisazione della esclusione della possibilità, in caso di sospensione del finanziamento per motivi giudiziari, dell’applicazione della clausola di salvaguardia”. E’, infatti, di tutta evidenza come le argomentazioni sviluppate in sede di giudizio, attraverso gli scritti difensivi, non possano sopperire, quale motivazione c.d. successiva o postuma, alla rilevata deficienza strutturale della nota impugnata introducendo, per la prima volta, ed in una sede evidentemente impropria, gli elementi valutativi, quale sintesi di presupposti di fatto e di diritto, su cui dovrebbero reggersi le scelte adottate. Né può ritenersi rituale accreditare solo da ultimo, nel giudizio qui in rilievo, le ragioni della impossibilità di portare a compimento il programma – aggiungeva la sentenza richiamata – attraverso l’interpretazione, come detto svolta dall’Avvocatura erariale nella propria memoria difensiva, giammai dal Ministero qui intimato, di note della Commissione europea riferite ad altro operatore e risalenti a una data di gran lunga (20 dicembre 2007) antecedente alla stessa sentenza del TAR per la Campania, sede di Salerno, n. 1385 del 9 aprile 2009 in cui pur si evidenziava l’astratta possibilità, ove avallata dalla Commissione europea, di portare a compimento progetti finanziati sebbene tardivamente attuati, possibilità ripresa anche nella sentenza di questo Consiglio di Stato n. 64/2013».

Il Consiglio di Stato concludeva, quindi, osservando che «l’equivocità della complessiva azione ministeriale rende, dunque, pienamente esigibile il compimento di uno sforzo motivazionale che, calibrato sullo specifico programma dell’appellante, indichi se vi è una parte residua del programma finanziato rimasta non attuata e le ragioni che ne impediscono il completamento. L’esplicitazione delle ragioni ostative che si frappongono alle aspettative dell’appellante – ove confermate – andranno esposte in modo chiaro nel corredo motivazionale dell’atto che l’amministrazione è chiamata ad adottare in sede di riedizione del potere dovendo esso porre la regola che vale a governare, sul piano amministrativo, i rapporti tra le parti, consentendo così all’appellante di comprendere appieno le ragioni impeditive e, dunque, di valutare l’opportunità di coltivare – ove sussistano i relativi presupposti – ulteriori forme di tutela sostitutiva per la parte rimasta inattuata».

La richiamata sentenza n. 7981 del 30 novembre 2021 resisteva al ricorso per revocazione proposto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che veniva dichiarato inammissibile dall’adito Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza n. 6769 del 1° agosto 2022.

2.6. Frattanto, l’ANPAL, con nota del 28 settembre 2022, prot. n. 12869, aveva confermato il diniego di finanziamento in favore dell’Associazione.

Tanto, alla stregua delle seguenti argomentazioni: «Per le attività progettuali residuali del progetto approvato si comunica che le stesse non possono essere realizzate in quanto secondo la normativa comunitaria e più precisamente, sulla base dell’art. 52, par. 5, del Regolamento europeo 1260/99, non è possibile attuare azioni progettuali residuali a carico del FSE dopo la chiusura della programmazione 1994-1999, poiché le spese dovevano essere sostenute nel periodo di ammissibilità e cioè fino alla data del 31 dicembre 2001. Infatti, ancorché nella domanda di chiusura finale dell’Iniziativa Comunitaria prot. 12657/VM del 26 marzo 2003 il finanziamento del progetto è stato dichiarato in sospensione, ai sensi dell’art. 52, par. 5, del Reg. 1260/99, le attività progettuali dovevano essere attuate entro il periodo di ammissibilità della spesa del programma. Al riguardo, si riporta quanto dichiarato dalla Commissione Europea in una nota prot. 21440 del 20 dicembre 2007, trasmessa al Ministero del Lavoro in merito al quesito posto per un progetto finanziato nell’ambito della stessa programmazione 1994-1999: “Sebbene gli importi interessati dalle azioni previste, sono stati sospesi, i programmi Adapt e Occupazione sono stati chiusi e non sarà pertanto possibile cofinanziare con il FSE azioni che non sono state mai attuate e per le quali non sono state mai dichiarate spese, neppure in occasione della domanda di pagamento finale dei programmi in questione. Del resto, la data di ammissibilità della spesa per i progetti nei quadri dei Programmi Adapt e Occupazione è, da tempo, superata (art. 52, par. 5, del Reg. CE 1260/99)”. Tutto ciò premesso, al fine di procedere alla notifica di decisione definitiva, si chiede all’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Salerno, d’intesa con la Regione Campania, di riattivare la verifica amministrativo-contabile delle spese sostenute dall’Associazione … in quanto gli atti fino allora prodotti dalla DTL di Salerno ed i verbali ex post in data 9 maggio 2005 e del 24 giugno 2006 sono stati annullati dalla sentenza del TAR Campania n. 1385 del 9 aprile 2009».

2.7. Successivamente, all’indomani dell’instaurazione del presente giudizio, il Consiglio di Stato, sez. III, con decisione n. 6307 del 28 giugno 2023, accoglieva la domanda di ottemperanza alla sentenza n. 7981 del 30 novembre 2021, proposta dall’Associazione.

3. A sostegno della proposta domanda risarcitoria, l’Associazione, col ricorso in epigrafe, lamentava, in estrema sintesi, che l’amministrazione intimata avrebbe illegittimamente e colpevolmente arrestato l’erogazione del finanziamento, anziché dar luogo alla prosecuzione delle attività previste dalla la convenzione approvata con decreto del Ministero del Lavoro 22 aprile 1996, così come consentito dall’art. 52.5 del regolamento CE n. 1260/1999, il quale, nel fissare al 31 marzo 2001 il termine di liquidabilità ed esigibilità dei contributi assegnati, fa «salvi operazioni o programmi oggetto di sospensione per motivi giudiziari», e così come, d’altronde, statuito anche da TAR Campania, Salerno, sez. I, 9 aprile 2009, n. 1385, di cui si sarebbe verificata la violazione o elusione.

Richiedeva, quindi, previo accertamento dell’illegittimità della nota dell’ANPAL del 28 settembre 2022, la condanna, in via solidale, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dell’ANPAL al pagamento della somma complessiva di € 1.211.299,53, corrispondenti ai danni patrimoniali asseritamente subiti – di cui € 930.539,61 a titolo di costi plurimi sostenuti in relazione alla quota di attività non più eseguite a causa dell’interruzione del finanziamento (e cioè, in dettaglio, a titolo di costi sostenuti per la pulizia dei locali, per le collaborazioni esterne e per l’affitto degli immobili, per il personale amministrativo e per la gestione dell’impresa), € 129.114,22 e € 51.645,70 a titolo di penale versata alla B.I.C. Salerno s.r.l. a seguito dell’inadempimento del contratto di appalto con quest’ultima stipulato per l’erogazione di prestazioni connesse al progetto anzidetto, € 100.000,00 per spese legali sostenute nei vari giudizi instaurati in relazione alla vicenda de qua –, nonché al pagamento dell’ulteriore somma corrispondente al danno all’immagine subito, da determinarsi in via equitativa.

4. Costituitosi l’intimato Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, anche in veste di successore dell’ANPAL, soppressa ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 75/2023, conv. in l. n. 112/2023, eccepiva, oltre all’infondatezza, l’inammissibilità del ricorso, sia in quanto proposto in difetto dell’esperimento dell’azione annullatoria avverso la nota dell’ANPAL del 28 settembre 2022, nonché al di fuori dell’alveo processuale dell’ottemperanza, sia in quanto proposto oltre il termine decadenziale di 120 giorni ex art. 30, comma 5, cod. proc. amm. dal passaggio in giudicato della sentenza del TAR Campania, Salerno, sez. I, n. 1385 del 9 aprile 2009, in esito alla relativa conferma in appello da parte di Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2011, n. 2743, sia in quanto reiterativo della domanda risarcitoria già respinta dalla menzionata pronuncia di primo grado.

5. All’udienza pubblica del 16 dicembre2025, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, non è accreditabile l’eccezione di inammissibilità dell’azione risarcitoria, ricollegata dall’amministrazione resistente all’omesso esperimento della domanda di annullamento della nota dell’ANPAL del 28 settembre 2022.

Al riguardo, è appena il caso di rammentare che l’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. («La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo») ha, da un lato, sancito il definitivo superamento della c.d. pregiudiziale amministrativa – intesa quale necessità di dover previamente esperire la tutela demolitoria al fine di conseguire il ristoro dei pregiudizi ingiusti cagionati dall'attività provvedimentale dell’amministrazione – ed ha, d’altro lato, subordinato l’azione risarcitoria esercitata in forma autonoma ad un rigoroso termine decadenziale di 120 giorni decorrenti dal momento in cui si è verificato il fatto lesivo ovvero dalla conoscenza del provvedimento illegittimo causativo del danno.

Ebbene, nella specie, la lesione del bene della vita ambito dall’Associazione – costituito dalla ripresa dell’erogazione del finanziamento ex ante sospeso – è da intendersi perfezionata allorquando l’ANPAL, con la nota del 28 settembre 2022, ha definitivamente escluso la proseguibilità del progetto “Formula”. Conseguentemente, il ricorso in epigrafe risulta tempestivamente notificato entro il termine decadenziale di 120 giorni ex art. 30, comma 3, cod. proc. amm., iniziato a decorrere dall’avvenuto deposito della richiamata nota del 28 settembre 2022 nel giudizio di ottemperanza definito dal Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza n. 6307 del 28 giugno 2023.

7. Neppure accreditabile è l’eccezione di inammissibilità incentrata dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali sulla denunciata violazione del principio “ne bis in idem”.

Ed invero, il TAR Campania, Salerno, sez. I, nella sentenza n. 1385 del 9 aprile 2009, ha respinto la proposta domanda di risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimo arresto dell’erogazione del finanziamento ex ante concesso, «in quanto, essendo tesa sostanzialmente al rimborso delle spese affrontate per l’attivazione del programma formativo IC/0205/H, esse sono suscettibili di reintegrazione nei limiti in cui siano giudicate legittime e congrue in base alla verifica amministrativo-contabile prevista dalla normativa in materia».

Tanto, cioè, ‘rebus sic stantibus’, ossia allo stato degli atti coincidente col momento della decisione, la quale postulava la consequenziale rideterminazione amministrativa circa l’erogabilità della quota di finanziamento relativa alle attività non ancora eseguite, suscettibile di procurare all’interessata – ove ad essa favorevole – il risarcimento in forma specifica del bene della vita negatole.

Affinché il giudicato di cui alla sentenza n. 1385 del 9 aprile 2009 potesse spiegare ancora effetti preclusivi rispetto a successive azioni risarcitorie, la situazione di fatto e di diritto ivi considerata avrebbe dovuto, dunque, rimanere immutata (come lo era, appunto, all’epoca di emanazione della sentenza n. 1451 del 25 luglio 2012, confermata dal Consiglio di Stato, sez. VI, con la sentenza n. 64 del 9 gennaio 2013: cfr. retro, sub n. 2.4). Laddove, invece, al momento dell’instaurazione del presente giudizio, risultavano essersi verificate rilevanti sopravvenienze fattuali e processuali – costituite, segnatamente, dalla dichiarazione di conclusione del programma “Horizon”, dall’annullamento giurisdizionale (cfr. retro, sub n. 2.5) e dalla reiterazione di tale determinazione declinatoria (cfr. retro, sub n. 2.6) – le quali hanno legittimato la ricorrente a riproporre la domanda risarcitoria.

8. Risulta, piuttosto, cogliere nel segno l’eccezione di inammissibilità ricollegata dall’amministrazione resistente alla considerazione che, se la denunciata illegittimità del proprio operato si è, secondo la stessa prospettazione attorea, sostanziata (anche) nell’elusione del giudicato di cui alla sentenza del TAR Campania, Salerno, sez. I, n. 1385 del 9 aprile 2009, la domanda risarcitoria avrebbe dovuto essere ritualmente proposta non già in via autonoma, ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., bensì, ai sensi del successivo art. 112, comma 3, cod. proc. amm. («Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione»), nel giudizio di ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 7981 del 30 novembre 2021, siccome reiterativa delle statuizioni della menzionata pronuncia di primo grado.

9. In disparte il superiore rilievo in limine, che non vale, comunque, ad assorbire l’ulteriore censura di violazione dell’art. 52.5 del regolamento CE n. 1260/1999, il ricorso in epigrafe si rivela infondato nel merito per le ragioni illustrate in appresso.

10. Innanzitutto, è appena il caso di rammentare che, per ius receptum, il riconoscimento dell’‘an’ del danno risarcibile non si configura come una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo (indicativa della sola ingiustizia del danno), richiedendosi anche la dimostrazione probatoria e la positiva verifica sia della lesione del bene della vita, sia del nesso causale tra l'illecito e quest’ultima sia della sussistenza della colpevolezza dell'amministrazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2016, n. 4266; sez. III, 3 dicembre 2018, n. 6833; 4 marzo 2019, n. 1500; sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217; sez. VI, 24 ottobre 2022, n. 9039; sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6958; sez. V, 5 gennaio 2024, n. 219; sez. II, 28 gennaio 2025, n. 659; TAR Lazio, Roma, sez. III, 17 marzo 2023, n. 4680).

Giova, altresì, rammentare che, per giurisprudenza altrettanto granitica, l'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non fa sorgere automaticamente il diritto al risarcimento del danno, se il richiedente non prova l'ingiustizia del danno stesso, vale a dire la spettanza del c.d. bene della vita, ossia l'utilità finale cui lo stesso aspira. In tale prospettiva va verificato se l'annullamento per vizio del procedimento sia avvenuto a seguito di una illegittimità di natura formale o di carattere sostanziale, in quanto solo nel secondo caso il vizio del provvedimento amministrativo costituisce titolo per il risarcimento del danno subito dall'interessato, purché risulti comprovata, in modo certo, la spettanza del bene della vita da lui fatta valere e la correlata lesione derivante dal provvedimento illegittimo che, in quella particolare circostanza, contrasta in radice con i presupposti normativi per la sua adozione con un determinato contenuto. Per converso, la pretesa risarcitoria non può trovare accoglimento, qualora il vizio accertato non contenga alcuna valutazione definitiva in ordine al rapporto giuridico controverso, risolvendosi nel riscontro di una violazione del procedimento di formazione del provvedimento, il che avviene in particolare quando, in seguito all'annullamento dell'atto impugnato, l'amministrazione conserva intatto il potere di rinnovare il procedimento, eliminando il vizio riscontrato (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, 17 giugno 2019, n. 4087; sez. V, 22 novembre 2019, n. 7977; 21 aprile 2020, n. 2534; 27 maggio 2022, n. 4279; sez. VI, 13 gennaio 2023, n. 449; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 novembre 2022, n. 2569; sez. III, 13 febbraio 2023, n. 391; TAR Lazio, Roma, sez. V, 2 marzo 2023, n. 3524; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 3 marzo 2025, n. 495): l’annullamento per vizi formali non elimina né riduce, infatti, il potere dell'amministrazione di provvedere in ordine allo stesso oggetto dell'atto annullato e lascia ampio potere in merito all'amministrazione, col solo limite negativo di riesercizio nelle stesse caratterizzazioni di cui si è accertata l'illegittimità (TAR Puglia, Bari, sez. I, 11 gennaio 2023, n. 76).

11. Ora, nel caso in esame, ad avviso del Collegio, la ricorrente non risulta aver rigorosamente dimostrato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 64, comma 1, cod. proc. amm. e 2697 cod. civ. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 luglio 2017, n. 3392), il nesso eziologico sia tra la posizione reiettiva mantenuta dall’amministrazione resistente e la perdita del bene della vita ambito (ossia la perdita della residua quota di finanziamento: danno evento), sia tra quest’ultima e il pregiudizio patrimoniale lamentato (ossia la mancata copertura integrale dei costi di esercizio dell’attività finanziata e il danno all’immagine subito: danno conseguenza) (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, 23 settembre 2022, n. 12110).

Più in dettaglio, l’Associazione non ha provato che:

a) sarebbero in concreto sussistite le condizioni affinché l’amministrazione potesse rideterminarsi nel senso della ripristinabilità, piuttosto che nel senso del definitivo arresto (pronunciato dall’ANPAL nella nota del 28 settembre 2022) del programma “Horizon” nei confronti dell’interessata;

b) la mancata percezione della quota residua di contributo avrebbe impedito lo svolgimento delle ulteriori attività finanziabili;

c) i costi di esercizio non coperti dagli importi erogati, nella misura rendicontata dall’interessata, fossero congruenti rispetto alla natura ed alla consistenza delle attività finanziate.

Ebbene, in difetto dell’accertamento giurisdizionale ex artt. 29 o 114, comma 4, lett. b, cod. proc. amm. dell’illegittimità della reiterata determinazione di chiusura del progetto “Formula”, a valle del quale l’amministrazione sarebbe stata chiamata a verificare la sussistenza dei presupposti di ripristinabilità di quest’ultimo, la ricorrente non avrebbe potuto abdicare a tali incombenti probatori, ossia alla compiuta e doverosa dimostrazione dell’ingiustizia del danno e del nesso di causalità tra la perdita del bene della vita ambito ed il pregiudizio patrimoniale lamentato.

Detto altrimenti, se, da un lato, la rinuncia all’esercizio dell’azione annullatoria entro il prescritto termine decadenziale (nonché dell’azione di accertamento della nullità in sede di ottemperanza) avverso la nota dell’ANPAL del 28 settembre 2022 e il diretto esercizio dell’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. erano – come illustrato retro, sub n. 6 – espressione delle legittime prerogative difensive attoree e non elidevano, di per sé, l’esperibilità della tutela risarcitoria, d’altro lato, una simile scelta processuale ha, in radice, precluso alla ricorrente la chance di ottenere, previo annullamento giurisdizionale della reiterata determinazione declinatoria e previa riedizione del potere amministrativo in sede di conformazione esecutiva al dictum demolitorio, esattamente il bene della vita ambito (ossia il ripristino della quota di finanziamento declinata) e, quindi, il risarcimento in forma specifica, ovvero, comunque, la possibilità di verificare, in termini predittivi, certi e definitivi, la spettanza o meno dello stesso, ai fini dell’accertamento degli estremi del danno ingiusto risarcibile. Con la conseguenza che, in mancanza di tali elementi di cognizione, gravava indeclinabilmente sull’Associazione il non assolto onere di comprovare la ripristinabilità del progetto “Formula”.

12. A suffragio delle superiori considerazioni, va sgombrato il campo da un equivoco di fondo che risulta permeare l’intero impianto difensivo attoreo. E cioè dall’assunto che dalla denunciata perpetuazione del vizio infirmante l’anzidetta determinazione declinatoria potesse automaticamente inferirsi la spettanza del finanziamento residuo in favore dell’Associazione.

Il tenore delle pregresse statuizioni giurisdizionali sul punto milita in senso contrario rispetto all’assunto in parola.

In particolare, il TAR Campania, Salerno, sez. I, nella sentenza n. 1385 del 9 aprile 2009, ha ritenuto che: «“il blocco del finanziamento, disposto dall’amministrazione intimata, integra un factum principis che ha di fatto impedito lo svolgimento dell’attività formativa finanziata, collocandola al di fuori del regime ordinario, anche di carattere temporale, cui sono assoggettate le iniziative progettuali oggetto di finanziamento comunitario”. Occorre peraltro aggiungere che “la decisione ultima in ordine alla perdurante coerenza dei progetti finanziati, sebbene tardivamente attuati, rispetto alle complessive finalità delle iniziative comunitarie non potrebbe che spettare alla Commissione Europea: né potrebbe escludersi che questa, nel valutare la situazione di fatto che ha interessato la società ricorrente (impedita nell’esecuzione dei programmi formativi dall’illegittimo provvedimento ministeriale impugnato con il ricorso originario), si determini, nell’esercizio della sua discrezionalità, nel senso di riconoscere comunque la loro finanziabilità, nonostante il decorso dei termini ordinari nel rispetto dei quali avrebbe dovuto svolgersi la relativa fase attuativa”». Nel contempo, ha ritenuto, con statuizione richiamata in parte qua dal Consiglio di Stato, sez. III, nella sentenza n. 64 del 9 gennaio 2013, che: «Inammissibile deve essere invece dichiarata la domanda di accertamento del diritto, di cui la società ricorrente assume essere titolare, all’esecuzione ed al finanziamento dei progetti formativi da essa proposti, così come quella di condanna alla relativa corresponsione, trattandosi di petita estranei all’ambito dei poteri devoluti al giudice amministrativo».

Nella medesima prospettiva, il Consiglio di Stato, sez. III, nella sentenza n. 7981 del 30 novembre 2021, aveva osservato che: «né può ritenersi rituale accreditare … le ragioni della impossibilità di portare a compimento il programma attraverso l’interpretazione … svolta dall’Avvocatura erariale nella propria memoria difensiva, giammai dal Ministero qui intimato, di note della Commissione europea riferite ad altro operatore e risalenti a una data di gran lunga (20 dicembre 2007) antecedente alla stessa sentenza del TAR per la Campania, sede di Salerno, n. 1385 del 9 aprile 2009 in cui pur si evidenziava l’astratta possibilità, ove avallata dalla Commissione europea, di portare a compimento progetti finanziati sebbene tardivamente attuati, possibilità ripresa anche nella sentenza di questo Consiglio di Stato n. 64/2013».

Le statuizioni dianzi riportate lasciano, dunque, aperto uno spazio che, anche all’indomani della nota dell’ANPAL del 28 settembre 2022, avrebbe potuto e dovuto essere colmato dall’autorità amministrativa competente, previo interpello della Commissione europea, e non, di certo, dal giudice amministrativo pena, altrimenti, lo sconfinamento del sindacato di mera legittimità di cui all’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. nell’orbita dei poteri amministrativi non ancora esercitati, sancito dal successivo art. 34, comma 2.

13. A fronte della perdurante finanziabilità del progetto “Formula”, prefigurata dalle richiamate pronunce giurisdizionali come meramente astratta ed eventuale, si pone, poi, la seguente determinazione declinatoria, assunta dalla Commissione europea nella nota del 20 dicembre 2007, prot. n. 21440, richiamata dall’ANPAL nella nota del 28 settembre 2022: «Sebbene gli importi, interessati dalle azioni previste, sono stati sospesi, i programmi Adapt ed Occupazione sono stati chiusi e non sarà pertanto possibile cofinanziare con il FSE azioni che non sono state mai attuate e per le quali non sono state mai dichiarate spese, neppure in occasione della domanda di pagamento finale dei programmi in questione. Del resto, la data di ammissibilità delle spese per i progetti nei quadri dei programmi Adapt ed Occupazione è, da tempo, superata (art. 52, par. 5, del Reg. CE n. 1260/1999)».

«Con tale tranciante risposta – ha osservato il Consiglio di Stato, sez. VI, nella sentenza n. 4993 del 20 settembre 2012, pronunciata in relazione all’omologo giudizio, promosso dall’impresa (Consorzio Vila s.r.l., in appresso, C. V.) accomunata all’Associazione, oltre che da stretti rapporti di cointeressenza, testimoniati dall’affitto dei locali e della fornitura di materiali da parte della prima in favore della seconda (cfr. verbale di verifica del 24 luglio 2006), dall’identica vicenda penale afferente alla stessa persona di ex amministratore (P. R.) – la Commissione ha escluso in modo netto la finanziabilità dei progetti in esame a carico del FSE per le ragioni inequivocabilmente esplicitate nella nota stessa; ha inoltre chiarito che alla fattispecie non potrebbe applicarsi la clausola di salvaguardia contenuta nel richiamato art. 52 comma 5, del regolamento 21 giugno 1999, n. 1260/1999 (Regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sui Fondi strutturali) a proposito della possibilità, in caso di sospensione del finanziamento per motivi giudiziari, di riconoscere in ogni caso il finanziamento anche in caso di mancato rispetto del termine del 31 marzo 2003 per la proposizione della domanda definitiva di pagamento».

Ora, è pur vero che – come dedotto da parte ricorrente – siffatta determinazione figura riferita ad un’impresa (C. V.) diversa dall’Associazione e non è, quindi, estensibile tout court a quest’ultima.

Ma è altrettanto vero che – come detto – la posizione ricorrente risulta strettamente legata e tendenzialmente sovrapponibile a quella dell’impresa anzidetta, cosicché è del tutto verosimile ritenere che la Commissione europea, ove specificamente interpellata con riferimento all’Associazione, avrebbe fornito il medesimo riscontro della citata nota del 20 dicembre 2007, prot. n. 21440. E, soprattutto, che – come più volte rimarcato – la ricorrente non ha compiutamente dimostrato, ai sensi e per gli effetti degli artt. 64, comma 1, cod. proc. amm. e 2697 cod. civ.: - che la Commissione europea avrebbe potuto pronunciarsi diversamente nei suoi confronti, in ragione della disponibilità di risorse finanziarie ad essa distraibili; - quali e quante fossero tali risorse; - che la sospensione del finanziamento avrebbe impedito la prosecuzione del progetto.

14. A quest’ultimo riguardo, la difesa erariale ha condivisibilmente eccepito che la disposta sospensione amministrativa del finanziamento non implicava, di per sé sola, anche la sospensione dell’esecuzione del progetto “Formula”, il quale avrebbe potuto essere, comunque, coltivato dall’Associazione, ricorrendo a risorse economiche proprie, salvi gli esiti della fase di verifica amministrativo-contabile finale delle spese rendicontate ed effettivamente sostenute entro il termine finale di ammissibilità (31 marzo 2003). Cosicché il mancato completamento tempestivo delle attività formative programmate ed il danno correlato avrebbero dovuto imputarsi non già alla condotta dell’amministrazione, bensì al deliberato abbandono del progetto anzidetto da parte del soggetto gestore.

In questo senso, giova rammentare che, affinché una condotta illecita sia da considerarsi eziologicamente suscettibile di arrecare un pregiudizio patrimoniale risarcibile, occorre anche accertare se quest’ultimo non avrebbe potuto evitarsi adottando tutti gli accorgimenti imposti dalla legge secondo un canone di ordinaria diligenza, atteso che, in caso contrario, l’inerzia dell’amministrazione resistente non sarebbe causativa del danno.

Non basta, pertanto, vagliare la condotta tenuta dall'amministrazione, ma occorre aver riguardo alla vicenda nel suo complesso, onde accertare l'eventuale concorso di altri fattori causali o concausali – quale, segnatamente, il comportamento del soggetto leso – che possano aver influito, in maniera più o meno determinante, sulla produzione del danno.

Ora, nel caso in esame, è da ritenersi che l’abbandono del progetto “Formula” da parte dell’Associazione abbia integrato gli estremi propri del concorso del comportamento del soggetto danneggiato, rilevante ai sensi dell'art. 1227, comma 2, cod. civ.

In particolare, a tenore della richiamata norma civilistica, «il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza».

Nello stesso senso, l’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., stabilisce, sotto la precipua angolazione processuale, che, «nel determinare il risarcimento, il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti».

La disciplina recata nel comb. disp. artt. art. 30, comma 3, cod. proc. amm. e 1227, comma 2, cod. civ. dimostra, cioè, di apprezzare la rilevanza eziologica anche del contegno del soggetto leso al fine di stabilire la sussistenza e la consistenza del danno risarcibile, ossia di escludere la ristorabilità del danno che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, avrebbe potuto presumibilmente evitarsi mediante una condotta diligente da parte dell’interessato.

In tale prospettiva, il Collegio deve ritenersi chiamato ad accertare se nel novero dei comportamenti esigibili dal soggetto leso dall’operato asseritamente illegittimo dell’amministrazione resistente fosse sussumibile la prosecuzione a spese proprie delle attività formative programmate durante il periodo di sospensione, nella misura in cui essa sarebbe stata idonea a scongiurare, in tutto o in parte, il nocumento, secondo il ricordato paradigma della causalità ipotetica basata sul giudizio probabilistico, il cui nesso qualificante può rimanere spezzato dalla condotta stragiudiziale e giudiziale dell’interessato, integrante violazione dell’obbligo di cooperazione.

Ebbene, nella specie, il suindicato contegno omissivo dell’Associazione, avendo precluso di verificare in concreto la tempestiva perfezionabilità del progetto “Fomula”, è da reputarsi suscettibile di elidere ulteriormente il nesso di causalità tra l’operato dell’amministrazione resistente e il lamentato danno risarcibile.

15. Non vale, infine, a sorreggere l’assunto attoreo di perdurante finanziabilità del progetto “Formula” il richiamo alla clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 52.5 del regolamento CE n. 1260/1999, il quale, nel fissare al 31 marzo 2001 il termine di liquidabilità ed esigibilità dei contributi assegnati, esclude le «operazioni o programmi oggetto di sospensione per motivi giudiziari».

Sul punto, questo TAR Campania, Salerno, sez. I, nella sentenza n. 7961 del 17 dicembre 2009, confermata in appello da Cons. Stato, sez. VI, 20 settembre 2012, n. 4993, ha avuto, infatti, modo di precisare, con riferimento ad una fattispecie in parte qua perfettamente omologa, che «la “sospensione” cui fa riferimento la norma è quella derivante da provvedimenti interni (non coincidendo quindi con la figura delineata dall’art. 24 Reg. n. 2082/1993), trattasi di fattispecie non ricorrente nella vicenda in esame, laddove la sospensione del progetto di pertinenza della società ricorrente è derivata» – come anche nel caso in esame – «da un provvedimento amministrativo (di sospensione, appunto) e non giurisdizionale».

16. In conclusione, stante la ravvisata infondatezza dell’avanzata pretesa risarcitoria per insussistenza del relativo presupposto oggettivo, costituito dal nesso causale tra la censurata condotta amministrativa ed i lamentati pregiudizi patrimoniali, il ricorso in epigrafe va respinto.

17. Quanto alle spese di lite, la particolare complessità della vicenda dedotta in giudizio ne giustifica l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL US, Presidente

ND Di PO, Consigliere, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND Di PO	RL US

IL SEGRETARIO