Pubblicato il 15/12/2025

N. 08094/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02341/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2341 del 2025, proposto da
TT AC, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Mascolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Agerola, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'accertamento

dell’inadempimento, in cui è incorso l’ufficio paesaggio del comune di Agerola nel rilascio della doverosa autorizzazione paesaggistica all’esito della formazione dell’orizzontale parere favorevole ministeriale per silenzio assenso;

per l’accertamento dichiarativo dell’inefficacia del parere tardivo della soprintendenza, ai sensi dell’art. 34, comma primo, lettera c) del c.p.a., con la conseguente adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio ovvero dichiarare nullo e, comunque, annullare il tardivo parere ministeriale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 la dott.ssa MA LA DD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Il ricorso ha ad oggetto la contestazione dell’inadempimento a carico dell’Ufficio Paesaggio per l’omesso rilascio del titolo paesaggistico autorizzatorio, all’esito del conseguimento dell’assenso ministeriale per il fenomeno del silenzio assenso ex art. 17 bis l. 241/90, nonché la domanda di accertamento di inefficacia del parere tardivamente espresso dalla Soprintendenza.

Espone il ricorrente di avere, in data17.08.2023 prot.10295, presentato una richiesta di assenso paesaggistico diretto alla realizzazione di un parcheggio coperto e vano tecnologico a servizio del fabbricato in Agerola, meglio indicato in atti.

Il Comune espletava un’istruttoria favorevole, formulava una proposta di accoglimento e la sottoponeva alle valutazioni della Soprintendenza in data 21.10.2024 con nota n.15051.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, dal momento della trasmissione di tali documenti alla Soprintendenza si dovrebbe considerare come intervenuta la formazione per silentium dello speciale parere paesaggistico ministeriale, in attuazione del combinato disposto degli artt. 17/bis della legge 241/1990 e 146, comma 8, del D.Lgsl. 42/2004; silenzio assenso formatosi, secondo il ricorrente, per effetto del decorso temporale dei 45 giorni dalla trasmissione, alla data del 05.12.2024.

Pertanto, dalla data del 25.12.2024 sarebbe decorso l’ulteriore termine di venti giorni che il comma ottavo dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, all’ultima alinea, pone a carico dell’amministrazione procedente, affinché, acquisito il parere attraverso il meccanismo del silenzio assenso, provveda in conformità.

La Soprintendenza – prosegue il ricorrente - si esprimeva solo il 27.12.2024, inviando un preavviso di rigetto ex articolo 10 bis, a cui ha fatto seguito il parere negativo definitivo del 20.01.2025, ovvero con un ritardo di 46 giorni dal termine nel quale aveva il potere di esprimersi. Il Comune invece è rimasto inerte.

Tanto premesso, parte ricorrente deduce: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 146 D.LGS. 42/2004, ART. 2, COMMA 8-BIS, L. N. 241 DEL 1990, poiché, a fronte della ricezione della documentazione, avvenuta in data 21.10.2024, la Soprintendenza BB.AA.CC. di Napoli non ha adottato alcun provvedimento entro i termini. Infatti, solo in data 20.01.2025– ovvero oltre il 45° giorno – ha trasmesso il parere negativo, da considerarsi inefficace.

Il Comune di Agerola non avrebbe potuto dunque “arrestare” il procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, in seguito al ricevimento di un atto giuridicamente inefficace come il tardivo preavviso di rigetto ex articolo 10 bis.

Il ricorrente ha chiesto pertanto: in via principale, di accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal responsabile Ufficio Paesaggio del Comune di Agerola sull’istanza di autorizzazione paesaggistica del 26 marzo 2025.

In via pregiudiziale, di accertare e dichiarare anche la formazione del silenzio assenso sulla richiesta di parere ministeriale e, quindi, accertare e dichiarare l’inefficacia degli atti espressi dall’organo ministeriale, dopo la scadenza del termine entro il quale era stato chiamato ad esprimersi.

All’odierna udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

Va pregiudizialmente respinta la tesi di parte ricorrente della formazione del silenzio assenso orizzontale ai sensi dell’art. 17 bis l. 241/1990 nell’ambito della fattispecie in esame.

Sul punto, il Collegio, consapevole dell’esistenza di diversi orientamenti giurisprudenziali sul tema, intende rinviare a quanto già affermato dalla sezione in un recente pronunciamento (sent. 6522 del 1/10/2025), secondo il quale: “ secondo orientamento giurisprudenziale condiviso, "Il silenzio assenso ex art. 17-bis l. n. 241 1990 non è applicabile al rapporto tra Amministrazione competente e Soprintendente nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, in quanto essa costituisce un provvedimento mono-strutturato, essendo il relativo procedimento attivato ad istanza della parte privata interessata e non della P.A. procedente; il rapporto tra Regione/Ente locale e Soprintendenza è dunque meramente interno, ossia finalizzato a co-gestire non la fase decisoria, ma quella istruttoria"; ne consegue che "la perentorietà del termine non concerne la sussistenza del potere, bensì l'obbligo di concludere la fase del procedimento" (Cons. di St., sez. III , 26/04/2016, n. 1613). Nella specie, "Nel caso di parere della Soprintendenza relativo al rilascio di un'autorizzazione paesaggistica è inapplicabile l'articolo 17-bis della l. n. 241 del 1990, in quanto il rapporto amministrativo è di carattere "verticale" e non "orizzontale". Difatti, il rapporto intercorre tra il privato che propone l'istanza di autorizzazione paesaggistica e la Soprintendenza e non fra quest'ultima e il Comune" (Cons. di St., sez. IV, 07/04/2022, n. 2584). (…) Di conseguenza, non si applica il meccanismo del silenzio-assenso tra pubbliche Amministrazioni di cui all'art. 17-bis, l. n. 241 del 1990, introdotto dalla l. n. 124 del 2015, che riguarda esclusivamente ai rapporti fra l'Amministrazione "procedente" per l'adozione di un provvedimento definitivo e quelle chiamate a rendere "assensi, concerti o nulla osta" a questo prodromici, e non anche al rapporto "interno" fra le Amministrazioni chiamate a co-gestire l'istruttoria e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi nei confronti di un'Amministrazione terza" (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I , 24/06/2021, n. 967). In altri termini, "Il silenzio assenso tra Amministrazioni ai sensi dell'art. 17-bis l. n. 241/1990 ... non può trovare applicazione nei procedimenti (quale quello volto al rilascio di un'autorizzazione paesaggistica) nei quali il rapporto intersoggettivo tra pubbliche Amministrazioni si inserisce in un procedimento a istanza di parte, dove cioè l'atto di assenso sia chiesto da un'altra pubblica Amministrazione non nel proprio interesse, ma nell'interesse del privato (destinatario finale dell'atto) che abbia presentato la relativa domanda tramite lo sportello unico" (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I , 21/03/2022 , n. 269). Ed invero, l'art. 146, comma 9, del d.lgs n. 42/2004, prevede un meccanismo di silenzio devolutivo incompatibile con la formazione del c.d. "silenzio orizzontale", di cui all'articolo 17 -bis della l. 241 del 1990, nei confronti del Ministero della Cultura, che non si sia espresso nei termini sotto il profilo paesaggistico e culturale e ciò anche in coerenza con i principi comunitari, che impongono l'esplicitazione delle ragioni attinenti alla compatibilità ambientale di un progetto (T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, 01/10/2024 , n. 671). Ne deriva che "La violazione del termine ex lege per l'apporto consultivo della Soprintendenza (nella specie, ai fini parere sull'istanza di autorizzazione paesaggistica per l'installazione di una stazione radio base in zona vincolata) non integra una fattispecie di silenzio significativo. Ciò, anzitutto, in ragione della natura speciale della disciplina di cui all'art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, frutto della peculiare significanza e pregnanza che la tutela dell'interesse ambientale e paesaggistico riveste nel nostro ordinamento, in ossequio alla quale l'inutile decorso dello spatium temporis che connota la scansione del procedimento non assume (tacita) significanza provvedimentale e costituisce fatto devolutivo della competenza (cd. "silenzio devolutivo"), che non arresta il procedimento" (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 25/11/2022, n. 1868; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 26/06/2024, n. 3962).

In definitiva, quindi, posto che "Il meccanismo del silenzio assenso tra Amministrazioni di cui all'art. 17-bis l. n. 241/1990 non si applica al parere paesaggistico soprintendentizio previsto nell'ambito dell'autorizzazione ex art. 146 d. lgs. n. 42/2004; ne consegue che detto parere, se reso tardivamente, è da ritenere non già inefficace, ma semplicemente non vincolante per la P.A. procedente, alla quale spetta tenerne conto, valutando motivatamente e in concreto anche gli aspetti paesaggistici" (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 02/11/2022, n. 2896).”

Va accolta, invece, la domanda principale di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Ufficio comunale sulla istanza di parte ricorrente, gravando su detto Ufficio l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

In tal senso depone evidentemente la lettera dell’art. 146, commi 8 e 9, del d.lgs. 146/2024, in base ai quali: “8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità.

9. Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione (…)” .

Infatti, l’obbligo di concludere il procedimento è comunque previsto in capo all’amministrazione procedente, sia in caso di emissione nei termini del parere vincolante da parte della Soprintendenza, sia nel caso in cui l’amministrazione non abbia tempestivamente provveduto.

In questo secondo caso, la giurisprudenza, anche di questa Sezione, ha in più occasione chiarito che si verifica la fattispecie del c.d. silenzio devolutivo.

Con la medesima recente sentenza di questa Sezione sopra richiamata, resa in data 1/10/2025, n. 6522, è stato infatti affermato che: “ Orbene, come dedotto, secondo condivisa giurisprudenza, "il superamento del termine di 45 giorni per il rilascio del parere vincolante da parte della Soprintendenza non ne determina l'illegittimità, ma lo degrada a parere non vincolante" (TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 12 aprile 2021, n. 524). In altri termini, "nonostante il decorso del termine per l'espressione del parere vincolante ai sensi dell'art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 da parte della Soprintendenza, non può escludersi in radice la possibilità per l'organo statale di rendere comunque un parere in ordine alla compatibilità paesaggistica dell'intervento, fermo restando che, nei casi in cui vi sia stato il superamento del termine, il parere perde il suo carattere di vincolatività e deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall'amministrazione deputata all'adozione dell'atto autorizzatorio finale" (Cons. di St., sez. IV, 27 gennaio 2022, n. 563). Ed infatti, "Il parere paesaggistico tardivamente formulato (o tardivamente trasmesso) mantiene comunque la propria efficacia, in quanto non è prevista una norma che, in via generale, faccia conseguire in capo alla Soprintendenza, dal mancato rispetto del termine, la perdita tout court del potere di esercitare la propria funzione consultiva. Tuttavia, nell'ambito della procedura autorizzativa ex art. 146 d.lg. n. 42/2004 estendibile a quella di autorizzazione postuma di cui al successivo art. 167, il parere della Soprintendenza, pur essendo vincolante se espresso nei termini prescritti, non è obbligatorio una volta spirato il termine di legge, fermo restando che l'autorità competente alla tutela del vincolo non perde il potere di esprimere, dopo la scadenza del termine, un parere tardivo non vincolante; non essendo vincolante, deve essere quindi autonomamente e motivatamente valutato dall'amministrazione preposta al rilascio del titolo" (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 16/01/2023, n. 35; cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, 28/01/2025, n. 1875; Cons. di St., sez. IV, 18/11/2024, n. 9239; Cons. di St., sez. IV, 07/04/2022, n. 2584)”.

Sulla base delle suesposte considerazioni, nel caso di specie, deve affermarsi che grava sul Comune di Agerola l’obbligo di concludere il procedimento e che esso dovrà anonimamente e motivatamente valutare se intende o meno conformarsi al parere tardivamente emesso dalla Soprintendenza, essendo stato il suddetto parere adottato dopo il decorso di 45 giorni dalla trasmissione della istanza. Le ragioni sopra esposte consentono, di contro, di respingere la domanda di accertamento di inefficacia del parere tardivamente emesso.

Va dunque assegnato al Comune un ulteriore termine di venti giorni per l’adozione di un provvedimento conclusivo del procedimento, con l’avvertenza che in caso di ulteriore inerzia sarà nominato Commissario ad acta il Prefetto di Napoli o un funzionario da lui delegato, il quale disporrà dell’ulteriore termine di giorni 30, decorrente dalla sua nomina, per concludere il procedimento.

Le spese possono essere compensate, in ragione della reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

respinge la domanda di accertamento di inefficacia del parere soprintendentenzio del 20.01.2025;

accoglie la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Agerola sull’istanza di autorizzazione paesaggistica e per l’effetto ordina al Comune di provvedere entro il termine di giorni venti dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza. Nomina sin d’ora, per il caso di ulteriore inadempimento, il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega, il quale provvederà nell’ulteriore termine di giorni 30.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA LA DD, Presidente, Estensore

MA Grazia D'Alterio, Consigliere

NA AT, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

MA LA DD

IL SEGRETARIO