Pubblicato il 04/03/2026

N. 00512/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01245/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1245 del 2021, proposto da EN AL, AB AM, ZO TR, MA TO, AU IL, GI AN, TO AN, DE DO, AB EP, VA TA, MA IA IO, VA CO, EN De AR, OR Di ZO, AR SC, MAnna FR, GE TI, MA DA, AR OV, DE NI, AU NC, NI OL, GI IN, IM ND, IA PA, ID EL, RI PI, SO RR, AV EN, EA ZI, FA LI, IA TA, HE IR, NL AL, rappresentati e difesi dall'avvocato Egidio Lizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Difesa, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, non costituiti in giudizio;

Per il risarcimento del danno

per mancata istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 gennaio 2026 la dott.ssa SS LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la domanda giudiziale in esame, notificata e depositata il 30 novembre 2021, i ricorrenti, in qualità di militari appartenente all’Arma dei Carabinieri, ruolo forestale, denunziavano che -a differenza di quanto avvenuto per i lavoratori del settore privato e pubblico contrattualizzato- per il personale militare e delle Forze di Polizia, le Amministrazioni intimate non avrebbero, illegittimamente, attivato “forme pensionistiche complementari”, come sarebbe stato imposto dall’articolo 26, comma 20, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 e dall’art. 3, comma 2, del D.Lgs. 5/12/2005, n. 252.

I ricorrenti, dunque, insorgevano avanti questo TAR:

- per l’accertamento della responsabilità delle intimate Amministrazioni per il mancato tempestivo avvio delle procedure di concertazione e negoziazione e per la, conseguente, mancata istituzione della previdenza complementare per il comparto difesa e sicurezza;

- per l’effetto, per la condanna delle predette Amministrazioni al risarcimento del danno subito dai ricorrenti a cagione di tale condotta inadempiente.

2. In data 18.12.2025 è pervenuta la dichiarazione di interesse alla decisione da parte dei soli ricorrenti TO, PI, AL, RÒ, IL, TA, IO, De AR, DO, DA, NI, NC, IN, EL, AL, RR, NA, LI, FR, OV, ZI, TA.

3. Le Amministrazioni intimate non si sono costituite.

4. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 23 gennaio 2025, in vista della quale la parte ricorrente depositava documentazione, la causa, previo avviso ai sensi dell'art. 73 comma 3 c.p.a. di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, è stata trattenuta per la decisone.

DIRITTO

1. Preliminarmente il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nei confronti dei ricorrenti TR, AN, AN, EP, CO, Di ZO, SC, TI, OL, ND, PA, IR, che non hanno depositato la dichiarazione di interesse alla decisone.

2. Nei confronti degli altri ricorrenti il ricorso collettivo di cui in discorso è inammissibile - per difetto di legittimazione attiva – e, in ogni caso, infondato, come da orientamento giurisprudenziale pacifico in materia.

2.1. Valga, sul punto, richiamare le numerose statuizioni rese in subiecta materia (solo da ultimo TAR Lazio IV-ter, 7 ottobre 2025, n. 17142; Id., n 3693/2025 e n. 5033/2025; TAR Sicilia, Catania, 1470/23), in appresso compendiate.

Il presupposto da cui muove l’intero impianto costruito dai ricorrenti è che l’Amministrazione pubblica da cui essi dipendono avrebbe l’obbligo giuridico di avviare le procedure di creazione di forme previdenziali complementari, e – non avendo adempiuto a tale obbligo – la stessa sarebbe responsabile del danno patrimoniale causato ai lavoratori, non avendo questi ultimi potuto confidare (in futuro, quando accederanno al regime pensionistico) nell’integrazione previdenziale agognata.

L’azione promossa col ricorso in esame tende quindi, in primo luogo, ad accertare l’inadempimento di un obbligo da parte delle PP.AA. – ossia, il comportamento inerte (o “silenzioso”) tenuto da queste in rapporto all’obbligo di avviare e portare a compimento le citate procedure istitutive della previdenza complementare – e, in secondo luogo, ad ottenere condanna delle stesse Amministrazioni a risarcire i danni arrecati ai lavoratori in conseguenza della denunciata omissione.

La prima domanda posta in ricorso può, quindi, essere qualificata come azione di accertamento dell’inadempimento rispetto ad un obbligo asseritamente nascente dalla legge.

La seconda è, invece, espressiva di una azione risarcitoria.

Le predette domande, tuttavia, sono inammissibili per difetto di legittimazione attiva, in quanto proposte da singoli lavoratori, laddove, invece, la legittimazione a contestare la dedotta omissione, spetterebbe, al più, alle organizzazioni sindacali e ai comitati centrali di rappresentanza, titolati a partecipare ai predetti procedimenti. Nel merito, comunque, sono infondate.

Al riguardo, invero, “ …orientamento giurisprudenziale consolidato … ha escluso la legittimazione ad agire dei singoli dipendenti nel procedimento per l'accertamento dell'obbligo di provvedere all'attuazione della previdenza complementare, orientamento recentemente riaffermato con la decisione di questa Sezione n. 8440/2021 del 20.12.2021 con la quale si è ribadito la legittimazione a far valere eventuali inadempimenti dell'obbligo di adozione di provvedimenti amministrativi, anche attraverso la speciale procedura di impugnazione del silenzio inadempimento, appartiene in via generale ai soli soggetti titolari dell'interesse, concreto ed attuale, direttamente riguardato dalla norma attributiva del potere autoritativo, i quali proprio in ragione di tale titolarità sono dunque legittimati a partecipare al relativo procedimento amministrativo", mentre i dipendenti sono portatori di un interesse soltanto indiretto in relazione all'effettiva entrata in vigore del nuovo regime previdenziale, in quanto potenziale destinatario delle misure da adottarsi anche all'esito del procedimento di concertazione di cui si lamenta la mancata attuazione; ciò in ragione della natura normativa dell'atto conclusivo, destinato a disciplinare una serie indeterminata di rapporti di pubblico impiego; ma non sono legittimati a partecipare al relativo procedimento, non essendo titolari in proposito di un interesse personale, concreto ed attuale, specificamente tutelato dalla norma attributiva del potere con la previsione di un correlato obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni competenti (Cons. Stato Sez. IV, 4 febbraio 2014, n. 502; n. 503, n. 504; 24 ottobre 2011, n. 5697; n. 5698) ” (Consiglio di Stato, sez. II, 2593/2022; id., 8440/2021).

D’altra parte, anche superando il limite dell’inammissibilità, l’azione è comunque infondata nel merito, non sussistendo la premessa di base rappresentata dal presunto obbligo delle PP.AA. di istituire la previdenza alternativa. E, invero “ La configurazione normativa, che conduce a ravvisare il difetto di legittimazione in capo ai singoli dipendenti comporta anche l’infondatezza dell’azione proposta per il silenzio, mancando, in base alle norme di legge che disciplinano la materia, un preciso obbligo di provvedere e un termine per individuare il ritardo nell’adempimento in capo alle Amministrazioni intimate. Sotto tale profilo, non si può ravvisare una omissione di pronuncia da parte del giudice di primo grado, in quanto l’affermazione del difetto di legittimazione, presupponendo la mancanza di una azione proponibile nei confronti delle Amministrazioni pubbliche, ha comportato l’implicito rigetto anche delle domande risarcitorie.

Ritiene, peraltro, il Collegio di aggiungere, anche ai fini della completezza dell’esame della domanda risarcitoria, che il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni odierne appellate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere non potendo unilateralmente disciplinare la materia né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare. In primo luogo, il comma 20 dell’art. 26 della legge 448 del 1998 ha previsto che: “ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire, per il personale ivi contemplato, la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell'articolo 2, commi da 5 a 8, della legge 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, nonché l'istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni. Per la prima applicazione di quanto previsto nel periodo precedente saranno attivate le procedure di negoziazione e di concertazione in deroga a quanto stabilito dall'articolo 7, comma 1, del citato decreto legislativo n. 195 del 1995”. Ai sensi dell’art. 3 comma 2 del d.lgs. 5 dicembre 2005 n. 252 - che all’art. 21 ha disposto l’abrogazione del d.lgs. 124 del 1993 - “per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi di cui al titolo III del medesimo decreto legislativo. Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni”. In base all’art. 59 comma 56 della legge 27 dicembre 1997 n. 449 “fermo restando quanto previsto dalla legge 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, in materia di applicazione delle disposizioni relative al trattamento di fine rapporto ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni, al fine di favorire il processo di attuazione per i predetti delle disposizioni in materia di previdenza complementare viene prevista la possibilità di richiedere la trasformazione dell'indennità di fine servizio in trattamento di fine rapporto. Per coloro che optano in tal senso una quota della vigente aliquota contributiva relativa all'indennità di fine servizio prevista dalle gestioni previdenziali di appartenenza, pari all'1,5 per cento, verrà destinata a previdenza complementare nei modi e con la gradualità da definirsi in sede di specifica trattativa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori”. L’ art. 67 del D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, “Recepimento dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999”, ha previsto: “1. Le procedure di negoziazione e di concertazione attivate, per la prima applicazione, ai sensi del citato articolo 26, comma 20, della legge n. 448 del 1998, provvedono a definire: a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, ai sensi del decreto legislativo n. 124 del 1993, della legge n. 335 del 1995, della legge n. 449 del 1997 e successive modificazioni ed integrazioni, anche verificando la possibilità di unificarlo con analoghi fondi istituiti ai sensi delle normative richiamate per i lavoratori del pubblico impiego; b) la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle Amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse; c) le modalità di trasformazione della buonuscita in trattamento di fine rapporto, le voci retributive utili per gli accantonamenti del trattamento di fine rapporto, nonché la quota di trattamento di fine rapporto da destinare a previdenza complementare”. Da tale disciplina risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995 ” (Consiglio di Stato, sez. II, 8440/2021).

Non sussiste, quindi, un autonomo obbligo di attivazione delle forme previdenziali integrative che gravi esclusivamente sulle Amministrazioni pubbliche e che non si attui attraverso la preventiva contrattazione o concertazione con i rappresentanti dei lavoratori. Le singole Amministrazioni non hanno alcun obbligo autonomo di provvedere unilateralmente, né sono previsti termini per l'attuazione; di conseguenza, il personale non è titolare di un interesse diretto e tutelabile, ma solo di un interesse di mero fatto, e non può pretendere il risarcimento del danno per la mancata attivazione della previdenza complementare (TAR Brescia, sez. I, 14 marzo 2025, n. 214).

Dunque, “ il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni odierne appellate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare; con conseguente infondatezza della domanda per l'accertamento dell'obbligo di provvedere e di conseguenza della domanda risarcitoria, non sussistendo alcun ritardo dell'Amministrazione convenuta e non avendo i dipendenti alcuna posizione immediatamente tutelabile nei confronti dell'Amministrazione, ma rimanendo l'intera disciplina attribuita all'attività negoziale nell'ambito della rappresentanza sindacale ” (Consiglio di Stato, sez. II, 2593/2022).

Deve quindi affermarsi che manca in vicende come quella in esame il presupposto per poter predicare una responsabilità dell’Amministrazione per i danni patrimoniali subìti dai dipendenti a seguito della mancata istituzione della previdenza complementare, e ciò in quanto (a tacer d’altro) l’azione risarcitoria avviata si basa su una pretesa antigiuridicità di condotta che non si appalesa ravvisabile (da ultimo, ancora, TAR Lazio, n. 18870/25).

2.2. Anche con riferimento alla pretesa disparità di trattamento rispetto ai dipendenti pubblici contrattualizzati, per i quali sono state trovate risorse e sono stati costituiti i fondi pensione, va rilevata la differenza esistente in ordine alle fonti di disciplina del rapporto, per cui “ dalle disposizioni che disciplinano la materia (artt. 26 della legge 448/1998, 3 del D.Lgs. 252/2005, 59 della legge 449/1997, 67 del D.P.R. 254/1999, 7 del D.Lgs. 195 del 1995) risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995, non potendo l'Amministrazione sostituirsi alle parti sindacali nella determinazione del contenuto degli accordi ” (TAR Lazio, IV, 9 febbraio 2023, n. 2207).

2.3. Né può assumere rilievo, nel caso di specie, la decisione del Comitato europeo dei diritti sociali (sul reclamo n. 213/2022, che ha affermato la violazione degli art. 12§3 e 12§3 in combinato con l’art. E della Carta sociale europea da parte dello Stato italiano per non aver dato attuazione alle norme istitutive di un fondo di previdenza complementare in favore dei lavoratori dipendenti del Comparto sicurezza) depositata in atti il 18 novembre 2025, in prossimità dell’udienza di trattazione.

E, invero, come già affermato, trattasi di un procedimento che:

- “ potrebbe tutt’al più condurre esclusivamente, nel caso in cui il Consiglio dei Ministri dovesse accogliere il rapporto del predetto Comitato e dunque ravvisare nei confronti dello Stato italiano profili di non soddisfacente attuazione della Carta sociale europea, all’adozione di una mera raccomandazione non vincolante allo Stato di adottare delle specifiche misure conformi alla Carta (secondo la procedura dei reclami collettivi prevista dal Protocollo Addizionale alla Carta del 1995, art. 9, comma 1) ”;

- potrebbe determinare “ una raccomandazione non vincolante a che lo Stato de futuro adotti misure di adeguamento alla Carta sociale europea ”;

- “ non può in tutta evidenza esplicare alcun effetto diretto rilevante sulla decisione della causa in trattazione ” (TAR Emilia Romagna, I, 24.12.2024, nn. 975 e 978; TAR Lombardia, Brescia, I, 14 marzo 2025, n. 214; cfr., altresì, TAR Molise, 18 marzo 2025, n. 85).

E, ancora, “ il procedimento di reclamo, innanzi al Comitato europeo dei diritti sociali, attivato dall’Associazione sindacale militari Asso.Mil nei confronti dello Stato italiano, non esplica alcun effetto sul presente giudizio risarcitorio, incardinato da singoli militari dipendenti del Ministero della Difesa, in quanto la valutazione sulla sussistenza delle condizioni dell’azione per agire in via risarcitoria, tra le quali la legittimazione a ricorrere, prescinde del tutto dall’esito del predetto reclamo (concernente la lamentata violazione dell’art. 12 della Carta sociale europea) ”.

3. Per le ragioni esposte, il ricorso va respinto.

4. Le spese possono essere compensate, tenuto conto delle peculiari connotazioni della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando cosi dispone;

- dichiara improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse nei confronti dei ricorrenti TR, AN, AN, EP, CO, Di ZO, SC, TI, OL, ND, PA, IR;

- lo rigetta nei confronti degli altri ricorrenti.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL LL Di NA, Presidente

RO Vampa, Primo Referendario

SS LE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS LE	EL LL Di NA

IL SEGRETARIO