Pubblicato il 06/03/2026

N. 00578/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02188/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2188 del 2025, proposto da
Stratos s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B6EED4E41F, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Pazzaglia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Amilcare Ponchielli 6 e domicilio digitale come da PEC Registri;

contro

Risorse Ambiente Palermo (RAP) S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Lucia Di Salvo, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Notarbartolo, n. 5 e domicilio digitale come da PEC Registri;
Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della deliberazione n. 348 del 17 ottobre 2025, comunicata in data 27 ottobre 2025, con la quale il Consiglio di Amministrazione della RAP ha revocato l’aggiudicazione in favore di Stratos s.r.l. della procedura aperta per l’affidamento del Servizio di lavaggio e igienizzazione dei cassonetti per la raccolta dei rifiuti indifferenziati posizionati nella città di Palermo - CIG B6EED4E41F;

- nonché di ogni ulteriore atto e provvedimento presupposto, conseguente e comunque connesso, ivi compresi la nota prot. 001-23778-GEN/2025 del 27 ottobre 2025 con la quale RAP ha comunicato a Stratos s.r.l. la suddetta revoca e la nota prot. n. 001-21202 del 17 settembre 2025 con la quale il Direttore Generale f.f. ha invitato la dirigenza a procedere all'internalizzazione del servizio e, per quanto occorrer possa, la nota di sollecito del Socio Unico Comune di Palermo in ordine alla “[…] imprescindibile necessità […] di internalizzare i servizi al core business societario […]”, non conosciuta ma citata nella delibera di revoca dell'aggiudicazione impugnata;

nonché, in subordine, per la condanna

al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ovvero alla corresponsione dell’indennizzo ai sensi e per gli effetti dell’art. 21- quinquies della l. n. 241 del 1990

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva di R.A.P. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. AR RI EL e assunta la causa in decisione come specificato nel verbale;

FATTO

Con bando di gara pubblicato in data 21 maggio 2025, Risorse Ambiente Palermo (RAP) S.p.A., società partecipata dal Comune di Palermo, ha indetto una procedura aperta “ per l’affidamento del Servizio di lavaggio e igienizzazione dei cassonetti per la raccolta dei rifiuti indifferenziati posizionati nella città di Palermo ” dell’importo complessivo di euro 754.359,60 al netto di IVA e della durata di 24 mesi, da aggiudicarsi secondo il criterio del massimo ribasso.

Con deliberazione n. 256 del 17 luglio 2025, la procedura veniva aggiudicata alla Stratos s.r.l., odierna ricorrente, che proponeva un ribasso unico percentuale sull’importo a base d’asta del 49,17%, con offerta di euro 383.440,98 al netto di IVA per l’intera durata biennale contrattuale.

In data 24 luglio 2025, la stazione appaltante richiedeva all’aggiudicataria la documentazione propedeutica alla sottoscrizione del contratto, fornita il successivo 6 agosto 2025.

Con successiva deliberazione n. 348 del 17 ottobre 2025, la RAP S.p.A. revocava l’aggiudicazione disposta in favore della Stratos evidenziando “ […] la imprescindibile necessità, vieppiù sollecitata dal socio unico, di internalizzare i servizi affini al core business societario e ciò per il necessario contenimento dei costi […]” e la possibilità che il servizio oggetto dell’affidamento avrebbe potuto “[…] essere svolto all’interno essendo la società dotata di attrezzature idonee allo scopo (lavacassonetti) e delle risorse umane necessarie per lo svolgimento ”.

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Stratos s.r.l. impugnava il detto provvedimento di revoca e ne lamentava l’illegittimità perché adottato, in estrema sintesi: a) con eccesso di potere per difetto di istruttoria in quanto l’amministrazione, prima di revocare l’affidamento, non avrebbe verificato (e dato conto in motivazione) del supposto risparmio di spesa che deriverebbe dall’internalizzazione del servizio (nominato in ricorso con il numero 1.1); b) con eccesso di potere per contraddittorietà perché la stazione appaltante avrebbe revocato un servizio non attinente al suo core business e, il medesimo giorno, avrebbe aggiudicato il servizio di noleggio a caldo degli autocompattatori, quello sì proprio della mission aziendale (nominato con il numero 1.2, p. 5); c) in violazione dell’art. 21- quinquies della l. n. 241/1990 perché non sussisterebbe nel caso in esame una sopravvenuta ragione di interesse pubblico per la revoca dell’aggiudicazione dato che il piano di risanamento di RAP S.p.A. sarebbe stato integralmente raggiunto e la deliberazione della Corte dei Conti di approvazione del piano di riequilibrio del Comune di Palermo non imporrebbe un’internalizzazione del servizio (nominato con il numero 1.2, pp. 6-8).

In via subordinata, la società ricorrente avanzava anche domanda di risarcimento del danno da comportamento per lesione del legittimo affidamento e, in via ulteriormente subordinata, di riconoscimento del diritto all’equo indennizzo.

Si costituiva in giudizio la RAP S.p.A. che concludeva, nel merito, per il rigetto del ricorso, valorizzando la necessità dell’amministrazione di dare seguito alla nota del D.G. del 17 settembre 2025 e alle indicazioni del socio unico, cioè del Comune di Palermo, di internalizzare il servizio all’esito della sopravvenuta deliberazione della Corte dei Conti n. 193 del 17 luglio 2025, con cui è stato approvato il piano di riequilibrio del Comune di Palermo.

All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026, la causa veniva trattenuta in decisione come specificato nel verbale, con eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa di RAP relativamente alle domande risarcitorie non specifiche avanzate in ricorso, perché integrate dalla ricorrente solo con memoria difensiva del 27 dicembre 2025.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, pure se eccezione formulata rispetto a domanda espressamente subordinata, al solo fine di perimetrare correttamente in rito (indisponibile all’assorbimento) il thema decidendum , deve essere affrontata la questione relativa all’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno perché, secondo la prospettazione dell’amministrazione resistente, non specifica e integrata solo con memoria difensiva del 27 dicembre 2025.

L’eccezione è infondata.

Il Collegio ritiene di fare applicazione dei principi già espressi dalla giurisprudenza di Sezione per cui “ la circostanza che vi sia uno iato argomentativo tra atto introduttivo e memoria d’udienza, lungi dal rappresentare un caso di ricorso “con riserva” inammissibile […] , è rispettoso dei principi del diritto processuale perché evidenzia la differenza tra fase introduttiva del giudizio e istruttoria/decisoria [quindi] ai fini dell’ammissibilità dell’azione di risarcimento del danno ingiusto in regime di giurisdizione esclusiva, in ossequio a quanto previsto dall’art. 40 c.p.a., è sufficiente l’indicazione delle parti, dell’oggetto, delle ragioni della domanda e delle conclusioni: ben potendo la parte ricorrente fornire prova delle sue allegazioni (com’è avvenuto) nei termini di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 16 dicembre 2024, n. 3502).

Nel caso in esame, infatti, la società ricorrente ha correttamente perimetrato la fonte dell’obbligazione risarcitoria e di quella di corresponsione dell’indennizzo già nel ricorso introduttivo (v. pp. 8 e 9), con riserva di produzione della prova del danno conseguenza patito: prova assolta ritualmente proprio con la memoria del 27 dicembre 2025, depositata tempestivamente rispetto ai termini dimidiati del presente rito speciale.

2. Passando al merito, il primo motivo di ricorso è fondato.

Nel caso in esame, infatti, la stazione appaltante ha adottato il provvedimento di revoca motivando in tal modo le ragioni sopravvenute di interesse pubblico alla rimozione dell’aggiudicazione disposta appena tre mesi prima in favore della Stratos s.r.l.: “ nel frattempo a seguito delle attività di monitoraggio dello stato di attuazione del Piano di Risanamento, è emersa la imprescindibile necessità, vieppiù sollecitata dal socio unico, di internalizzare i servizi affini al core business societario e ciò per il necessario contenimento dei costi. Da un esame più approfondito è emerso che il servizio di cui si argomenta può essere svolto all'interno essendo la società dotata di attrezzature idonee allo scopo (lavacassonetti) e delle risorse umane necessarie per lo svolgimento;

- conseguentemente, con nota prot. n. 001-21202 del 17/09/2025, il Direttore Generale f.f. ribadiva "la necessità di attivare, celermente, un programma di internalizzazione dei servizi affini al core business aziendale. Ciò in conformità agli obblighi imposti dal Piano di Riequilibrio del Comune di Palermo e dal Piano di Risanamento 2024/2026, con particolare riferimento alla razionalizzazione dei costi di gestione ”.

2.1. Tale motivazione è insufficiente perché non rivela l’esatta portata dell’interesse pubblico alla base dell’esercizio del potere di secondo grado: per vincere l’affidamento del privato derivante dalla previa adozione di un provvedimento ampliativo nei suoi confronti, l’amministrazione avrebbe dovuto motivare in maniera chiara per quale ragione l’internalizzazione del servizio sarebbe stata più conveniente della sua permanente esternalizzazione.

Detto in altri termini, l’amministrazione non ha svolto un approfondimento istruttorio raffrontando il costo del servizio di lavaggio cassonetti esternalizzato (aggiudicato a un prezzo ridotto del 49,17% sulla base d’asta, con offerta di euro 383.440,98 al netto di IVA per l’intera durata biennale contrattuale) con quello internalizzato, da ricostruire stimando (anche solo di massima) il costo del personale, dei mezzi e delle attrezzature della RAP da destinare al lavaggio dei cassonetti, per ciò solo distratti da altre attività pure coperte dal contratto di servizio con il Comune di Palermo.

La stazione appaltante avrebbe dovuto confrontarsi con questo dato di fatto cristallizzato in atti e non contestato, nonostante l’assenza di una valutazione di anomalia dell’offerta nell’ambito del procedimento di gara.

2.1. Ad ogni modo, il motivo è fondato pure rispetto al secondo profilo valorizzato in ricorso, cioè all’insufficienza della motivazione anche rispetto al rinvio operato dal provvedimento alla presupposta nota del Direttore generale della R.A.P. del 17 luglio 2025, impugnata e anch’essa illegittima.

Infatti, la citata nota muove da considerazioni sfornite della benché minima istruttoria, riferite alla necessità di rispettare gli “ obblighi imposti dal piano di riequilibrio del Comune di Palermo e dal Piano di risanamento 2024/2026 ” (all. 3 al ricorso): in modo del tutto vago, senza che tali obblighi siano specificamente indicati rispetto alla procedura in esame.

Peraltro, l’obbligo di motivazione che ricade sull’amministrazione non può ritenersi assolto per mezzo del riferimento puntuale alle prescrizioni derivanti dal detto piano, contenuto però solo nella memoria difensiva della RAP: questo atto promana dal difensore e non dall’amministrazione, dunque non può integrare in via postuma una motivazione stringata e insufficiente come quella impressa negli atti impugnati.

In ogni caso, mancherebbe anche la prova che le prescrizioni in esame siano sopravvenute perché adottate per la prima volta in virtù della deliberazione della Corte dei Conti n. 193 del 17 luglio 2025 e non già da quanto previsto in via di prima applicazione dei provvedimenti medio tempore adottati dalla magistratura contabile.

Il sacrificio dell’affidamento del privato rispetto a provvedimenti attributivi di vantaggi economici richiede una motivazione particolarmente pregnante dell’amministrazione che sia idonea a provare la necessarietà dell’atto di secondo grado ad esito demolitorio su un provvedimento legittimo, da intendersi come impossibilità di contemperare altrimenti il citato affidamento con l’interesse pubblico inciso dal fatto sopravvenuto.

2.2. Al fine di superare i rilievi avanzati con il secondo motivo si ricorso – con cui si lamenta la contraddittorietà dell’azione dell’amministrazione che avrebbe, nello stesso giorno, revocato il servizio di lavaggio cassonetti e aggiudicato quello di noleggio a caldo degli autocompattatori, quest’ultimo solo rientrante nel core business della RAP – il Collegio si limita a rilevare che entrambi i servizi devono ritenersi attinenti all’oggetto sociale della società partecipata dalla pubblica amministrazione, dunque alcuna contraddittorietà può essere desunta dal fatto allegato che, al massimo, avrebbe potuto rilevare in caso la parte privata avesse offerto anche solo un principio di prova che anche il servizio di noleggio a caldo avrebbe potuto essere internalizzato.

2.3. In ultimo, il terzo motivo di ricorso è invece fondato dato che dalla deliberazione della Corte dei Conti n. 193 del 17 luglio 2025 (v. all. 10 al ricorso) non emerge la necessità di internalizzare alcun servizio: piuttosto, tutto al contrario, discende l’obbligo di procedere alla riduzione della spesa per incarichi esterni (azione 16/2023) e per specifiche tipologie di spese (azione 17/2023). In questo senso, per mostrarsi coerente alle indicazioni del giudice contabile, la stazione appaltante avrebbe dovuto istruire il procedimento proprio rispetto all’effetto riduttivo sulle spese dell’internalizzazione del servizio di lavaggio dei cassonetti (v. amplius supra capo 2.1).

3. Le domande di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale e di corresponsione dell’indennizzo devono essere obbligatoriamente assorbite (v. Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5) perché espressamente subordinate dalla parte ricorrente.

4. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

5. Visto l’art. 52 del d.lgs. n. 174 del 26 agosto 2016, alla luce del contenuto della deliberazione della Corte dei Conti n. 193/2025 e della specifica azione n. 16/2023, deve essere trasmessa copia della presente decisione alla magistratura contabile, in uno con la deliberazione n. 235 del 19 dicembre 2025 della R.A.P. S.p.A. (produzione documentale del 23 dicembre 2025) di attribuzione dell’incarico esterno di patrocinio legale dell’ente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, nel senso di cui in motivazione, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la deliberazione n. 348 del 17 ottobre 2025 del C.d.A. della R.A.P. S.p.A. e la nota prot. n. 001-21202 del 17 settembre 2025 del D.G. della R.A.P. S.p.A.

Condanna la R.A.P. S.p.A. al pagamento delle spese di lite in favore di Stratos s.r.l., che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre IVA, cpa e accessori di legge.

Dispone che copia della sentenza, con l’allegato citato in motivazione, sia inoltrata, a mezzo della Segreteria e in modalità telematica, alla Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana e alla Corte dei Conti, Sezione di controllo per la Regione Siciliana.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

TO EN, Presidente

LA SA SS, Primo Referendario

AR RI EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RI EL	TO EN

IL SEGRETARIO