Pubblicato il 28/11/2025

N. 21505/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09035/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9035 del 2025, proposto da
Consorzio stabile S.A.C. costruzioni s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Sauchella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Bettolo 17;

contro

Autostrade per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Gemma e Chiara Adele Pero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Amplia infrastructures s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego di accesso agli atti, identificato con codice ASPI/RM/2025/0015372/EU del 30.06.2025 avente ad oggetto “Lavori relativi alle opere complementari in comune di Pesaro, nuova circonvallazione di Muraglia, ricadente sull'autostrada A14 Bologna – Bari – Taranto nell’ambito dei lavori di ampliamento alla terza corsia del tratto Cattolica – Fano - codice appalto n. ex 0476/A14 – Commessa n. 0G166. Riscontro all’istanza di accesso agli atti del 03/06/2025.”

di ogni altro atto o provvedimento connesso, presupposto o conseguente, anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autostrade per l’Italia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa GI La LF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’odierno ricorso, il Consorzio SAC ha impugnato il provvedimento con cui Autostrade per l’Italia ha respinto la sua istanza di accesso agli atti relativi all’appalto dei lavori per la realizzazione delle opere complementari nel Comune di Pesaro, concernenti la nuova circonvallazione di Muraglia, nell’ambito dell’intervento di ampliamento alla terza corsia del tratto Cattolica – Fano, lavori affidati alla Amplia infrastructures s.p.a.

A tal riguardo, la ricorrente ha premesso che i medesimi lavori le erano stati originariamente affidati con contratto del 3 luglio 2021, poi risolto dalla stazione appaltante, con determinazione del 6 marzo 2023, per asserito grave inadempimento dell’appaltatore. Dopo la risoluzione, le lavorazioni residue sono state quindi aggiudicate alla Amplia infrastructures s.p.a.

Il Consorzio SAC ha contestato la risoluzione contrattuale dinanzi al Tribunale di Roma e, con istanza del 3 giugno 2025 ha chiesto ad Autostrade per l’Italia l’accesso a tutti gli atti del nuovo affidamento, dichiarando che tale conoscenza era necessaria per “ tutelarsi nel pendente giudizio ”.

Con nota del 30 giugno 2025 Autostrade per l’Italia ha rigettato l’istanza, in quanto non sorretta da un’adeguata motivazione. In particolare, secondo l’amministrazione la mera esistenza di un giudizio pendente non sarebbe sufficiente a dimostrare il necessario nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la tutela degli interessi difensivi del Consorzio.

Avverso tale diniego il Consorzio ha quindi proposto l’odierno ricorso, affidato a due motivi di gravame con cui deduce, in sintesi:

i) che l’accesso alla documentazione è funzionale alla tutela della propria posizione contrattuale nel giudizio dinanzi al Tribunale di Roma;

ii) che in ogni caso sussiste il diritto ad accedere ai medesimi documenti ai sensi della disciplina sull’accesso civico generalizzato.

2 - Resiste in giudizio Autostrade per l’Italia, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per essere il processo civile giunto alla fase di precisazione delle conclusioni e insistendo nel merito per il rigetto del gravame.

3 - Alla camera di consiglio del 5 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4 - Preliminarmente, va dichiarata la tardività delle memorie di replica depositate dalle parti, per violazione del termine di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a.

5 - Sempre in via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità sollevata da Autostrade per l’Italia.

Secondo l’amministrazione, la documentazione, anche ove ostesa, non potrebbe comunque influire sull’esito del giudizio civile in corso, ormai giunto alla fase di precisazione delle conclusioni, nella quale l’istruttoria è ormai cristallizzata e la produzione di nuovi documenti sarebbe preclusa, di modo che difetterebbe a monte il necessario nesso di strumentalità tra l’accesso e la situazione finale che il Consorzio intende tutelare. Autostrade aggiunge, inoltre, che la tardività dell’istanza non sarebbe giustificabile, atteso che, dalla data in cui ASPI ha comunicato nel giudizio civile l’affidamento dei lavori al nuovo appaltatore sono trascorsi oltre due anni, nel corso dei quali – pur essendo aperta la fase istruttoria e la CTU in itinere – SAC non avrebbe intrapreso alcuna iniziativa. L’accesso sarebbe stato quindi strumentalmente attivato solo nella fase di precisazione delle conclusioni, dopo il deposito della CTU, nel tentativo di sovvertirne l’esito.

Tali argomentazioni, tuttavia, non possono essere condivise. L’eccezione finisce infatti per sovrapporre alla disciplina sostanziale dell’accesso documentale preclusioni e regole proprie del processo civile, che restano estranee ai presupposti e ai limiti dell’accesso, il quale trova nella legge n. 241 del 1990 una disciplina completa e autosufficiente. Non può, in particolare, pretendersi che l’amministrazione – o il giudice amministrativo investito del relativo ricorso – si sostituisca al giudice civile nel compiere valutazioni di sua esclusiva pertinenza, quali l’ammissibilità o la tardività della produzione documentale, la sua eventuale rilevanza ai fini decisori o l’incidenza sul quadro probatorio già acquisito. Si tratta infatti di apprezzamenti propri del giudizio civile, che spettano esclusivamente al giudice procedente, il quale soltanto è legittimato a valutare se e in che misura il materiale documentale possa essere introdotto nel processo, anche alla luce delle relative preclusioni istruttorie.

6 - Nel merito, il ricorso è infondato.

7 - Come evidenziato, l’odierna ricorrente ha esercitato il diritto di accesso agli atti della nuova procedura di affidamento in chiave difensiva, al fine di sostenere le proprie ragioni nel giudizio civile promosso avverso la risoluzione del precedente contratto di appalto, originariamente affidato in suo favore.

Al riguardo, il Collegio ricorda che l’accesso difensivo è costruito dall’ordinamento come situazione soggettiva strumentale per la tutela di situazioni sostanziali, poiché rappresenta il mezzo mediante il quale il privato può procurarsi gli elementi necessari alla cura e alla difesa dei propri interessi giuridici.

Come ha avuto modo di chiarire la Plenaria n. 10 del 2 maggio 2020, tale forma di accesso è incentrata sul nesso di strumentalità tra il diritto all’ostensione e la situazione giuridica “finale”, nel senso che “ l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio”.

Sul piano probatorio, tale nesso si traduce in un onere aggravato in capo all’istante, nel senso che grava “ sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi ”.

Per assolvere a tale onere, la richiesta ostensiva deve essere adeguatamente e diffusamente motivata, esplicitando in modo puntuale e specifico le finalità difensive perseguite e suffragandole “ con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione ‘finale’ controversa ”. In questa prospettiva, pertanto, si esclude “ che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando ”.

Venendo al caso in esame, la società ricorrente non ha assolto all’onere motivazionale nei termini delineati dalla giurisprudenza.

In particolare, il Consorzio ha chiesto di accedere indiscriminatamente a tutta la documentazione relativa ai lavori oggetto di nuovo affidamento, giustificando la richiesta con un generico richiamo al giudizio instaurato davanti al Tribunale di Roma per opporsi alla risoluzione contrattuale disposta a suo danno dalla stazione appaltante. Tuttavia, l’istanza non specifica in alcun modo né quali siano i fatti oggetto di prova né in che modo ciascun documento richiesto sarebbe rilevante ai fini della difesa della propria posizione contrattuale, impedendo di valutare concretamente il nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica “finale” oggetto del contenzioso.

Si osserva, infatti, che il contenzioso civile riguarda esclusivamente l’esecuzione dell’appalto originario tra il Consorzio e Autostrade, ossia la risoluzione del contratto per presunto grave inadempimento imputato al ricorrente. La causa petendi del giudizio è dunque delimitata dai fatti costitutivi della risoluzione, in particolare dagli addebiti relativi alla mancata esecuzione degli obblighi negoziali assunti dal Consorzio, che definiscono il perimetro dei fatti rilevanti nel giudizio; eventuali vicende successive, come lo svolgimento del nuovo rapporto, si fondano su un titolo contrattuale autonomo e sono estranee a tale causa petendi , in quanto non incidono automaticamente sulla posizione sostanziale del ricorrente nel giudizio civile.

Ne consegue che la documentazione relativa al nuovo affidamento non può considerarsi automaticamente pertinente ai fini della difesa del Consorzio, che avrebbe dovuto assolvere all’onere motivazionale in maniera rigorosa, attraverso la puntuale dimostrazione di un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza dei documenti richiesti, nonché della loro necessaria e imprescindibile strumentalità rispetto alla tutela della posizione nel giudizio civile.

In assenza di tale dimostrazione, l’istanza assume un chiaro carattere esplorativo, poiché la richiesta non è finalizzata a esigenze concrete e preesistenti di difesa, ma mira piuttosto ad acquisire indiscriminatamente tutti i documenti relativi ai lavori, nella speranza che possano emergere ex post elementi utili a sostenere la posizione della ricorrente nel giudizio.

Né a tale carenza motivazionale la ricorrente può sopperire in un momento successivo, articolando solo in sede giudiziale le ragioni che non erano state rappresentate nell’istanza originaria. Solo con il ricorso, infatti, il Consorzio ha allegato l’esigenza di verificare se Autostrade, nella successiva procedura di affidamento o nell’esecuzione del contratto con il nuovo appaltatore, abbia modificato condizioni tecniche o economiche precedentemente contestate alla ricorrente.

Si tratta, tuttavia, di allegazioni generiche e tardive, formulate per costruire ex post un nesso di strumentalità non indicato nell’istanza, che non conteneva alcun riferimento a tali esigenze. La giurisprudenza è pacifica nel richiedere che l’interessato indichi già nell’istanza i motivi che rendono necessaria la conoscenza dei documenti, così da consentire all’amministrazione un effettivo controllo sulla sussistenza del nesso di strumentalità. Allegazioni tardive e generiche – come quelle formulate nel presente giudizio – non possono pertanto sanare un’istanza originariamente priva dei requisiti essenziali.

7 - Per le medesime ragioni, l’istanza – chiaramente presentata ai sensi degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990 e sorretta da finalità difensive – non può essere rivalutata secondo i criteri propri dell’accesso civico generalizzato.

Secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, l’amministrazione è vincolata alla prospettazione del privato e deve pronunciarsi esclusivamente in relazione ai presupposti allegati e comprovati in sede procedimentale. Ciò implica che, quando – come nel caso di specie – l’istanza è formulata con espresso riferimento alla disciplina dell’accesso documentale o comunque si colloca inequivocabilmente in tale paradigma, l’amministrazione – una volta accertata l’assenza di un interesse qualificato idoneo a giustificare l’ostensione – non può convertirla d’ufficio né valutarla alla luce dei più ampi presupposti dell’accesso civico generalizzato (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 2 aprile 2020, n, 10).

8 - In definitiva, il ricorso va dunque respinto.

9 - Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’amministrazione resistente, che liquida in complessivi Euro 1.500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE LE, Presidente

Giuseppe Bianchi, Referendario

GI La LF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI La LF	CE LE

IL SEGRETARIO