Pubblicato il 25/11/2025

N. 09200/2025REG.PROV.COLL.

N. 04535/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 4535 del 2025, proposto dalla Ecolab s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Coccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Arcs – Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Amedeo Pisanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della RO s.r.l., in persona del legale rappresentate pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione prima, n. 189 del 29 aprile 2025, resa tra le parti, concernente l’aggiudicazione del lotto n. 46 della gara per la fornitura di antisettici e disinfettanti per il servizio sanitario regionale (CIG A03CB85DA0).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Arcs – Azienda Regionale di Coordinamento per la Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Viste le istanze di passaggio in decisione delle parti costituite;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il consigliere IC D'GE;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Ecolab, seconda graduata nel lotto n. 46 della procedura aperta per l’affidamento della fornitura di antisettici e disinfettanti per gli enti del servizio sanitario regionale del Friuli Venezia Giulia, ha chiesto l’annullamento degli atti relativi alla stessa procedura e, in particolare, dell’aggiudicazione a favore della controinteressata RO e della conferma di quest’ultima all’esito del sub-procedimento di verifica, con conseguente accertamento e dichiarazione del suo diritto a vedersi aggiudicare la procedura e ad ottenere la stipula e/o comunque il subentro nel contratto.

1.1. Più nel dettaglio, il lotto n. 46 aveva ad oggetto la fornitura di: “ salvietta detergente disinfettante a base di perossido di idrogeno 1 a 1,5 G/100 G e tensioattivi senza alcool, fenolo o aldeidi ” con destinazione “ per la detersione e disinfezione senza risciacquo di superfici di dispositivi medici compreso sonde ecografiche”

1.2. L’Ecolab ha quindi contestato la mancata esclusione della società aggiudicataria in quanto il prodotto “CLINELL UNIVERSAL WIPE”, contenente “sali di ammonio quaternario”, offerto dalla stessa, non sarebbe stato conforme alla legge di gara per tipologia e destinazione ovvero “non equivalente” a quello specificamente richiesto.

1.3. La ricorrente ha dedotto anche l’erroneità del punteggio assegnato dalla commissione giudicatrice ai prodotti offerti per il lotto con riferimento all’attività antimicrobica - spettro di azione. Inoltre, ha sostenuto l’ambiguità della legge di gara, laddove richiedeva un prodotto ad “alta” efficacia e, poi, ammetteva, invece, anche prodotti diversi e, soprattutto, a “bassa” efficacia.

2. Il Tar di Trieste, con la sentenza indicata in epigrafe (n.189 del 2025), ha respinto il ricorso condannando la ricorrente alle spese di giudizio. Secondo lo stesso Tribunale, risultava evidente “ come agevolmente evincibile dalla piana ed integrale lettura della lex specialis stessa ” che le sonde ecografiche, alla cui detersione e disinfezione era (anche) destinato il prodotto richiesto, erano pacificamente ed unicamente quelle ad uso esterno e che le stesse non sarebbero venute a contatto con la mucosa e con la cute eventualmente lesa. In tal senso, avrebbe deposto inequivocabilmente la sigla DM con cui era stato contrassegnato il prodotto oggetto di fornitura nell’Allegato A.2 al capitolato, cui rinvia l’art. 3 del disciplinare di gara [«(…) L’appalto è articolato in lotti, specificati nel file “Capitolato tecnico” di gara, corrispondenti ai prodotti posti in gara nelle quantità e con i requisiti prescritti»]. Come precisato nella legenda riportata sub par. 1.1. del capitolato speciale d’appalto, tale sigla sarebbe valsa ad identificare il “richiesto uso per disinfezione Dispositivi medici” , ma non quello “per cute lesa e mucosa”, per il quale sarebbe stata, invece, necessaria anche la “autorizzazione AI”.

2.1. D’altra parte, per il Tar, la valutazione dell’equivalenza del prodotto, ritenuto in grado di assolvere alla funzione richiesta dal capitolato di gara, sarebbe avvenuta correttamente in relazione alle effettive esigenze d’uso della richiesta “salvietta detergente disinfettante”, che non erano quelle prospettate dalla ricorrente.

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la Ecolab sulla base di due motivi di gravame di seguito sinteticamente indicati:

i) il prodotto richiesto dal lotto n. 46 era destinato alla detersione e disinfezione delle superfici di dispositivi medici, comprese le sonde ecografiche, quindi anche a quelle che potevano entrare in contatto con la mucosa o la cute lesa. Il prodotto classificato DM non indicava dunque che lo stesso potesse essere applicato solo sulle sonde esterne, ma piuttosto che lo stesso poteva applicarsi su dispositivi medici quali sonde per qualsiasi loro utilizzo. Inoltre, il prodotto offerto dalla controinteressata “ Clinell Universal Wipe ”, contenente sali di ammonio quaternario, cioè un ingrediente attivo non volatile che rimane sulla superficie da detergere, non poteva ritenersi equivalente al prodotto che veniva richiesto dal bando di gara per tipologia e destinazione. Il prodotto, invece, offerto dall’appellante, in quanto contenente perossido di idrogeno è invece un disinfettante di alto livello adatto alla disinfezione di sonde semicritiche e critiche efficaci anche sui micobatteri. Contrariamente a quanto affermato dal Tar non può dunque sostenersi l’equivalenza funzionale del prodotto offerto dall’aggiudicataria in quanto non veniva assicurata l’efficacia su alcune tipologie di sonde, costituendo invece un prodotto di minor livello e di minore efficacia rispetto a quello della ricorrente;

ii) il bando presentava ambiguità nella clausola che disciplinava la tipologia del prodotto richiesto. Il giudice di primo grado erroneamente ha ritenuto la censura tardiva non considerando che la lesione dell’interesse della ricorrente si è determinata solo quando l’Amministrazione ha ritenuto congruo un prodotto a bassa efficacia.

4. L’Arcs si è costituita in giudizio il 6 giugno 2025, chiedendo il rigetto dell’appello ed ha depositato ulteriori memorie e documenti.

5. Parte appellante ha anch’essa depositato un’ulteriore memoria.

6. Le parti costituite hanno infine depositato repliche il 10 ottobre 2025.

7. Nella camera di consiglio del 19 giugno 2025 l’esame dell’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata rinviata al merito.

8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 23 ottobre 2025 senza che le parti abbiano insistito per la trattazione della domanda cautelare.

9. L’appello non è fondato.

10. Il tema centrale della controversia è se il prodotto offerto dall’aggiudicataria avesse la capacità di sterilizzare gli strumenti indicati nella legge di gara, tra i quali si annoverano le sonde ecografiche. Secondo parte ricorrente, per sonde ecografiche si dovevano intendere anche le sonde che entrano in contatto con le mucose del corpo e con la cute non integra. Per il Tar le sonde avrebbero dovuto essere in contatto solo con la cute integra e ciò per il fatto che venivano richiesti prodotti classificati DM (Dispositivi Medici) anziché prodotti con autorizzazione AI (Autorizzazione all’Immissione in Commercio).

10.1. Per l’appellante la sigla DM (Dispositivo Medico) contenuta nel Regolamento (UE) 2017/745, come approfondito nei Quaderni di Direzione Sanitaria n. 1/2025 (ANMDO), doveva invece intendersi come qualsiasi prodotto impiegato nel ricondizionamento di dispositivi medici e quindi da considerarsi a tutti gli effetti un accessorio del dispositivo medico pertanto soggetto alla medesima logica regolatoria, inclusa la valutazione del livello di rischio associato all’uso previsto. 10.2. Ne sarebbe derivato che il solo riferimento alla sigla DM non era di per sé indicativo dell’esclusione di sonde ecografiche endocavitarie, rimandando la medesima sigla a una più ampia gamma di dispositivi, per i quali la compatibilità del disinfettante con la classe di rischio e il relativo di impiego doveva essere oggetto di verifica tecnica.

11. Ciò premesso, la società appellante ripropone innanzitutto il motivo di ricorso di primo grado relativo all’illegittimità dell’aggiudicazione in relazione alla circostanza che il prodotto di disinfezione offerto dalla controinteressata non sarebbe stato conforme alla legge di gara, per tipologia e destinazione, tenuto conto che lo stesso era destinato unicamente all’uso esterno.

11.1. Il motivo non può ritenersi fondato a prescindere dall’eccezione di inammissibilità formulata dall’Amministrazione in ordine alla novità costituita dalla consulenza tecnica prodotta in questo grado di giudizio dalla società appellante.

11.2. Il lotto n. 46 richiedeva la fornitura di una “ salvietta detergente disinfettante a base di perossido d’idrogeno 1 a 1,5 g/100g e tensioattivi senza alcool, fenolo e aldeidi ” destinato “ per la detersione e disinfezione senza risciacquo di superfici di dispositivi medici compreso sonde ecografiche ” (cfr. allegato 2 al capitolato). L’art. 18.1 del disciplinare di gara sui criteri di valutazione dell'offerta tecnica prevedeva poi al comma 1 che “ i prodotti offerti dalle ditte concorrenti dovranno avere le caratteristiche prescritte nel capitolato tecnico” proseguendo che “l’eventuale equivalenza tecnica verrà valutata ai sensi di quanto previsto dall’allegato II 5 del Codice. Si considera che ulteriori/diversi requisiti tecnico-funzionali rispetto a quelli richiesti potranno essere ammessi purché la ditta ne dimostri l’equivalenza o il miglioramento. L’offerta tecnica dovrà essere corredata, da una relazione tecnica che, evidenziando la non conformità, motivi che le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche di gara ”.

11.3. Il Tar ha, quindi, correttamente escluso la dedotta violazione della lex specialis , in quanto la società aggiudicataria aveva presentato, unitamente all’offerta, la dichiarazione di equivalenza della società Praesidia, distributore del prodotto, corredata dalla scheda tecnica, scheda di sicurezza, brochure di evidenza clinica, brochure promozionale e letteratura scientifica, che attestava le specifiche tecniche del prodotto offerto “ Clinell Universal Wipes ”, che pur non essendo a base di perossido di idrogeno, risultava equivalente e superiore in termini prestazionali e di compatibilità rispetto alle specifiche tecniche del prodotto richiesto al lotto n. 46. In sostanza, tenuto conto che i due principi attivi perossido di idrogeno e sali di ammonio quaternario avevano la stessa efficacia funzionale, la commissione giudicatrice ha valutato positivamente l’equivalenza tecnica.

11.4. D’altra parte, la valutazione di equivalenza effettuata dalla commissione di gara sulla base della documentazione presentata dall'operatore economico è espressione dell’esercizio della discrezionalità tecnica alla stregua di criteri di ragionevolezza e proporzionalità. Le censure sulle valutazioni in ordine alla equivalenza o meno del prodotto offerto in quanto espressioni di ampia discrezionalità investono dunque il merito e sono sottratte al sindacato di legittimità, salva l'ipotesi della loro manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. III, 24 aprile 2025, n.3545).

11.5. Inoltre, il concetto di equivalenza non riguarda la mera descrizione formale del prodotto offerto, ma la sua funzionalità rispetto alle esigenze della stazione appaltante. Ed in questo senso le specifiche tecniche di gara hanno il compito di rendere intellegibili le necessità che l’Amministrazione intende soddisfare più che descrivere minuziosamente le caratteristiche del prodotto.

11.6.  Il principio dell'equipollenza presuppone, infatti, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le dette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte. Ne deriva, sul piano applicativo, che, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengono in pratica comunque soddisfatte (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III, 2 ottobre 2024, n. 7900).

11.7. Quanto al tema dell’utilizzo di sonde a contatto con le mucose del corpo e con la cute non integra, va richiamato quanto affermato dal Tar relativamente al fatto che il capitolato al punto 1.1. richiedeva un uso del prodotto per disinfezione di dispositivi medici, ma non quello per la cute lesa o per le mucose per il quale sarebbe stata, invece, necessaria anche l’autorizzazione AI (alla fine dello stesso punto del capitolato è in effetti indicata esplicitamente una distinzione delle sigle in base all’uso per cute lesa e mucosa - AI - e per la sola disinfezione - DM).

11.8. Di conseguenza, sono inconferenti le dedotte distinzioni tra disinfettanti di “basso livello” e di “alto livello” e le differenze di classificazione regolatoria (Regolamento UE 2017/745 MDR) in quanto la legge di gara non ha destinato il prodotto richiesto alla detersione e disinfezione delle “sonde semicritiche” (ovvero le sonde che giungono a contatto con la cute non intatta, ferita o ustionata o con la membrana mucosa in caso di ecografie transvaginali o transrettali) e di quelle “critiche” (ovvero le sonde inserite in cavità corporee sterili o intravascolari, come biopsie, procedure intraoperatorie, blocchi neurali, accessi intravascolari periferici, posizionamento di cateteri venosi o altro).

12. Con il secondo motivo, l’appellante deduce la contraddittorietà della sentenza nella parte in cui ha dichiarato parzialmente irricevibile il ricorso per tardività dell’impugnativa del bando. Il Tar si sarebbe contraddetto laddove, dopo aver ribadito la chiarezza della lex specialis , ha comunque rilevato che il secondo e subordinato motivo di ricorso è stato proposto tardivamente

12.1. Il motivo è comunque infondato. L’interessata si è lamentata, nella sostanza, di non aver potuto formulare un’offerta consapevole stante l’ambiguità del bando, ma tale ambiguità per una lettura piana del capitolato ed in particolare del richiamato punto 1.1. non sembra affatto sussistere.

13. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

14. Tenuto conto che la controversia presenta anche profili interpretativi di nozioni tecniche, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IC RA, Presidente

IC D'GE, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

GE Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC D'GE	IC RA

IL SEGRETARIO