Pubblicato il 04/05/2026

N. 07955/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01734/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1734 del 2025, proposto da La Fortezza S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rosa Fanizzi e Ferdinando Manenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IA ZI PP, rappresentata e difesa dall'avvocato Livia Grazzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Via Leopoldo Serra, 32

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 3631 del 18.1.2024 del Dirigente Resp. dell’Ufficio Monopoli per la Sicilia – S.O.T. di Siracusa – Sede Distaccata di Ragusa – ADM – Direzione Territoriale per la Sicilia, notificato in pari data a mezzo pec, recante: “Istanza per l’istituzione di rivendita speciale in Modica all’interno del centro commerciale ‘La Fortezza’ sito nel Comune di Modica in C.da Micelica snc. Provvedimento di diniego”;

- della nota prot. n. 77216 del 15.12.2023 del Dirigente Resp. dell’Ufficio Monopoli per la Sicilia – S.O.T. di Siracusa – Sede Distaccata di Ragusa – ADM – Direzione Territoriale per la Sicilia, notificata in pari data a mezzo pec, recante: “Istanza per l’istituzione di rivendita speciale in Modica all’interno del centro commerciale ‘La Fortezza’ sito nel Comune di Modica in C.da Michelica snc. Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/90”;

- di ogni atto comunque connesso, presupposto e consequenziale, e in particolare, ove occorra e nei limiti dell’interesse, dei seguenti ulteriori atti regolamentari di cui si chiede in ogni caso la declaratoria di illegittimità e disapplicazione: - del d.m. n. 38 del 21.2.2013 recante: “Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo”, nella parte dell’art. 4 co. 2 lett. g) n. 6 in cui prevede una disciplina differenziata tra identiche rivendite speciali disciplinate tutte al medesimo articolo e l’applicazione anche alla categoria della ridetta lett. g) n. 6 dei parametri di cui all’art. 2 co. 3 stesso d.m., relativi alla diversa categoria delle rivendite ordinarie, per quanto di sfavore alla società ricorrente; - del d.m. n. 51 del 10.2.2021 di modifica del d.m. n. 38 del 21.2.2013, recante: “Regolamento recante modifiche al decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38, recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo”, nella parte dell’art. 1 punto a.1) che contiene la modifica dell’art. 2 co. 3 d.m. n. 38/2013 cit. e del punto c) che contiene la modifica dell’art. 4 stesso d.m., per quanto di sfavore alla società ricorrente;

- di ogni eventuale e ulteriore provvedimento successivo e/o consequenziale al diniego opposto di data, numero e contenuto sconosciuti; nonché per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento, nei limiti dell’interesse e ove occorra, degli ulteriori atti conosciuti a seguito di deposito in giudizio da parte dell’Avvocatura dello Stato, e in particolare dei seguenti, di cui si è stata parimenti richiesta la declaratoria di illegittimità e disapplicazione: - della circolare ADM n. 28/2021 del 22.7.2021 nella parte in cui contiene la disciplina delle rivendite speciali di tabacchi (punto 2), per quanto e se di sfavore alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e di IA ZI PP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° aprile 2026 il dott. IO LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

1. La società ricorrente, riassunto tempestivamente il giudizio a seguito di declinatoria di competenza da parte del T.A.R. Sicilia, sezione staccata di Catania, ha impugnato il provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (d’ora in poi ADM) del 18 gennaio 2024 con il quale le è stata negata l’apertura di una rivendita speciale di tabacchi all’interno del centro commerciale “La Fortezza”, sito nel comune di Modica, struttura gestita dalla stessa ricorrente.

Deduce la ricorrente che l’ADM avrebbe fatto erronea applicazione del decreto 21 febbraio 2013, n. 38 (come modificato dal successivo decreto 12 febbraio 2021, n. 51) contenente il “Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo”, nella parte in cui assoggetta l’istituzione di una rivendita speciale di tabacchi alle stesse condizioni previste per l’apertura di una rivendita ordinaria (art. 4, comma 2, lett. g, n. 6, disposizione dedicata ai centri commerciali, in combinato disposto con l’art. 2, comma 3), in particolare quello del rapporto tra popolazione e numero di rivendite nel medesimo comune (1 ogni 1.500 abitanti). Ciò in quanto, secondo la ricorrente, tale previsione regolamentare sarebbe illegittima e dovrebbe essere disapplicata (viene menzionato un precedente in termini del T.A.R. Trieste, sez. I, n. 212/2015). L’istruttoria, prosegue la ricorrente, avrebbe dovuto essere estesa alla sussistenza dei diversi requisiti previsti per l’apertura delle rivendite speciali dalle norme primarie di cui agli artt. 21 e 22, l. n. 1293/57.

2. Tanto premesso, la ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

2.1. “ Nullità ex art. 27-septies l. n. 241/1990 e s.m.i. per violazione e/o elusione delle statuizioni di cui alla Sentenza TAR Friuli Venezia Giulia Trieste, I, n. 212 dell’11.5.2015. Violazione artt. 6 e 13 CEDU. Violazione artt. 3, 24, 111, 113 Cost. Violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale. Violazione del principio di affidamento. Violazione dei principi di correttezza e buona fede ”.

Il primo motivo si risolve nella pedissequa riproduzione della motivazione della predetta sentenza del T.A.R. Trieste, passata in giudicato, che ad avviso della ricorrente avrebbe efficacia erga omnes , avendo il Tribunale disapplicato una norma di rango regolamentare, nonché di massime giurisprudenziali in tema di effetti conformativi del giudicato di annullamento.

2.2. “ Violazione e/o falsa applicazione artt. 21 e 22l. n. 1293/1957 e s.m.i. Violazione e/o falsa applicazione art. 53 d.PR n. 1074/1958. Violazione e/o Falsa applicazione d.lgs. n. 114/1998 e s.m.i. Violazione e/o falsa applicazione dei principi comunitari e nazionali che regolano la concorrenza ed il libero mercato ex artt. 49 e 56 TFUE, artt. 3 e 41 Costituzione. Eccesso di potere per difetto di presupposti, di istruttoria, di motivazione, per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà e contraddittorietà. Violazione e/o falsa applicazione dei principi di giusto e corretto procedimento e di buona e corretta azione amministrativa. Ingiustizia manifesta. Perplessità. Sviamento. Disapplicazione regolamento ministeriale per contrarietà a norma primaria ”.

Sostiene la ricorrente che il regolamento ministeriale, in parte qua , sarebbe in diretto contrasto con le norme primarie disciplinanti la materia (artt. 21 e 22, l. n. 1293/57), rimaste immutate. In particolare, i criteri della distanza e della densità della popolazione potrebbero venire in rilievo soltanto nella valutazione discrezionale che l’amministrazione deve compiere al fine di valutare le “ particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell'Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino ” (art. 22, l. n. 1293/57). Le due categorie di rivendite si differenzierebbero, infatti, per la funzione che svolgono in relazione al tipo di clientela, occasionale per le rivendite speciali, abituale per quelle ordinarie, sicché sarebbe irragionevole, per le prime, guardare al dato della popolazione residente nel Comune. Sotto questo profilo, la ricorrente evidenzia che “ per le sue caratteristiche commerciali, strutturali e dimensionali, ha una ricaduta sovra-comunale per cui, oltre a poter accogliere la clientela del Comune di Modica in cui sorge, è frequentato anche da utenti provenienti da altri Comuni quali Ispica, Scicli, Pozzallo, Rosolini, Ragusa, Comiso, Pachino e altri agglomerati della Provincia di Ragusa ” (pag. 10 del ricorso).

Pertanto, l’art. 4, comma 2, lett. g), n. 6 d.m. 38/2013 e s.m.i., letto in combinato disposto con l’art. 2 comma 3 dello stesso decreto, dovrebbe essere dichiarato illegittimo e disapplicato, con conseguente annullamento dell’atto di diniego impugnato in questa sede, sia per illogicità della previsione che per contrarietà all’art. 22, l. n. 1293/57, sia per contrasto con i principi di concorrenza e con la libertà di stabilimento (artt. 49 e 56 TFUE; artt. 3 e 41 Cost.).

2.3. “ Sotto altro profilo. Violazione e/o falsa applicazione artt. 21 e 22 l. n. 1293/1957 e s.m.i. Violazione e/o falsa applicazione art. 53 d.PR n. 1074/1958. Violazione e/o Falsa applicazione d.lgs. n. 114/1998 e s.m.i. Violazione e Falsa applicazione art. 4 co. 2 lett. g) n. 6 d.m. n. 38/2013, come modificato dal d.m. n. 51/2021. Erroneità nei presupposti in fatto e in diritto. Motivazione incongrua. Difetto di istruttoria. Illogicità. Arbitrarietà. Perplessità. Ingiustizia Manifesta. Sviamento. Disapplicazione regolamento ministeriale per contrarietà a norma primaria sotto ulteriore profilo ” .

Ulteriore profilo di illegittimità del diniego impugnato risiederebbe nella motivazione meramente assertiva con la quale l’ADM ha affermato di “ aver preso in considerazione e valutato ogni elemento della situazione di fatto attinente alla domanda inoltrata dall’interessato, oltreché tutti gli interessi coinvolti ”.

3. Si sono costituite in giudizio l’amministrazione resistente e la controinteressata PP IA ZI, concludendo per il rigetto del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 1° aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è parzialmente fondato.

5.1. Quanto al primo motivo, è errata la prospettazione di parte ricorrente secondo la quale la sentenza del T.A.R. Trieste produrrebbe efficacia erga omnes , da escludersi, secondo le regole generali, in caso di mera disapplicazione in via incidentale della norma (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 3939/04).

5.2. Il secondo e il terzo motivo sono fondati nei limiti che seguono.

La giurisprudenza, vigendo ancora la risalente normativa primaria in tema di apertura di rivendite speciali (il richiamato art. 22, l. n. 1293/57 e l’art. 53 del regolamento di esecuzione n. 1074/58, in forza del quale “ Le rivendite speciali sono istituite…ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino ”), ha affermato come “ L'istituzione o il trasferimento di una rivendita speciale di tabacchi non postula necessariamente il rispetto di requisiti minimi di distanza previsti per le rivendite ordinarie, atteso che l'istituzione di rivendite speciali si caratterizza per il fatto che il servizio di vendita è destinato ad essere reso a particolari categorie di persone variamente indicate e qualificate, con la conseguenza che il ricorrere dei requisiti necessari richiesti dall'art. 53 d.P.R. n. 1074 del 1958 costituisce una condizione necessaria perché una rivendita di generi di monopolio possa essere qualificata e concessa come speciale, mentre risultano irrilevanti sia la densità di popolazione della zona che le distanze con altre rivendite di generi di monopoli ” (T.A.R. Bari, sez. III, n. 553/23; cfr. anche Cons. St., sez. II, n. 3500/21).

Secondo un’interpretazione sistematica delle disposizioni di riferimento, ritiene il Collegio che l’amministrazione, nelle fattispecie di cui si tratta, deve compiere una valutazione discrezionale che, da un lato, assuma i criteri della distanza e della densità della popolazione come elastici e non rigidi (insuscettibili di disapplicazione in quanto attuativi della l. n. 37/19), dall’altro, sia informata alla soddisfazione della necessità di pubblico servizio postulata dalla norma, in un bilanciamento informato a criteri di razionalità e di congruità rispetto alla vicenda concreta. Segnatamente, “ L'esercizio speciale di rivendita dei tabacchi deve essere autorizzato all'esito di una valutazione discrezionale, che deve tener conto del dato metrico sussistente tra due esercizi di diversa natura, ma anche della tipologia della rivendita, alle sue dimensioni ed al numero di persone che lo frequentano ” (Cons. St., sez. IV, n. 4535/19).

Tale soluzione risulta coerente con quanto affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (sentenza 17 ottobre 2024 in C-16/23) che, nel sussumere la fattispecie entro la c.d. direttiva servizi (escludendo che si applichino le norme del TFUE sulla libertà di stabilimento), ha statuito che “ L’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che:

esso non osta a una normativa nazionale che subordina il rilascio di un’autorizzazione di punti vendita di prodotti del tabacco al rispetto di requisiti relativi alla distanza geografica minima tra i prestatori e alla demografia, senza che l’autorità pubblica competente possa prendere in considerazione, in luogo di tali requisiti, aumenti periodici del numero di consumatori, purché i suddetti requisiti: (…) siano oggettivamente giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, quale la protezione della sanità pubblica contro i rischi derivanti dai tabacchi lavorati; (…) applicati, se del caso, con il criterio relativo all’interesse del servizio, rispettino il principio di proporzionalità e soddisfino i requisiti di chiarezza, univocità, oggettività, pubblicità, trasparenza e accessibilità ”.

Nel caso di specie, l’apprezzamento del pubblico interesse, vale a dire della necessità del pubblico servizio, non è stato effettuato, esprimendo il provvedimento una motivazione apparente e stereotipata, ragione per la quale l’atto deve essere annullato, con salvezza dei poteri dell’amministrazione che dovrà rideterminarsi sull’istanza.

6. In considerazione della complessità della vicenda, le spese di lite possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI RI, Presidente

IO LO, Primo Referendario, Estensore

Valentino Battiloro, Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
IO LO	RI RI

IL SEGRETARIO