Pubblicato il 25/03/2026

N. 00653/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01911/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1911 del 2025, proposto da
EP Da NC (c.f. [...]), in qualità di liquidatore e legale rappresentante pro-tempore della società Da NC AN S.a.s. di Da NC ing. EP & C. in liquidazione, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Spinelli, Massimo Da NC, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Spinelli in Cesena, piazza del Popolo n. 44, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Soverzene, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Gaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

in parte qua

- del Decreto n. 4 del 7.7.2025 del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Soverzene, avente ad oggetto “Intervento di riqualificazione del centro storico di Soverzene mediante la realizzazione di parcheggi per residenti. Decreto di occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione art. 22 bis DPR 327/2001 e ss.mm.ii”

- della comunicazione della data di immissione in possesso prot. numero 1883/2025 del 12.7.2025, avente ad oggetto: “intervento per la riqualificazione del centro storico di Soverzene mediante la realizzazione di parcheggi per residenti. Notifica decreto di occupazione di urgenza preordinata all'espropriazione delle aree, ai sensi dell'art. 22-bis del DPR n. 327/2001, con contestuale comunicazione della determinazione dell'indennità provvisoria e della data di immissione in possesso”, notificati al ricorrente in data 16.7.2025,  nella parte in cui veniva comunicata alla Da NC AS la data del 5.8.2025 ore 9,00 per l'immissione in possesso degli immobili occorrenti per l'esecuzione; veniva decretata a favore del Comune di Soverzene l'occupazione d'urgenza preordinata all'esproprio delle aree occorrenti all'esecuzione dei lavori, così come individuate nell'Allegato A (e per quanto qui concerne, fabbricato censito al Foglio 5, part. 187, sub 1, 2 e 3 del Catasto del Comune di Soverzene) e veniva determinata in via provvisoria l'indennità di espropriazione già stabilita come da allegato sub A) alla determinazione del Responsabile dell'Area Tecnica n. 31 del 4.7.2024 (doc. 1);

- del verbale di immissione in possesso del 5.8.2025 non conosciuto;

nonché, per quanto occorre possa.

- della approvazione del progetto definitivo in parte qua (sempre con riferimento all'immobile in proprietà del ricorrente), di cui alla Delibera di Giunta Comunale n. 17 del 4.4.2024;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica della ricorrente;

PER LA DECLARATORIA

- dell'illegittima immissione in possesso, occupazione e/o utilizzazione da parte del Comune di Soverzene dell'immobile di proprietà della Società ricorrente, sin dal febbraio del 2025, con irreversibile trasformazione dello stato dei luoghi e abbattimento del fabbricato esistente;

NONCHE' PER LA ND

- del Comune di Soverzene al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi connessi al pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subìto per l'indebita utilizzazione e trasformazione dell'area e per l'illegittima occupazione sine titulo;

IN VIA SUBORDINATA

- solo per scrupolo difensivo, si chiede che il TAR fissi un termine al Comune di Soverzene al fine dell'emanazione del provvedimento di acquisizione coattiva dell'area ai sensi dell'art. 42bis DPR 32/72001, con corresponsione degli indennizzi ivi previsti per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subìto nonché per il periodo di occupazione senza titolo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Soverzene;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il dott. Marco LD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso all’esame, la Società Da NC S.a.s., operante nel settore edilizio, espone di essere proprietaria di un immobile sito nel Comune di Soverzene (BL), in via Roma n. 29, censito al Catasto Terrenti del predetto Comune al foglio 5, mappale 187, sub 1, 2 e 3.

L’immobile, costituito da un fabbricato residenziale di tre piani fuori terra con sottotetto, risulta gravato da ipoteca volontaria iscritta in favore della Banca Popolare di Vicenza S.p.A., successivamente ceduta ad AMCO S.p.A.

2. Con l’adozione nel 2021 del nuovo Piano di Assetto territoriale Intercomunale del Longaronese, è stato previsto l’intervento di riqualificazione del centro storico del Comune di Soverzene mediante la realizzazione, per quanto di interesse, di nuovi parcheggi a servizio della collettività; opera che avrebbe comportato l’espropriazione dell’immobile di proprietà della società ricorrente.

2.1. In effetti, con comunicazione del 22 febbraio 2024, il Comune ha notificato alla società l’avviso del procedimento per l’approvazione del progetto definitivo dell’opera, comportante dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell’art. 16 d.P.R. n. 327/2001.

2.2. Con deliberazione della Giunta comunale n. 17 del 4 aprile 2024, comunicata alla ricorrente in data 6 maggio 2024, è stato quindi approvato il progetto definitivo dell’intervento e dichiarata la pubblica utilità, l’urgenza e l’indifferibilità delle opere.

3. La ricorrente espone di essere stata informata da terzi e solo nel mese di aprile 2025 della già avvenuta apprensione del bene, della demolizione del fabbricato di sua proprietà e dell’avvio dei lavori per la realizzazione dell’area di parcheggio; circostanze constatate dal legale rappresentate recatosi immediatamente sul posto.

3.1. A seguito delle rimostranze della società, con le quali essa ha rappresentato al Comune di non aver ricevuto alcun provvedimento di occupazione o esproprio prima dell’inizio dei lavori, l’Amministrazione ha notificato, in data 16 luglio 2025, il Decreto n. 4 del 7 luglio 2025 di occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio ai sensi dell’art. 22-bis del d.P.R. n. 327/2001 con contestuale determinazione dell’indennità provvisoria di espropriazione (in misura pari ad € 33.000) e comunicazione della data di immissione in possesso prot. n. 1883/2025, formalmente avvenuta il successivo 5 agosto 2025.

4. Con il presente ricorso la società ha quindi impugnato il suddetto decreto di occupazione d’urgenza, nonché gli atti successivi e presupposti chiedendo: l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione e trasformazione del bene, la condanna del Comune al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti della demolizione del fabbricato e dell’occupazione sine titulo dell’area ovvero, in via subordinata, la fissazione di un termine per l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001.

A sostegno delle proprie domande, la ricorrente deduce, in sintesi:

I. Violazione di legge per violazione e comunque erronea e/o falsa applicazione degli artt. 22bis e 42bis del Codice delle Espropriazioni di cui a DPR 327/2001 e ss.mm.ii, nonché violazione dell’art. 42 Cost. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, mancanza assoluta dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà.

Parte ricorrente lamenta l’avvenuta occupazione sine titulo del bene di sua proprietà da parte del Comune mediante la presa di possesso dell’area, la sua occupazione e trasformazione irreversibile; occupazione che si sarebbe dunque realizzata in assenza di un valido provvedimento di esproprio e, ancor prima, di un valido decreto di occupazione d’urgenza, atto di occupazione intervenuto solo in via postuma e, pertanto, adottato in assenza dei presupposti previsti dalla legge. In tale situazione di fatto, il Comune avrebbe dovuto al più procedere tramite l’istituto di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327 del 2001 e non certo con l’adozione tardiva del decreto di cui all’art. 22-bis.

II. L'illegittima apprensione del bene e l’“anticipata” immissione in possesso dell’area con sua irreversibile trasformazione in assenza di alcun atto idoneo, e declaratoria di occupazione appropriativa. Violazione di legge per violazione e comunque erronea applicazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della CEDU, nonché della L. 4 agosto 1955 n. 848 di ratifica della Convenzione e del Protocollo addizionale; degli artt. 22bis e 42bis DPR 327/2001; dell’art. 42 Cost.

Con tale motivo parte ricorrente sostiene che l’apprensione del bene immobile e l’immissione nel possesso dell’area di sua proprietà in assenza della previa notifica del decreto ex art. 22-bis d.P.R. n. 327 del 2001 sarebbe fattispecie analoga a quella della perdita di efficacia del decreto che dispone l’occupazione, qualora l’esecuzione non venga iniziata entro il termine perentorio di tre mesi (comma 4 art. 22bis) o qualora non venga emanato il decreto di esproprio entro il temine di cui all’art. 13 (comma 6 art. 22bis), oppure dell’annullamento giudiziale del decreto di occupazione, con ciò realizzando un’ipotesi di occupazione appropriativa, come tale costituente un illecito a carattere permanente, ex art. 2043 c.c., dal quale sorge in capo al soggetto privato il diritto alla restituzione del bene ovvero al risarcimento del danno per equivalente.

III. Diritto al risarcimento “integrale” del danno ex art. 2043 c.c.. Quantificazione.

Con tale motivo parte ricorrente, preso atto dell’impossibilità di restituzione del bene, ormai irreversibilmente trasformato, quantifica il risarcimento del danno alla stessa spettante in Euro 100.326,86, comprensivi del valore del fabbricato demolito (Euro 69.000,00), della possibile richiesta di rientro da parte della banca in relazione all’ipoteca gravante sull’immobile (Euro 8.526,86), del valore dei materiali asseritamente asportati nel corso dei lavori anch’essi di proprietà della ricorrente (Euro 12.450,00), dei danni non patrimoniali subiti (Euro 6.900,00 o diversa misura ritenuta di giustizia) e della perdita del valore d’uso del bene nel tempo (Euro 3.450,00 o diversa misura ritenuta di giustizia), oltre ad interessi compensativi, rivalutazione monetaria e interessi legali sulla somma attualizzata.

5. In data 20 novembre 2025 si è costituito in giudizio il Comune di Soverzene, chiedendo il rigetto del gravame.

Con successiva memoria del 20 gennaio 2026, l’Amministrazione resistente ha sostenuto, in sintesi, che la ricorrente fosse pienamente a conoscenza del procedimento espropriativo e dell’intenzione di procedere mediante occupazione d’urgenza, essendole pervenute molteplici comunicazioni procedimentali – come la deliberazione della Giunta comunale n. 17 del 4 aprile 2024 contenente la dichiarazione di pubblica utilità del progetto definitivo dell’opera in quella sede approvato e la previsione dell’occupazione d’urgenza delle aree necessarie – ed avendo la stessa richiesto nel 2023 copia della perizia estimativa relativa al valore dell’immobile ai fini della determinazione dell’indennità.

Quanto alle censure proposte, contesta che si sia verificata un’occupazione sine titulo, evidenziando come l’intervento si inserisca nell’ambito di un procedimento espropriativo fondato su una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, mai impugnata e pertanto divenuta definitiva.

In tale sequenza procedimentale, secondo l’Amministrazione resistente, il decreto di occupazione d’urgenza impugnato costituirebbe un atto meramente attuativo della precedente dichiarazione di pubblica utilità, adottato al solo fine di formalizzare l’acquisizione della disponibilità materiale dell’area necessaria alla realizzazione dell’opera pubblica e consentire la prosecuzione dei lavori già appaltati e precedentemente consegnati in data 5 febbraio 2025.

Parte resistente evidenzia, inoltre, come l’immobile oggetto di esproprio versasse da tempo in condizioni di degrado strutturale, costituendo un potenziale pericolo per la pubblica incolumità, al punto da indurre il Comune ad emanare l’ordinanza contingibile e urgente n. 12 del 25.11.2019, con imposizione di messa in sicurezza/eliminazione della pericolosità dell’edificio per la pubblica incolumità, entro 60 giorni (con attestazione di un tecnico abilitato): ordinanza che, tuttavia, rimaneva senza seguito, sicchè il 26.3.2020 il Comune ne accertava l’inottemperanza.

Nel corso di tale procedimento il Tecnico comunale, nella Relazione inviata alla Procura della Repubblica ( sub “Annotazione delle attività di indagine ex 357 cpp”), ipotizzando la violazione dell’art. 650 c.p., evidenziava come il Sindaco di Soverzene avesse tentato più volte di mettersi in contatto con la proprietà, al fine di far eseguire urgentemente l’intervento di messa in sicurezza dell’immobile che minacciava la pubblica incolumità, senza ottenere alcuna risposta.

In ultimo, sostiene che eventuali contestazioni relative alla quantificazione dell’indennità espropriativa dovrebbero essere fatte valere dinanzi al giudice ordinario.

6. All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

1. Preliminarmente, giova sinteticamente richiamare il quadro giuridico di riferimento in materia di occupazione illegittima di beni da parte della pubblica amministrazione.

La giurisprudenza ha tradizionalmente distinto tra occupazione usurpativa e occupazione appropriativa o acquisitiva (v. sul punto, Cons. Stato, Ad. Plen., 9 aprile 2021, n. 6; anche Corte Cost., 11 maggio 2006, n. 191).

1.1. La prima ricorrente quando l’amministrazione apprende il bene in assenza originaria di una valida dichiarazione di pubblica utilità, ovvero al di fuori di qualsiasi procedimento espropriativo, configurandosi pertanto come un mero comportamento illecito.

1.2. La seconda si verifica, invece, allorquando l’occupazione del bene avvenga nell’ambito di un procedimento espropriativo legittimamente avviato, sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità, ma in assenza della tempestiva adozione del decreto di esproprio o in conseguenza della sopravvenuta declaratoria di illegittimità dello stesso.

1.3. Come noto, l’evoluzione della giurisprudenza, anche costituzionale ed eurounitaria, ha progressivamente escluso che tale fenomeno possa determinare l’automatico acquisto della proprietà in capo all’amministrazione, riconducendo la fattispecie ad un illecito permanente, superabile solo mediante la restituzione del bene o mediante l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 (Corte europea dei diritti dell’uomo, sez. I, 5 dicembre 2023, CA RA e altri; Cass. civ., sez. un., n. 13975 del 2023; sez. I, n. 4252 del 2020; Cons. Stato, sez. IV, n. 218 del 2022).

2. Ciò premesso, nel caso di specie, le pretese della società ricorrente – dirette sostanzialmente ad ottenere il risarcimento del danno ovvero, in via subordinata, a sollecitare l’esercizio del potere di acquisizione sanate ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 – non possono trovare accoglimento per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

3. Dalla ricostruzione dei fatti di causa emerge che l’occupazione dell’immobile da cui origina la vertenza si inserisce nell’ambito di un procedimento espropriativo fondato su una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, disposta con deliberazione della Giunta comunale n. 17 del 4 aprile 2024, comunicata alla ricorrente e da quest’ultima mai impugnata.

L’occupazione d’urgenza dell’immobile è avvenuta il 5 agosto 2025 per un totale di 281 mq. (pari ad una consistenza complessiva di 10,5 vani), quando il fabbricato era già stato demolito.

Il verbale di immissione in possesso è stato redatto alla presenza dei soggetti pubblici, con specifico inserimento della dichiarazione pervenuta dalla proprietà Da NC (EP) in quanto la parte privata aveva manifestato la volontà di non partecipare. Nello specifico risulta riportato che: “il sig. Da NC EP ritiene che in data odierna [5.8.2025] non possa essere eseguita l’immissione in possesso, mancando il decreto di esproprio. Ritiene inutile recarsi sul luogo”.

4. In tale contesto, la circostanza secondo cui l’Amministrazione avrebbe avviato le lavorazioni prima della formale adozione del decreto di occupazione d’urgenza non è idonea a determinare l’illegittimità dell’intero procedimento espropriativo né a configurare una fattispecie di occupazione sine titulo tale da giustificare l’invocata tutela risarcitoria.

4.1.E, invero, in disparte ogni considerazione in ordine alla legittimità dell’atto impugnato, il vizio procedimentale censurato sarebbe comunque privo di efficacia invalidante dell’intero iter espropriativo e giammai potrebbe dar luogo al preteso risarcimento del danno.

Va, infatti, osservato che il provvedimento impugnato costituisce “atto meramente attuativo di provvedimenti presupposti” (Cons. Stato. sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2874), afferente ad un sub-procedimento strumentale e anticipatorio rispetto alla sequenza ablativa, la cui eventuale illegittimità non è, di per sé, idonea a travolgere la validità dell’intera procedura espropriativa, specie quando, come nel caso che ci occupa, l’Amministrazione abbia successivamente provveduto a sanare tale irregolarità e, soprattutto, non risulti ancora esaurito il potere ablatorio fondato su una valida dichiarazione di pubblica utilità.

4.2. Sul punto giova rammentare che, ai sensi dell’art. 13 del d.P.R. n. 327 del 2001, la dichiarazione di pubblica utilità conserva efficacia entro il termine fissato per l’adozione del decreto di esproprio, il quale può essere emanato entro cinque anni dalla data in cui la dichiarazione stessa è divenuta efficace.

4.3. Nel caso di specie, la dichiarazione di pubblica utilità risale al 4 aprile 2024, con la conseguenza che il termine quinquennale per l’adozione del decreto di esproprio risulta tuttora pendente.

Ne deriva che l’amministrazione conserva ancora integralmente il potere di portare a compimento il procedimento espropriativo mediante l’adozione del decreto ablatorio (ordinario).

4.4. Proprio tale circostanza esclude la configurabilità, allo stato, di un illecito permanente suscettibile di dar luogo al risarcimento del danno, atteso che la vicenda ablativa è tuttora in atto e non ha ancora esaurito il proprio sviluppo procedimentale (il potere ablatorio non si è esaurito).

4.5. Del resto, la stessa giurisprudenza richiamata dalla parte ricorrente a supporto delle proprie censure concerne, in realtà, fattispecie nelle quali il potere espropriativo dell’amministrazione era ormai definitivamente esaurito, per essere decorso il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza l’adozione del decreto di esproprio, con conseguente impossibilità per l’amministrazione di acquisire legittimamente il bene.

4.6. Diversamente, nel caso in esame tale potere risulta ancora validamente esercitabile.

5. Né miglior sorte merita la richiesta avanzata in via subordinata, volta a sollecitare l’esercizio del potere di acquisizione sanate ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

5.1. Tale istituto presuppone infatti una situazione di utilizzazione del bene in assenza di un valido titolo espropriativo, tale da non poter essere più ricondotta nell’alveo del procedimento ablatorio ordinario.

5.2. Nel caso di specie, tuttavia, l’occupazione del bene si colloca all’interno di un procedimento espropriativo, come sopra detto, tuttora in corso, fondato su una valida dichiarazione di pubblica utilità e non ancora giunto a conclusione.

In tale contesto, non ricorrono pertanto i presupposti per l’applicazione dell’art. 42-bis, non essendo venuta meno la possibilità per l’amministrazione di acquisire il bene attraverso gli ordinari strumenti previsti dal procedimento espropriativo.

6. Per completezza va, inoltre, rilevato che la stessa possibilità di ricorrere alla procedura di occupazione d’urgenza risultava già espressamente prevista negli atti procedimentali comunicati alla ricorrente, sicché l’avvio delle lavorazioni non può ritenersi del tutto imprevedibile o estraneo al quadro procedimentale noto alla parte interessata.

7. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere allo stato respinto.

8. Resta, tuttavia, ferma la possibilità per la società ricorrente di riproporre dinanzi all’intestato G.A. la domanda risarcitoria o di sollecitare l’esercizio del potere di cui dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 nel caso in cui il decreto di esproprio non venga emanato entro il termine quinquennale.

Nonché quella di far valere, sin d’ora e se ancora in termini, nelle sedi competenti (ovvero dinanzi al giudice ordinario), le circostanze di fatto dedotte in giudizio – ivi compresa la lamentata distruzione del fabbricato e le ulteriori conseguenze pregiudizievoli derivanti dalle lavorazioni eseguite sull’area, limitatamente all’arco temporale di cinque mesi, decorrente dal 5.2.2025 (data di inizio-consegna dei lavori), sino al 7.7.2025 (data di avvenuta emanazione del decreto di occupazione n. 4, poi concretizzatasi il 5.8.2025) ai fini della corretta determinazione dell’indennità provvisoria di espropriazione.

Tali richieste (differenze) economiche dovranno, come anticipato, essere formulate in sede di determinazione dell’indennità (provvisoria) di espropriazione, trattandosi di questioni che attengono al quantum indennitario e che, ai sensi degli artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 327 del 2001, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

9. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della particolarità della vicenda scrutinata e della problematicità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ZI IM, Presidente

Marco LD, Consigliere, Estensore

Andrea Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco LD	ZI IM

IL SEGRETARIO