Pubblicato il 29/01/2026

N. 00219/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00641/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 641 del 2022, proposto da
SA RA, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Salvi e Laura Salvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cerreto Guidi, Regione Toscana, Città Metropolitana di Firenze, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione C.C. di Cerreto Guidi n. 66 del 27.12.2021, pubblicata sul B.U.R.T., Parte Seconda, n. 28 del 23.2.2022, con la quale è stato:

a) approvato il Piano Operativo con contestuale variante al Piano Strutturale adottati con deliberazione del C.C. n. 2 del 28.1.2019;

b) concluso il procedimento pianificatorio a seguito degli esiti della Conferenza Paesaggistica ai sensi dell'art. 21 della disciplina del PIT/PPR, e contestuale approvazione ai sensi dell'art. 19 della L.R.T 10.11.2014 n. 65;

c) confermata la reiezione delle osservazioni proposte dal sig. SA RA al Piano Operativo con contestuale variante al Piano Strutturale adottato con deliberazione C.C. n. 2 del 28.1.2019, nella parte in cui ha richiamato le deliberazioni C.C. n. 72 del 30.9.2019, n. 75 del 17.10.2019, n. 78 del 4.11.2019, n. 80 del 13.11.2019, n. 90 del 30.11.2019, n. 94 del 10.12.2019, n. 101 del 18.12.2019, n. 3 del 6.2.2020, n. 5 del 6.2.2020, e segnatamente la n. 9 del 28.4.2020 e n. 13 del 30.5.2020;

- della deliberazione C.C. n. 13 del 30.5.2020 avente ad oggetto “Piano Operativo e contestuale variante al Piano Strutturale del Comune di Cerreto Guidi: seduta del Consiglio Comunale per esame finale delle osservazioni e presa atto elaborati modificati e/o integrati a seguito delle osservazioni e/o contributi pervenuti”, nella parte relativa alla reiezione dell'osservazione presentata dal sig. SA RA per il tramite dell'avv. A. Cecchi (prot. n. 9095/2019);

- della deliberazione C.C. n. 9 del 28.4.2020 e relativi allegati, con la quale l'Organo consiliare ha controdedotto e respinto le osservazioni proposte dal sig. SA RA per il tramite dell'avv. Cecchi (prot. n. 9095/2019);

- dell'atto con il quale è stata dichiarata non accoglibile l'osservazione (135) prot. n. 9095/2019;

- della “Relazione Varianti al Piano Strutturale” a firma del Dirigente dell'Area 2 Tecnica del Comune del 20.12.2021 e relative planimetrie allegate, nella parte relativa alla destinazione impressa all'area di proprietà del ricorrente;

- della deliberazione C.C. n. 2 del 28.1.2019, con la quale è stato adottato il Piano Operativo con contestuale variante al Piano Strutturale, nella parte relativa alla destinazione impressa all'area di proprietà del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa LV De IC e viste le conclusioni di parte ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente - proprietario di un terreno di circa mq. 1.940 posto nel Comune di Cerreto Guidi, loc. Bassa, in via G. Puccini, individuato al N.C.T. al Foglio di mappa n. 47, particella n. 165 - impugna, assieme agli altri atti indicati in epigrafe, la deliberazione consiliare n. 66 del 27 dicembre 2021 di approvazione del piano operativo, con contestuale variante al piano strutturale, nella parte in cui ha escluso l’area suddetta dal perimetro del territorio urbanizzato.

1.1. Le Amministrazioni resistenti, seppure ritualmente evocate in giudizio, non si sono costituite.

1.2. In vista dell’udienza di trattazione del ricorso, il ricorrente ha reso noto che nelle more del giudizio, nell’ambito del procedimento avviato per l’approvazione del nuovo piano strutturale intercomunale, è stata accolta l’osservazione dallo stesso formulata per ottenere il reinserimento dell’area di sua proprietà nel territorio urbanizzato, circostanza che - a suo dire - confermerebbe l’illegittimità della scelta pianificatoria contestata in questa sede. Il ricorrente rappresenta, in ogni caso, di avere ancora interesse alla rimozione, in parte qua , del piano operativo, comunque destinato, almeno in via temporanea, a rimanere in vigore.

1.3. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 il ricorso è stato chiamato e trattenuto in decisione sulla base degli scritti difensivi della parte ricorrente, come da richiesta.

2. Con la prima censura il ricorrente evidenzia che il Comune ha omesso di pubblicare il piano strutturale e parte della documentazione afferente al piano operativo sul sito istituzionale dell’Amministrazione, nella sezione “Pianificazione e Governo del Territorio”, in violazione delle previsioni contenute nell’art. 39 del d.lgs. n. 33/2013 e nell’art. 32 della L.R.T. n. 65/2014.

La doglianza è priva di pregio poiché, come riconosciuto dallo stesso ricorrente, l’eventuale mancata pubblicazione degli atti di pianificazione adottati e approvati dal Comune non incide sulla legittimità degli stessi ma, al più, sulla loro efficacia e sulla decorrenza dei termini di impugnazione, dei quali oggi non si fa tuttavia questione.

D’altra parte, il ricorrente non nega di avere avuto conoscenza dei provvedimenti di cui si discute e di avere potuto esercitare le proprie prerogative difensive, ma si limita a denunciare l’ingiustificato aggravio che le modalità di pubblicazione utilizzate dall’Amministrazione comunale avrebbero comportato nell’esercizio dei propri diritti e interessi; profilo che tuttavia non basta, da solo, ad inficiare la legittimità degli atti impugnati.

2.1. Con la seconda censura il ricorrente sostiene che, attraverso gli atti di pianificazione oggetto di controversia, il Comune - trascurando le reali e peculiari caratteristiche dell’area e in aperto contrasto con il regime pianificatorio previgente - avrebbe del tutto irragionevolmente escluso l’intero terreno di sua proprietà dal perimetro del territorio urbanizzato per classificarlo come “area agricola di fondovalle dell’Arno”, con esclusiva funzione agricola, precludendogli così la possibilità di realizzarvi nuove edificazioni di tipo residenziale.

A tal riguardo egli precisa che il terreno di cui si discute sarebbe situato in una zona notevolmente edificata e dotata delle necessarie opere di urbanizzazione; lo stesso, in particolare, costituirebbe il naturale completamento delle aree contigue già edificate, parimenti poste lungo la via Puccini, e avrebbe perciò le caratteristiche del lotto intercluso, dotato di opere di urbanizzazione primaria (strada, fognatura ed illuminazione pubblica).

In considerazione di tali oggettive caratteristiche - secondo quanto previsto dall’art. 4, comma 3 della L.R.T. n. 65/2014 - l’area si sarebbe dovuta mantenere all’interno del territorio urbanizzato, come coerentemente previsto dai precedenti strumenti di pianificazione.

Infine, ritiene il ricorrente che il Comune non avrebbe sufficientemente esplicitato le ragioni che l’hanno indotto a mutare le precedenti scelte pianificatorie e ad escludere l’area di sua proprietà dal territorio urbanizzato.

La censura non è fondata.

Come evidenziato dal ricorrente, l’art. 4, comma 3 della L.R.T. n. 65/2024 prevede che “Il territorio urbanizzato è costituito dai centri storici, le aree edificate con continuità dei lotti a destinazione residenziale, industriale e artigianale, commerciale, direzionale, di servizio, turistico-ricettiva, le attrezzature e i servizi, i parchi urbani, gli impianti tecnologici, i lotti e gli spazi inedificati interclusi dotati di opere di urbanizzazione primaria”.

Tuttavia, il successivo comma 5 della stessa norma, nella parte che qui rileva, stabilisce anche che “Non costituiscono territorio urbanizzato: a) le aree rurali intercluse, che qualificano il contesto paesaggistico degli insediamenti di valore storico e artistico, o che presentano potenziale continuità ambientale e paesaggistica con le aree rurali periurbane, così come individuate dagli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica dei comuni, nel rispetto delle disposizioni del PIT”.

Orbene, dall’analisi delle planimetrie e della documentazione fotografica versata in atti emerge che il terreno di proprietà del ricorrente è in parte adiacente all’edificato esistente posto lungo la via Puccini; lo stesso, tuttavia, per un intero lato confina anche con un’ampia area inedificata. Quest’ultima, come chiarito nelle premesse del ricorso, era classificata dal regolamento urbanistico del 2011 come “Subsistema della pianura a indirizzo agricolo e naturalistico complesso”, mentre nel nuovo piano operativo è considerata parte del territorio rurale “con indirizzo agricolo e naturalistico complesso” ed è classificata quale “area agricola di fondovalle dell'Arno” (cfr. in particolare doc. 6 e suoi allegati e doc. 8 di parte ricorrente).

Ciò significa che il terreno di cui si controverte - senz’altro caratterizzato da una “potenziale continuità ambientale e paesaggistica con le aree rurali periurbane” - rientra nella fattispecie descritta dal citato comma 5 dell’art. 4 della L.R.T. n. 65/2014, anziché in quella del “fondo intercluso dotato di opere di urbanizzazione primaria” descritta dal comma 3 e invocata dal ricorrente.

L’Amministrazione comunale, pertanto, in applicazione della norma citata e nell’esercizio dei poteri di pianificazione ampiamente discrezionali che le sono propri, ben poteva escludere i terreni del ricorrente dal perimetro del territorio urbanizzato per assicurarne la continuità con l’area agricola adiacente.

In ordine a quanto appena affermato, infatti, è sufficiente rammentare che “il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socio-economico” (Cons. Stato, Sez. II, 20 gennaio 2020, n. 456).

Inoltre, “le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito (fra le più recenti, cfr. Cons. Stato, Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 4 maggio 2020, n. 2824; Sez. II, 9 gennaio 2020, n. 161; Sez. II, 6 novembre 2019, n. 7560; Sez. IV, 17 ottobre 2019, n. 7051; Sez. IV, 29 agosto 2019, n. 5960; Sez. II, 7 agosto 2019, n. 5611; Sez. IV, 25 giugno 2019, n. 4345; Sez. IV, 28 giugno 2018, n. 3986) e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente P.R.G.” (Cons. Stato, Sez. IV, 7 dicembre 2022, n. 10731).

Pertanto, “...la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell'Amministrazione, ...salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9718”, come nei casi eccezionali di “… a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 settembre 2024 n. 7527).

Alla luce dei principi appena esposti, appare dunque legittima la scelta operata dal Comune di Cerreto Guidi di escludere l’area del ricorrente dal perimetro del territorio urbanizzato; così come altrettanto legittima è anche la scelta dell’Amministrazione di mutare ulteriormente la disciplina pianificatoria dell’area in esame - effettuata in corso di approvazione del nuovo piano strutturale intercomunale, sulla base di ulteriori valutazioni - e di inserirla nuovamente nell’ambito del territorio urbanizzato. Quest’ultima, invero, lungi dal costituire prova dell’illegittimità della soluzione pianificatoria oggi contestata, come adombrato dal ricorrente, non è altro che frutto dell’esercizio del potere ampiamente discrezionale spettante all’Amministrazione in questo peculiare ambito.

Va in ultimo evidenziato che il Comune non era tenuto a supportare la propria decisione con una motivazione rafforzata, spiegando le ragioni del mutamento del regime previsto per l’area del ricorrente negli strumenti di pianificazione previgenti, giacché “l'obbligo di una puntuale motivazione delle scelte urbanistiche, ai fini del legittimo uso dello ius variandi, sussiste solo quando le nuove scelte incidono su aspettative qualificate dei privati, per tali intendendosi quelle derivanti dalla stipulazione di una convenzione di lottizzazione, da una sentenza dichiarativa dell'obbligo di disporre la convenzione urbanistica o da un giudicato di annullamento di diniego di concessione edilizia” (cfr. Cons. Stato, sez. I, 7 gennaio 2025, n. 14). Circostanze che nel caso di specie non sussistono.

2.2. Con la terza ed ultima censura, il ricorrente lamenta la mancata valutazione dell’osservazione presentata al piano operativo adottato, in violazione dell’art. 19, comma 5 della L.R.T. n. 65/2014, a tenore del quale “Il provvedimento di approvazione contiene il riferimento puntuale alle osservazioni pervenute e l’espressa motivazione delle determinazioni conseguentemente adottate”.

Anche tale censura è infondata, posto che l’osservazione formulata dal ricorrente è stata correttamente acquisita, valutata e rigettata dall’Amministrazione comunale attraverso il richiamo dell’art. 4 della L.R.T. n. 65/2014 che, come detto, al comma 5 consente di escludere dal perimetro del territorio urbanizzato le aree rurali intercluse in continuità ambientale o paesaggistica con le aree rurali periurbane, come quella di cui oggi si controverte (cfr. doc. 3 di parte ricorrente).

Peraltro, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, “le osservazioni presentate in occasione dell'adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all'Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l'Amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essa essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse” (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2025, n. 2413).

3. Visto tutto quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.

4. Nulla è dovuto per le spese, stante la mancata costituzione delle Amministrazioni resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LV La RD, Presidente

LV De IC, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV De IC	LV La RD

IL SEGRETARIO