Pubblicato il 29/01/2026

N. 01771/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11287/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11287 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
LC S.p.A. - Industria Dolciaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7BDBAF3C3, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Avagliano, Ferdinando Stellato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GE Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società D. ZA & C. Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Pecorilla, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Lorenzo in Lucina 4;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dei seguenti provvedimenti ed atti, relativi al procedimento di gara – identificativo dell’Appalto AS 5528514:

A) Determina di GE n. 9695 del 17.7.2025 per l’affidamento della fornitura di biscotti RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da 250/400 grammi in aiuto alimentare agli indigenti in Italia (FSE+), sottoscritta dal Direttore della direzione amministrazione e successivamente conosciuta, nella parte in cui è lesiva per la ricorrente e, in particolare, nella parte in cui – capo 3), lettera c) del dispositivo - stabilisce il “capitolato tecnico prestazionale” nella parte in cui – punto 3 - quest’ultimo stabilisce la seguente clausola escludente: “3. Caratteristiche Merceologiche e di Confezionamento – omissis “ Imballaggio primario  - Confezione in cellophane termosaldata con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. La confezione dovrà contenere almeno tre pacchetti di biscotti, anche essi termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. L’avviluppaggio deve essere perfetto e tale da assicurare la completa chiusura ermetica della confezione su tutti i lati.”;

B) LETTERA INVITO di GE - Gestione interventi di crisi - del 23.7.2025 - identificativo dell'appalto AS 5528514 - nella parte in cui la stessa fa riferimento alla documentazione dell’appalto specifico lesiva per la ricorrente in quanto avente efficacia escludente e, in particolare, nella parte relativa al capitolato d’oneri che al punto 9 - stabilisce “9.1.2 - OM - Si specifica che per prodotto analogo si intendono prodotti affini a quello oggetto di fornitura, fermo restando che il sistema di confezionamento utilizzato per il prodotto analogo non potrà essere difforme da quello prescritto dal capitolato d’oneri, paragrafo 3”;

C) del CAPITOLATO D’ONERI

– indicato come allegato 1 alla lettera invito di cui al capo b) che precede - nella parte in cui – al punto 9 dello stesso - lesiva per la ricorrente con effetto escludente, stabilisce: “9.1.2 - OM - Si specifica che per prodotto analogo si intendono prodotti affini a quello oggetto di fornitura, fermo restando che il sistema di confezionamento utilizzato per il prodotto analogo non potrà essere difforme da quello prescritto dal capitolato d’oneri, paragrafo 3.”;

D) del CAPITOLATO TECNICO PRESTAZIONALE

– indicato come allegato 1 al capitolato d’oneri – nella parte in cui - al paragrafo 3 – stabilisce quanto segue con effetto lesivo per la ricorrente e di clausola escludente: “ Imballaggio primario

- Confezione in cellophane termosaldata con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. La confezione dovrà contenere almeno tre pacchetti di biscotti, anche essi termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. L’avviluppaggio deve essere perfetto e tale da assicurare la completa chiusura ermetica della confezione su tutti i lati.”;

E) se e nella parte in cui sono lesivi per la ricorrente con effetto di clausole escludenti, dei seguenti ulteriori documenti della procedura di gara: Allegato 2, recante “Modello di dichiarazione di avvalimento”; Allegato 3, recante “Patto di Integrità”; Allegato 4, recante “schema di contratto di appalto”; Allegato, 5, recante “dichiarazione aggiuntiva”;

F) della  RISPOSTA di GE del 30.7.2025 alla richiesta di chiarimenti della LC S.p.A. – Industria Dolciaria – formulata il 28.7.2025, laddove lesiva e con effetto escludente;

G) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, collegato e consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da BALCONI S.P.A. - INDUSTRIA DOLCIARIA il 9\11\2025 :

ANNULLAMENTO, PREVIA ADOZIONE DELLE IDONEE MISURE CAUTELARI, DI:

A) provvedimento prot. n. 0085802, adottato il 27.10.2025 e comunicato in data 28.10.2025, a firma del Responsabile Unico del Procedimento dott.ssa Alessia Fuzio, avente ad oggetto “Appalto specifico n. 5528514 del 17 luglio 2025. Procedura per la fornitura di biscotti RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da 250/350 grammi in aiuto alimentare agli indigenti in Italia (FN). Lotto 3 (CIG B7BDBAF3C3) Comunicazione di conclusione del procedimento di verifica del possesso dei requisiti di ordine speciale con contestuale esclusione, escussione della cauzione provvisoria e comunicazione all’ANAC”, ed in forza del quale veniva disposta: (i) la decadenza della proposta di aggiudicazione disposta dal verbale della seduta di gara svolta in data 06.07.2025 in favore della LC S.p.A.; (ii) l’esclusione della LC S.p.A. - Industria Dolciaria, dall’Appalto Specifico in oggetto “per carenza del requisito di partecipazione nonché, a ogni buon fine, di esecuzione al momento dell’eventuale, disponenda, aggiudicazione”; (iii) lo scorrimento di graduatoria in favore della D. AR & C. SPA che ha presentato un ribasso del 7,69%; (iv) l’escussione della cauzione provvisoria rilasciata da REVO Insurance n. 2199222 ai sensi dell’art. 106, comma 6, D.lgs. n. 36/2023, secondo cui “La garanzia copre la mancata aggiudicazione dopo la proposta di aggiudicazione e la mancata sottoscrizione del contratto imputabili a ogni fatto riconducibile all’affidatario ...”, avendo la Società LC presentato comunque un’offerta pur nella consapevolezza della carenza del requisito di partecipazione ed esecuzione e, quindi, nella consapevolezza di non poter dare seguito alla sottoscrizione del contratto”; (v) la comunicazione all’ANAC per l’eventuale annotazione della disposta esclusione; B) la nota GE del 22.09.2025 (Prot. Uscita n. 0072818), nella parte in cui, stante quanto dichiarato in sede di gara, GE incaricava Agecontrol “di effettuare una visita ispettiva al fine di verificare il possesso, da parte della LC S.p.A., dei requisiti di ordine speciale di cui all’art. 9.1.2 del Capitolato d’Oneri e di esecuzione di cui all’art.3 del Capitolato Tecnico Prestazionale” e, se esistenti, delle conclusioni svolte da Agecontrol; C) la nota GE del 14.10.2025 (Prot. Uscita n. 0080993) – i cui estremi sono noti solo perché indicati nel provvedimento impugnato sub A), ma sconosciuta alla ricorrente – con la quale sarebbe stato “(...) comunicato ad Agecontrol di soprassedere dalla visita ispettiva, essendo pervenuto il precitato ricorso che, con portata confessoria, conferma la carenza del requisito di partecipazione e di quello di esecuzione in capo alla LC S.p.A.” D) l“istruttoria tecnica svoltasi nel giugno 2024” – nonché il “parere tecnico in materia di incarto flow-pack” del 10.06.2024 a firma di AR AN - cui AGEA fa riferimento nel provvedimento impugnato sub A) ed al contenuto dello stesso; E) la determina n.9742 del 29.10.2025, pubblicata e comunicata il 05.11.2025 (prot. n.0088729), per effetto della quale GE ha disposto l’aggiudicazione del Lotto n.3 all’operatore economico D. ZA & C. s.p.a., “con un’offerta pari a €/Kg 2,40 corrispondente ad un quantitativo di prodotto pari a Kg 1.338.636,363”; NONCHE’ F) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, collegato e consequenziale, inclusi – se e nella parte in cui dovessero essere divenuti lesivi per la ricorrente a seguito dell’adozione del provvedimento impugnato sub A) – della determina di AGEA n. 9726 del 23.09.2025, del verbale redatto dalla Commissione in data 06.08.2025, del nonché di tutti i verbali e sedute di gara, pubbliche e riservate, ancorché non conosciuti dalla ricorrente; NONCHE’ ove e per quanto occorra, per la declaratoria di nullità ovvero di inefficacia e/o annullamento del contratto eventualmente stipulato ai sensi degli artt.121 e 122 c.p.a. ovvero, in via subordinata, per il subentro nel medesimo contratto di appalto

eventualmente stipulato nelle more.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GE - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura e di Ministero dell'Agricoltura della Sovranita' Alimentare e delle Foreste e di Società D. ZA & C. Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. MI AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 20/09/2025, la LC S.p.a. - Industria Dolciaria- ha impugnato il CAPITOLATO TECNICO PRESTAZIONALE – indicato come allegato 1 al capitolato d’oneri – nella parte in cui – al paragrafo 3 – stabilisce quanto segue: “ Imballaggio primario – Confezione in cellophane termosaldata con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. La confezione dovrà contenere almeno tre pacchetti di biscotti, anche essi termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. L’avviluppaggio deve essere perfetto e tale da assicurare la completa chiusura ermetica della confezione su tutti i lati. ”; il CAPITOLATO D’ONERI nella parte in cui – al punto 9 dello stesso, stabilisce: “9.1.2 – OM – Si specifica che per prodotto analogo si intendono prodotti affini a quello oggetto di fornitura, fermo restando che il sistema di confezionamento utilizzato per il prodotto analogo non potrà essere difforme da quello prescritto dal capitolato d’oneri, paragrafo 3.” e gli ulteriori atti in epigrafe indicati.

La ricorrente riferisce che, con determina a contrarre n. 9695 del 17.7.2025, A.G.E.A. - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, ha deliberato di avviare la procedura per l’affidamento della fornitura di biscotti RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da 250/400 grammi in aiuto alimentare agli indigenti in Italia (finanziata dalle risorse comunitarie del FSE+), finalizzata al reperimento sul mercato, tramite procedura ristretta, di un quantitativo minimo di chilogrammi 2.097.902,097 di biscotti RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da 250/400 grammi, il cui corrispettivo è rappresentato da € 5.454.545,45 (oltre IVA al 10 %), suddiviso in n. 3 lotti.

Con la predetta determina GE, tra l’altro, ha stabilito quanto segue:

a)    oggetto del contratto: TI RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da250/400 grammi, da remunerare con € 5.454.545,45 (oltre IVA al 10%):

-     Lotto 1: € 1.988.727,27 oltre IVA;

-     Lotto 2: € 253.090,91 oltre IVA;

-     Lotto 3: € 3.212.727,27 oltre IVA;

Parte ricorrente riferisce che in ragione della poca chiarezza ma, al contempo, della particolare rilevanza delle previsioni sopra richiamate, in data 28.7.2025 ha formulato una specifica ed articolata richiesta di chiarimenti relativa al paragrafo 3 del capitolato tecnico-prestazionale:

“Quesito 1: Il Capitolato Tecnico Prestazionale, al punto 3.CARATTERISTICHE MERCEOLOGICHE E DI CONFEZIONAMENTO, recita:

Le confezioni, dal punto di vista estetico, devono essere simili alle confezioni che si trovano sul mercato e devono essere stampati in quadricromia fino ad un massimo di 8 colori.

Imballaggio primario: Confezione in cellophane termosaldata con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. La confezione dovrà contenere almeno tre pacchetti di biscotti, anche essi termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. L’avviluppaggio deve essere perfetto e tale da assicurare la completa chiusura ermetica della confezione su tutti i lati.

Al riguardo, si descrive il processo di confezionamento rispetto al quale è formulata la presente richiesta di chiarimenti: “I biscotti vengono posizionati su un vassoio di cartoncino, chiuso poi con film plastico trasparente che viene termosaldato longitudinalmente per l’intera lunghezza del pacchetto, a seguito della saldatura presenta aletta longitudinale, e piegato e termosaldato trasversalmente in testa e coda senza presentare alette. I singoli pacchetti termosaldati sono poi inviati alla successiva macchina confezionatrice che li racchiude in una confezione da gr. 250/400 chiusa su tutti i lati attraverso una termosaldatura longitudinale e trasversale del film plastico che a seguito della saldatura presenta alette sia trasversali sia longitudinali. Le confezioni presentano un avviluppaggio perfetto tale che assicurare la completa chiusura dei singoli pacchetti e delle relative confezioni su tutti i lati.

A chiarimento della norma citata, si chiede se la modalità di confezionamento sopra descritta risulta conforme e/o compatibile con il richiamato art.3 del capitolato tecnico-prestazionale.”

In esito alla riportata richiesta, GE ha risposto come segue: “Risposta quesito 1: Si confermano le prescrizioni indicate al paragrafo 3 del Capitolato Tecnico Prestazionale di gara, e la connessa e conseguente preclusione di ricorso a metodologie di lavorazione/confezionamento difformi da quanto ivi puntualmente e specificamente previsto.”.

In presenza di tale risposta da parte della S.A. alla richiesta di chiarimenti, LC ha presentato domanda di partecipazione all’appalto il 05.08.2025, formulando apposita offerta economica per il Lotto n.3, esplicitando al contempo riserva di impugnare la lex specialis e gli altri atti di gara nella parte in cui gli stessi contengano illegittime clausole escludenti o comunque comportanti l’inammissibilità della domanda ove interpretate in senso sfavorevole alla ricorrente, non prestando pertanto acquiescenza agli stessi.

Ed infatti la ricorrente lamenta che la prescrizione impugnata - invero - impone che sia la confezione esterna (c.d. unità di presentazione) sia gli stick interni (c.d. unità consumatore) siano termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale, con conseguente presenza di “alette” su tutti i lati.

Il requisito in oggetto postula, ad avviso della ricorrente, una specifica tecnica di packaging ad estremo e sproporzionato rigore selettivo di cui i macchinari in possesso della ricorrente sono privi.

La Commissione procedeva ad aggiudicare la gara alla ricorrente per poi, a seguito della notifica del ricorso, prendere atto che la LC S.p.A. è priva di macchinario che possa garantire la chiusura termosaldata con saldatura trasversale e longitudinale per imballo primario e interno, possedendone, al contrario, per gli stick interni uno a chiusura X-fold che, tuttavia, non garantisce le medesime prestazioni tecniche di ermeticità del prodotto. La Commissione procedeva, dunque, a pronunciare la decadenza dall’aggiudicazione e ad escluderla dalla gara.

Successivamente la ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti la determina di aggiudicazione del lotto 3 adottata in favore di S.D. ZA & C s.p.a., collocatasi seconda in graduatoria.

Si sono costituite in giudizio l’AGEA e la S.D. ZA & C s.p.a chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 12 novembre 2025, tenuto conto del deposito dei motivi aggiunti con trattazione dell’istanza cautelare, le parti concordavano sul rinvio della causa alla udienza del 26 novembre 2025, per la trattazione congiunta dell’istanza cautelare e del merito.

All’udienza pubblica del 26.11.2025 la difesa della controinteressata chiedeva il differimento della trattazione, stante la notifica del ricorso incidentale.

Disposto il rinvio, all’udienza pubblica del 21 gennaio 2026, dopo ampia discussione delle parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene di prescindere dalla questione di improcedibilità del ricorso sollevata dalla controinteressata, stante l’infondatezza del ricorso.

I motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente considerata la loro intima connessione.

Parte ricorrente contesta la prescrizione del capitolato laddove richiede che sia gli stick interni, sia quelli esterni, siano termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale che presenti “alette” su tutti i lati.

La ricorrente censura la previsione, che qualifica come immediatamente escludente, denunciando un presunto “estremo e sproporzionato rigore selettivo” in quanto, per come deduce la stessa, la LC avrebbe un sistema di chiusura “perfettamente funzionale - quoad effectum - ad assicurare in via equivalente il risultato prestazionale esplicitato dalla “lex specialis”, e comunque un prodotto ad elevati standard qualitativi sotto il profilo della conservazione, sicurezza alimentare, integrità ed ermeticità delle confezioni”.

Parte ricorrente rileva che l’unica differenza sussistente tra il packaging prescritto dal Capitolato e quello in uso presso lo stabilimento della LC sito in Albaredo d’Adige (VR), è costituito dalla sola assenza di “alette” sporgenti sulle facciate laterali degli sticks interni (che comunque vengono termosaldati con “ali” in senso longitudinale e con ripiegatura a portafoglio/-F sulle facciate laterali), mentre la confezione esterna (che contiene almeno n.3 sticks interni) viene saldata con alette sia in senso trasversale che longitudinale conformemente a quanto prescritto dalla lex specialis.

La società LC, per sua stessa ammissione, adotta questo tipo di chiusura degli imballaggi solo in relazione alla confezione principale, anche detta di presentazione, mentre per i pacchetti singoli interni adotta un sistema con piegatura a soffietto/taglio diritto/alette trasversali 17 mm, comunemente qualificabile come X-fold portafoglio e non flow pack come richiesto dalle previsioni di gara.

La differenza tra le due metodologie, come emerge anche dalla relazione tecnica prodotta dall’amministrazione, è significativa e i processi di imballaggio non sono paragonabili.

Il confezionamento flow pack è una tecnica di imballaggio orizzontale e continua completamente automatizzata che utilizza una pellicola flessibile per avvolgere i prodotti e sigillarli ermeticamente. Il processo avviene in modo continuo: i prodotti scorrono su un nastro trasportatore, vengono avvolti da un film plastico proveniente da una bobina e chiusi grazie a una saldatura longitudinale e a due saldature trasversali, che formano una confezione sicura e protetta.

In particolare nella relazione tecnica depositata dall’amministrazione si legge “ il funzionamento delle macchine flow-pack è caratterizzato dalle particolari operazioni di svolgimento del materiale in bobina (Film Feed Assembly – FIG.2) che viene avviato verso un colletto formatore (folding box) che, grazie al suo particolare disegno, favorisce la formazione di un tubolare di materiale plastico continuo intorno alla linea di riempimento, lungo la quale scorre il prodotto (Forming Area - FIG.2) Il tubolare viene saldato longitudinalmente sul lato superiore o inferiore della macchina, in contemporanea al riempimento, ciò avviene attraverso appositi rullini contrapposti e riscaldati (Bottom Seal – Finseal- FIG.2) che hanno anche funzione di trascinamento del film di incarto. L’intero ciclo si conclude con le due saldature trasversali che vengono realizzate con sistemi rotativi continui (Cutting Head – FIG.2). Essendo una saldatura realizzata sempre attraverso la pressione fra due masse meccaniche riscaldate, il risultato garantisce una tenuta elevata”.

Al contrario, nella macchina confezionatrice -F “ il prodotto viaggia con il fronte marcia largo (o lato corto parallelo al senso di marcia) e il film viene avvolto sul prodotto trasversalmente al senso di marcia.

Il materiale di incarto viene poi tagliato e posizionato con le estremità sovrapposte per qualche decina di millimetri. Le due parti sovrapposte vengono saldate attraverso una guida riscaldata che ne trasmette la temperatura. Chiaramente in questo caso la pressione deve essere minima in quanto il contrasto alla guida riscaldata è il prodotto stesso che non ha una forte resistenza meccanica.

Successivamente sulle estremità del tubo di incarto trasversale, che si è formato intorno al prodotto,

avvengono le pieghe del film attraverso appositi meccanismi. Queste pieghe a forma di X identificano proprio il tipo di macchina definita -F.

Eseguite le pieghe, il pacchetto ormai definitivamente formato avanza in una zona in cui le guide laterali sono riscaldate e avvicinandosi al prodotto, ne trasferiscono il calore con una leggerissima pressione per saldare il film.

È intuitivo che la pressione applicata tra la guida riscaldata ed il prodotto deve essere leggera per non danneggiare il prodotto. Poiché si parla di biscotti, questi sono noti per non avere una forte resistenza meccanica pertanto la pressione applicata dovrà essere delicata, precludendo una buona ermeticità con conseguenti possibili contaminazioni da parte di agenti esterni (passaggio di aria, umidità, eccetera).”.

La previsione della termosaldatura della confezione in senso trasversale che longitudinale, applicata anche ai pacchetti interni, garantisce la chiusura ermetica e il tempo di vita utile di 300 gg.

La finalità della previsione di stick interni, infatti, è proprio quella di evitare il deperimento del prodotto dopo l’apertura della confezione esterna nei 300 giorni successivi alla data di consegna” (art 5 Capitolato Tecnico Prestazionale).

La ricorrente sostiene che le proprietà del prodotto debbano essere conservate e quindi garantite solamente fino all’apertura dell’imballaggio principale (questo nel caso della LC assicurato con chiusura flow pack) invece per gli imballaggi secondari, ovvero gli stick interni contenenti pochi biscotti, tali garanzie non sono assicurate.

Tale assunto è privo di fondamento.

In disparte il richiamo al Regolamento CEE/UE n° 1169 del 25/10/2011 (Regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011 (relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori) che all’art. 2 dell’Allegato X prevede espressamente che la data di scadenza è indicata su ogni singola porzione preconfezionata, ciò che rileva è che il capitolato d’oneri, al punto 9 stabilisce: “ 9.1.2 - OM - Si specifica che per prodotto analogo si intendono prodotti affini a quello oggetto di fornitura, fermo restando che il sistema di confezionamento utilizzato per il prodotto analogo non potrà essere difforme da quello prescritto dal capitolato d’oneri, paragrafo 3 .” Il paragrafo 3 prevede “ A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. La confezione dovrà contenere almeno tre pacchetti di biscotti, anche essi termosaldati con saldatura trasversale e longitudinale. A seguito della saldatura la confezione dovrà, quindi, presentare alette sia trasversali sia longitudinali. L’avviluppaggio deve essere perfetto e tale da assicurare la completa chiusura ermetica della confezione su tutti i lati.”.

Quindi per l’amministrazione la modalità di confezionamento appena descritta è l’unica in grado assicurare una migliore conservazione del prodotto anche dopo l’apertura della confezione esterna.

E’ la stessa ricorrente, per sua stessa ammissione, ad adottare il sistema di chiusura richiesto dal Bando solo in relazione alla confezione principale, invece per i pacchetti singoli interni adotta un sistema con piegatura a soffietto/taglio diritto/alette trasversali 17 mm, comunemente qualificabile come X-fold portafoglio e non flow pack come richiesto dalle previsioni di gara.

Anche le risultanze documentali depositate dalla ricorrente non distinguono tra il confezionamento principale e quello secondario, né compravano adeguatamente sulla tenuta del confezionamento dei biscotti nei pacchetti interni (per garantire l’avviluppaggio che “deve essere perfetto” per assicurare la chiusura ermetica su tutti i lati).

La ricorrente richiama una pronuncia del TAR Lazio che si è già espresso su analoga questione insorta tra le medesime parti nell’ambito del procedimento iscritto al n. 4710/2024 R.G (cfr. sentenza n.9573/2024 del TAR Lazio – V Sezione – pubblicata in data 15.05.2024), in esito al quale questo Tribunale annullava l’esclusione della società LC SpA dall’Appalto Specifico n. 3870999 del 27.11.2023 sul presupposto che la ricorrente - cui veniva contestata la non esatta riconducibilità del proprio sistema di packaging alle specifiche tecniche in tema di confezionamento previste dal capitolato - possedeva il requisito tecnico in questione (peraltro asseverato con specifico verbale dall’organo di controllo di GE), diversamente da quanto erroneamente presupposto dalla S.A. a fondamento della propria illegittima sanzione espulsiva.

Il richiamo a tale precedente non è pertinente attesa la significativa diversità del capitolato oggetto del precedente e di quello della procedura in contestazione. Il Capitolato era precedentemente formulato nel senso di richiedere che “(...) La confezione cellophanata deve contenere almeno tre sticks di biscotti chiusi a flowpack. La confezione cellophanata può anche essere costituita da uno o più vassoi in cartoncino con eventuale patella di chiusura, contenente almeno tre sticks di biscotti chiusi a flowpack. L’avviluppaggio deve essere perfetto e tale da assicurare la completa chiusura del pacchetto su tutti i lati” ).

Con la sentenza n. 9573/2024 il TAR, infatti, si limitava ad asserire che “ la riportata lettera del bando di gara non si riferiva invero alla chiusura degli sticks mediante packaging con le ali, che viceversa costituisce una delle molteplici modalità di confezionamento flow pack ”, con ciò ritenendo che la previsione del Capitolato non fosse adeguatamente puntuale nello specificare le richieste di AGEA.

La stessa AGEA, successivamente, supportata da relazioni tecniche che chiarivano la superiore qualità prestazionale del sistema di chiusura “con le ali”, modificava i propri capitolati, non per escludere l’odierna ricorrente dal presente appalto, bensì per garantire ai destinatari (soggetti indigenti) un prodotto con i più alti standard qualitativi.

Tale previsione risulta inserita nelle seguenti procedure eseguite successivamente:

-     AS n. 4560128 del 31 luglio 2024. Procedura per l’affidamento della fornitura di biscotti per l'infanzia in confezioni da 300 400 grammi in aiuto alimentare agli indigenti in Italia FSE plus;

-     AS n. 4741637 del 17 ottobre 2024. Procedura per la fornitura di biscotti RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da 250/400 grammi in aiuto alimentare agli indigenti in Italia (Fse +) nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione della pubblica amministrazione per la fornitura di alimenti e ristorazione (id 2673).

-     AS n. 4813855 dell’11 novembre 2024 Procedura per la fornitura di fette biscottate in confezioni da 300/400 grammi da materia prima italiana in aiuto alimentare agli indigenti in Italia (FN);)

-     AS n. 5528514 del 23 luglio 2025. Procedura per la fornitura di biscotti RO (50% con gocce di cioccolato) in confezioni da 250/350 grammi in aiuto alimentare agli indigenti in Italia (FN), oggetto del presente contenzioso.

In nessuna delle richiamate procedure è stata contestata la previsione sulla modalità di confezionamento impugnata dalla ricorrente.

Risulta, quindi, evidente che l’Amministrazione non si sia attivata allo scopo di escludere la ricorrente dalla partecipazione alla presente gara appalto, bensì, in ottica di continuità con i requisiti che da sempre riteneva imprescindibili, ma che tuttavia non erano stati adeguatamente puntualizzati nel capitolato esaminato dal TAR Lazio nel precedente richiamato.

La caratteristica di tali macchine a chiusura flowpack, come si è detto, è che la pellicola comunemente detta "film", viene disposta in modo tale da circondare il prodotto; un saldatore continuo (tipicamente posto sul lato inferiore nelle macchine orizzontali) salda le due estremità longitudinali del foglio, e una testa (o una doppia testa) saldante trasversale salda simultaneamente la coda di un prodotto e la testa del successivo. Contestualmente o successivamente alla saldatura avviene il taglio e la divisione dei singoli incarti. Proprio in ciò è rinvenibile il “flusso continuo”, contrariamente a quanto accade, invece, con il macchinario della ricorrente.

In relazione al macchinario della LC, invero, l’amministrazione acquisiva, in occasione del precedente appalto, le schede tecniche di costruzione dei macchinari risalenti agli anni ’70, quando ancora non era stato introdotto il sistema di chiusura flowpack. Dalla lettura delle stesse si evince che la chiusura non è a flowpack, bensì con piegatura a portafoglio/soffietto, taglio dritto e alette trasversali (con conferma di tale processo di confezionamento anche nella relazione tecnica di parte ricorrente versata in atti).

Già da tale evidenza risulta chiaro che il sistema non possa qualificarsi “continuo” in quanto, con tale sistema di chiusura, vi è dapprima il taglio del nastro, poi l’avviluppaggio del prodotto cui segue la piegatura delle alette e solo alla fine la sigillatura dei due lati. Non vi è, quindi, alcuna “continuità” del nastro avviluppatore che viene tagliato prima del confezionamento del singolo stick.

La saldatura a flowpack è di qualità superiore in quanto maggiormente ermetica, poiché le pressioni e le temperature applicate sui lati longitudinale e corto avvengono sempre tra due dispositivi meccanici riscaldati, mentre nelle confezionatrici a “portafoglio” e/o “x-fold” le saldature laterali avvengono con un solo dispositivo riscaldato (guida) e con una minima pressione per non rovinare il prodotto con conseguente non perfetta sigillatura e perdita di friabilità del prodotto.

Da un punto di vista tecnico, infatti, si è acclarato che per verificare l’efficacia delle saldature e quindi la capacità della confezione di preservare la vita del prodotto, le prove di tenuta della ermeticità della confezione vengono effettuate in una “campana del vuoto”, contenitore trasparente in cui vengono immerse nell’acqua le confezioni e, una volta chiuso il contenitore, viene estratta l’aria creando una depressione al suo interno. Il pacchetto inizierà a gonfiare per effetto della maggiore pressione al suo interno rispetto a quella della campana. Quando iniziano a comparire le bollicine di aria in uscita dalle saldature del pacchetto si è raggiunta la massima pressione accettabile per quel tipo di saldatura.

In una confezione -F si iniziano a vedere bollicine d’aria in uscita dalle saldature nelle parti piegate a X (lato corto della confezione) con una depressione di soli 0,1 bar della campana.

Nelle confezioni Flow-pack, le bollicine di aria si iniziano a vedere tipicamente intorno ai 0,25 o 0,30 bar, quindi con pressioni interno pacchetto molto più alte.

Con film speciali, si possono ottenere con le macchine flow-pack, pacchetti con tenuta ancora più elevata.

Dalle prove di misurazione della tenuta delle saldature, non vi è alcun dubbio che i pacchetti flow-pack proteggono il prodotto in maniera più elevata di una confezione -F.

Sul punto l’Avvocatura dello Stato sottolinea come questa sia la ragione per cui sempre più operatori economici, soprattutto nell’ambito della produzione di prodotti di livello superiore, abbiano abbandonato il sistema di chiusura a portafoglio, orientandosi per quello a flowpack.

Ovviamente, ciò comporta notevoli investimenti che si riverberano anche sul prezzo finale del prodotto.

Peraltro ammettere l’offerta di una impresa, priva di tale sistema di chiusura si tradurrebbe in una alterazione della concorrenza, nonché in una violazione della par condicio dei concorrenti in quanto andrebbe a danno di coloro i quali, adeguandosi alle nuove richieste del mercato (e, nello specifico, di GE), hanno investito nella propria catena di produzione.

In questa prospettiva non rileva l’accertamento effettuato da Agencontrol in relazione al profilo dell’idoneità tecnica del sistema di packaging della ricorrente rispetto agli obiettivi prestazionali della gara precedente (memoria ricorrente del 22.11.2025) atteso che, si ribadisce, le due gare hanno ad oggetto due sistemi di chiusura significativamente diversi.

Per consolidata giurisprudenza, la stazione appaltante dispone di un’ampia discrezionalità nella definizione dei requisiti di ammissione ad una gara di pubblico appalto, quando sono attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto, come nella specie, in quanto la finalità evidente delle previsioni impugnate di gara è quella di selezionare operatori particolarmente qualificati ed affidabili per il migliore svolgimento delle prestazioni oggetto di gara (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 19/06/2023, n. 5992; Tar Lazio, Roma, sez. II, 11/09/2023, n. 13700; Tar Basilicata, 18/07/2022, n. 540).

A tale riguardo giova rammentare che, come desumibile dall’allegato 1 paragrafo 3 capitolato oneri, le specifiche tecniche sono riferite a prodotti non destinati alla distribuzione commerciale, ma destinati a circuiti assistenziali e quindi con caratteristiche diverse dai normali prodotti presenti nei supermercati.

Il paragrafo 3, infatti, prevede che sull’involucro di ciascuna confezione debba essere apposta

- la dicitura: “AIUTO UE – FSE+ - PRODOTTO NON COMMERCIABILE” mentre sulle scatole di cartone devono essere apposte le seguenti diciture:

la dicitura: “AIUTO UE – FSE+ – PRODOTTO NON COMMERCIABILE”, realizzata con caratteri in maiuscolo, ben visibili e di colore nero;

- il pittogramma e il trittico PN INCLUSIONE E LOTTA ALLA POVERTÀ 21 – 27 conformi alle istruzioni riportate nell’allegato a).

Non è, quindi, sindacabile come irragionevole, sproporzionata e/o illogica la richiesta dell’Amministrazione di garantire una tenuta ermetica anche degli stick interni, a garanzia di un prodotto che conservi la propria fragranza del tempo, e destinata ai soggetti meno abbienti.

Con riferimento all’asserita equipollenza dei macchinari, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che “ il concetto di equivalenza non riguarda la mera descrizione formale del prodotto offerto, ma la sua funzionalità rispetto alle esigenze della stazione appaltante. Ed in questo senso le specifiche tecniche di gara hanno il compito di rendere intellegibili le necessità che l’Amministrazione intende soddisfare più che descrivere minuziosamente le caratteristiche del prodotto. Il principio dell'equipollenza presuppone, infatti, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le dette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte. Ne deriva, sul piano applicativo, che, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengono in pratica comunque soddisfatte (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, 9200/2025; Sez. III, 2 ottobre 2024, n. 7900).

Nel caso di specie, la LC non è in possesso di un macchinario con una chiusura che garantisca la perfetta ermeticità del prodotto anche in seguito all’apertura della confezione principale.

Come ampiamente argomentato, infatti, gli involucri dei pacchetti singoli (secondari), ovvero gli stick interni, non hanno né gli standard ad alette flow pack con saldatura obliqua sui lembi, né la data di scadenza, né viene garantita la durevolezza al pari di quando sono inseriti nella confezione madre ovvero quella di presentazione.

Che vi siano specifiche tecniche assolutamente diverse viene ampiamente esaminato anche nella relazione tecnica depositata dall’avvocatura erariale e già riportata in precedenza ma che si ritiene opportuno rimarcare laddove è indicato: “ Per verificare l’efficacia delle saldature e quindi la capacità della confezione di preservare la vita del prodotto, le prove di tenuta della ermeticità della confezione vengono effettuate in una “campana del vuoto”, contenitore trasparente in cui vengono immerse nell’acqua le confezioni e, una volta chiuso il contenitore, viene estratta l’aria creando una depressione al suo interno. Il pacchetto inizierà a gonfiare per effetto della maggiore pressione al suo interno rispetto a quella della campana. Quando iniziano a comparire le bollicine di aria in uscita dalle saldature del pacchetto si è raggiunta la massima pressione accettabile per quel tipo di saldatura. In una confezione -F si iniziano a vedere bollicine d’aria in uscita dalle saldature nelle parti piegate a X (lato corto della confezione) con una depressione di soli 0,1 bar della campana. Nelle confezioni Flow-pack, le bollicine di aria si iniziano a vedere tipicamente intorno ai 0,25 o 0,30 bar, quindi con pressioni interno pacchetto molto più alte. Con film speciali, si possono ottenere con le macchine flow-pack, pacchetti con tenuta ancora più elevata (vedi per esempio formaggi o altri prodotti con più facile contaminazione). Da quanto sopra esposto e da prove di misurazione della tenuta delle saldature, non vi è alcun dubbio che i pacchetti flow-pack abbiano una superiorità prestazionale della chiusura “a pinna” rispetto a quella X-fold .

D’altronde il capitolato d’oneri, al punto 9 stabilisce: “9.1.2 - OM - Si specifica che per prodotto analogo si intendono prodotti affini a quello oggetto di fornitura, fermo restando che il sistema di confezionamento utilizzato per il prodotto analogo non potrà essere difforme da quello prescritto dal capitolato d’oneri, paragrafo 3.”.

Conclusivamente, è la stessa previsione del bando che, nel prevedere il confezionamento descritto nel capitolato, quale requisito sostanziale ed esclusivo idoneo a garantire la più alta integrità del prodotto, esclude modalità alternative di confezionamento.

Alla stregua delle considerazioni svolte, sia il ricorso introduttivo che il ricorso per motivi aggiunti devono essere integralmente rigettati.

Cionondimeno, tenuto conto della peculiarità della procedura oggetto della controversia, il Collegio ritiene equo compensare tra tutte le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

MI AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI AN	AN Caminiti

IL SEGRETARIO