Pubblicato il 08/04/2026

N. 02279/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00144/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 144 del 2024, proposto da GI Di OL, in proprio e n.q. di amministratore della società “NA.DI. INFISSI S.R.L.S.”, rappresentato e difeso dall'avvocato Ida Bove, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Villaricca, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Citta' Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Massimo Marsico e Nicoletta Urciuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione della Commissione Straordinaria n. 108 del 21.12.2022, di approvazione dell'aggiornamento del preliminare di piano con formulazione di un atto di indirizzo per il completamento e l'adozione del piano urbanistico comunale del Comune di Villaricca;

b) In parte qua, della deliberazione della Commissione Straordinaria n. 21 del 24.2.2023, adottata con i poteri della Giunta, di adozione della proposta di piano strutturale del piano urbanistico comunale, comprensivo del rapporto ambientale della valutazione ambientale strategica;

c) in parte qua, della delibera della Commissione Straordinaria n. 59 del 6.7.2023, di esame delle controdeduzioni alle osservazioni, ai sensi dell'art. 3, comma 3, del Regolamento regionale n. 5/11e s.m.i.;

d) in parte qua, della determinazione dirigenziale dell'Area Pianificazione Strategica - Direzione Pianificazione Territoriale Metropolitana della Città Metropolitana di Napoli, n. 7626 del 15.9.2023;

e) in parte qua, della delibera della Commissione Straordinaria n. 74 del 29.9.2023 di presa d'atto dei pareri;

f) in parte qua. della delibera della Commissione straordinaria n. 75 del 29.9.2023, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 72 del 16 ottobre 2023, di approvazione del “PUC – Componente strutturale ….” del Comune di Villaricca;

g) nonché di tutti gli atti preordinati, consequenziali e comunque connessi a quelli sopra richiamati nonché quelli in questi richiamati, per quanto di interesse.

Nonché

Per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Villaricca e della Citta' Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa IA RA LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.GI Di OL - titolare di attività di artigiano di lavorazione di ferro, in data 11.12.2019 prot. 20216- che aveva presentato al Comune di Villaricca richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di un locale ad uso artigianale in Corso Italia n. 13, su area di sua proprietà, identificato al foglio 2, p.lla. 2054 avente destinazione edificabile (zona H – sviluppo 2 artigianale) nell’allora vigente PRG e sottoposta a vincolo ambientale in quanto vicina all’alveo Camaldoli- ha impugnato i provvedimenti in epigrafe e in particolare il Piano Urbanistico Comunale componente strutturale del Comune di Villaricca, lamentando una destinazione di zona incompatibile con la precedente destinazione di zona dell’area di sua proprietà.

Espone che la richiesta di permesso di costruire non era stata evasa dal Comune e quindi era stata trasmessa direttamente alla competente Soprintendenza, che in data 10.03.2022 con nota prot. 4739-P, rilasciava parere favorevole con prescrizioni (minimali).

Non avendo ricevuto indicazioni da parte del Comune, in data 30.12.2022 con nota a mezzo Pec, ha proposto diffida ex art. 4 co. 1 della LRC n. 19/01, anche questa inevasa.

Pertanto, il ricorrente, in data 31 gennaio 2023, ha proposto a mezzo pec istanza di nomina di Commissario ad Acta per interventi sostitutivi ai sensi dell'art. 4 co. 2 della L. R. n. 19/01 e s. m./i., affinché fossero adottate tutte le determinazioni omesse e conclusione del relativo procedimento.

In data 10.03.2023, la Citta Metropolitana di Napoli ha trasmesso il decreto sindacale n. 119 del 09.03.2023 di nomina del Commissario ad acta che, ad non ha ancora provveduto sulla istanza.

Tuttavia con delibera della Commissione straordinaria n. 75 del 29.9.2023, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 72 del 16 ottobre 2023, di approvazione del “PUC – Componente strutturale ….” del Comune di Villaricca nel quale l’area dove è ubicato il terreno del ricorrente ha avuto destinazione “ Città diffusa”

Il contenuto del Piano lascia intendere che sono consentiti, fino alla adozione dei POC, solo interventi diversi dalle nuove opere e, quindi, l’opera del ricorrente non sarebbe autorizzabile allo stato.

Ma, anche in sede di approvazione dei POC, non si rinviene, tra le destinazioni compatibili con questa, la destinazione D o H e cioè quella artigianale; sebbene la zona sia compatibile con numerose altre destinazioni anche edificabili “ ZTO compatibili con l’ATO: A, B, Bs, ARU, Sub zone Standard, E, Ea, Ef, Pfu, Pfe, RUE”.

Da qui l’interesse al ricorso.

2. Con il primo motivo il ricorrente ha dedotto violazione della l. 150/1942, della lrc n. 16/2004 oltre a vari profili di eccesso di potere, in quanto il procedimento avviato quando la zona era ancora destinata a attività commerciali non è stato concluso in tempo e ha quindi subito il cambio di destinazione urbanistica voluto dal Comune nonostante la nomina di un commissario ad acta con poteri sostituitivi.

In sintesi, il ricorrente lamenta la violazione dell’affidamento e la mancanza di adeguata motivazione dell’Amministrazione in relazione al caso specifico, che era già avviato.

Con il secondo motivo ha contestato la decisione dell’Amministrazione di avviare a destinazione totalmente residenziale un’area che aveva originariamente anche una destinazione artigianale.

Con il terzo motivo ha censurato la violazione degli artt. 22, 23 e 24 della l.r.c. n. 16/20024 nonché dell’art. 3 del regolamento regionale n. 5/2011 e dell’art. 65 delle NTA del piano territoriale coordinamento provinciale di Napoli in quanto nella Provincia di Napoli la verifica di coerenza dei piani urbanistici comunali viene effettuata con riferimento alla 13 proposta di PTCP, adottata con delibere del Sindaco metropolitano n. 25/2016 e n. 75/2016 recenti linee strategiche a scala sovracomunale. Tale verifica si esprime mediante l’espressione di un parere specifico di coerenza del Piano adottato dal Comune di Villaricca con la pianificazione sovracomunale; nella specie il parere reso era subordinato a otto prescrizioni, tutte non rispettate dal Comune in sede di presa d’atto ed approvazione.

Il Piano approvato è esattamente quello inviato alla Città Metropolitana per il parere. Nella determina dirigenziale n 7626 del 15.9.2023, la Città Metropolitana di Napoli rilevava che “nel Piano Strutturale del Comune di Villaricca manca il dimensionamento del fabbisogno abitativo residenziale. Infatti nella componente strutturale del Puc viene indicato che il dimensionamento complessivo del piano sarà svolto in sede di redazione dei POC e che in ogni POC, in cui sia previsto un incremento delle volumetrie esistenti a destinazione residenziale, si dovrà svolgere uno studio del fabbisogno residenziale, permanente e temporaneo, esteso all’intero comune su un orizzonte temporale decennale o, ove necessario per limitare il consumo di suolo e produzioni edilizie superflue, sui cinque anni successivi”.

La Città metropolitana ritiene che l’individuazione del fabbisogno abitativo vada effettuata nel piano strutturale, sulla base di analisi che tengano conto del fabbisogno pregresso e del possibile sviluppo della popolazione su un arco temporale decennale nonché del patrimonio edilizio legittimamente edificato. Il Comune, quindi, avrebbe dovuto adeguare il proprio Piano Strutturale, recependo le prescrizioni della Città Metropolitana, pena l’incoerenza del Piano con le prescrizioni pianificatorie sovracomunali.

Con il quarto motivo ha eccepito l’illegittimità del parere reso dalla Città Metropolitana con la determina n. 7626 del 15.09.2023 in quanto la valutazione finale di coerenza deve ritenersi in contrato con la sua premessa, considerato che le prescrizioni dettate non sono state seguite.

Infine, ha chiesto il risarcimento di varie voci di danno.

3. La Città Metropolitana si è costituita eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto ai sensi della Legge Regionale n. 16/2004 e del relativo regolamento di attuazione n. 5/11, il procedimento di formazione, adozione, partecipazione, esame e valutazione delle osservazioni ed, infine, approvazione dei Piani urbanistici comunali, risultano attribuiti esclusivamente alle amministrazioni comunali.

Ha inoltre negato ogni sua responsabilità in ordine alla verifica sotto il profilo amministrativo ed urbanistico della legittimità del PUC, integrato con l'esame delle osservazioni pervenute a seguito della fase di partecipazione, così come prescritto all'art.3 del Regolamento Regionale per il Governo del Territorio n.5/2011.

4. Si è costituito il Comune di Villaricca che con memoria ha confutato le prospettazioni avversarie eccependo, in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per tardività in quanto il PUC del Comune di Villaricca è stato approvato con delibera commissariale n. 75 del 29.9.2023, pubblicato sul BURC n. 72 del 16.10.2023, mentre il ricorso è stato notificato in data 5.12.2023, tempestivo riguardo alla pubblicazione sul burc ma tardivo rispetto agli atti pregressi contenenti l’imposizione di vincoli specifici o conformativi.

5.Il ricorrente ha depositato memoria in vista del merito.

6. All’udienza pubblica del 28.1.2026 la causa è passata in decisione.

7. Il ricorso è tempestivo in quanto proposto entro 60 giorni dalla pubblicazione del PUC nel BURC, nel rispetto quindi della regola per cui il termine per l’impugnazione degli atti generali decorre dalla data della pubblicazione negli atti preposti alla pubblicità (bollettini, albi, etc).

Peraltro, il contenuto dell’eccezione e la proposta deroga non sono affatto chiari.

8. Il ricorso va respinto.

Con i primi due motivi il ricorrente lamenta la lesione di sue aspettative qualificate in forza della scelta amministrativa di cambiare destinazione urbanistica a un’area nelle quale egli è proprietario di un terreno per il quale nutriva aspettative edificatorie legate alla sua attività artigianale, avendo presentato da tempo una istanza di permesso di costruire rimasta inevasa.

8.1. Si tratta di prospettazioni non condivisibili.

La giurisprudenza amministrativa sulla discrezionalità delle scelte di pianificazione urbanistica è nota anche allo stesso ricorrente (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. IV, 2/07/2025, n. 5719).

Si è evidenziato che “in materia di pianificazione urbanistica sussiste un ampio margine di discrezionalità in capo all’amministrazione, tenuta a contemperare e bilanciare plurimi interessi divergenti. Le scelte di pianificazione del territorio, dunque, costituiscono un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti. Si tratta di un sindacato giurisdizionale di carattere c.d. estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (Consiglio di Stato sez. IV, 15 marzo 2024 n. 2534; id., sez. VII, 2 settembre 2024 n. 7331).

“Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo il quale l’amministrazione gode di ampia discrezionalità nell’esercizio delle scelte pianificatorie; in particolare, questa Sezione ha avuto modo di precisare che “Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l’espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l’organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico” (Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2024 n. 6427) e che “Le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore” (Cons. Stato, Sez. IV, 22 settembre 2025 n. 7441) (Vedi anche TAR Campania, Napoli, Sez. II, 31.10.2024, n. 5833).

Ciò detto, la questione vera è valutare se l’istanza di permesso di costruire del ricorrente possa essere considerata tamquam non esset – nonostante la nomina del C.a. con poteri sostituitivi - per effetto dell’adozione del PUC, posto che non vi è provvedimento espresso di diniego.

Sul punto va ribadito che l’art. 10 della legge urbanistica campana – l.r. 16 del 2004, stabilisce che tra l'adozione degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, o delle relative varianti, e la data della rispettiva entrata in vigore sono sospese: a) l'abilitazione alla realizzazione di interventi edilizi in contrasto con la disciplina contenuta nei piani o nelle varianti in corso di approvazione.

Ne consegue che per effetto della normativa regionale, il ricorrente non può nutrire – al momento- alcuna aspettativa di accoglimento dell’istanza né può sindacare il PUC per non aver tenuto conto della sua specifica situazione, posto che nessun titolo era stato rilasciato, l’Amministrazione era perfettamente legittimata a mutare destinazione urbanistica dell’area e da parte del ricorrente non è stata prospettata alcuna situazione tale da essere ricondotta in quelle specifiche circostanze talvolta limitative del potere pianificatorio del Comune.

In ogni caso, è da escludere il deficit istruttorio riscontrato da parte ricorrente, in quanto è stato correttamente seguito l’iter volto alla formazione del piano urbanistico comunale con il richiesto esame e controdeduzioni delle osservazioni ai sensi dell'art. 3 comma 3 del regolamento 5/2011 e ss.mm.ii, con rispetto dell’obbligo di motivazione.

9. Con il terzo motivo il ricorrente assume che il Comune non abbia tenuto conto delle osservazioni della Città metropolitana.

La delibera n. 74 del 29-09-2023 avente ad oggetto “presa d'atto pareri - piano urbanistico comunale – componente strutturale”, descrive l’iter procedimentale seguito ai fini dell’emanazione del PUC.

Con nota protocollo 13671 del 22/09/2023 è stata trasmessa dal Prof. Domenico Moccia apposita relazione di commento e controdeduzioni in ordine alle prescrizioni impartite dalla Città Metropolitana, rilevando che “le raccomandazioni sull’attuazione del piano saranno accolte nella redazione degli strumenti operativi ed attuativi, quando saranno redatti e potranno essere ulteriormente verificati dalla Città Metropolitana; i rilievi direttamente rivolti al Piano Strutturale si ritengono totalmente superati dalle presenti controdeduzioni; pertanto, non sono necessarie modifiche della zonizzazione né delle norme tecniche di attuazione del piano strutturale del Comune di Villaricca”.

Ancora, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 15 del D.lgs. 152/2006 e s.m.i., l’Autorità Comunale Competente Ambientale, alla luce delle attività tecnico istruttorie svolte e delle valutazioni effettuate, di concerto con l’Autorità procedente, con riferimento alla documentazione presentata ed alla luce delle osservazioni e prescrizioni acquisite ai sensi dell’art. 3, comma 4, del Regolamento 5/2011, con provvedimento protocollo 948/2023 del 28-09-2023 ha formulato il proprio parere motivato favorevole circa la compatibilità ambientale del PUC di Villaricca.

Per tali ragioni con nota protocollo 10181/2023 del 26-07 2023 è stato trasmesso il Piano Strutturale integrato con le osservazioni ai sensi dell’articolo 3 comma 4 del Reg. Regionale n. 5/2011 per l’acquisizione dei pareri, nulla osta e autorizzazioni: 1) Alla Città Metropolitana di Napoli per la dichiarazione di coe renza; 2) Alla Soprintendenza Archeologia belle arti e paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli; 3) Alla Regione Campania – UOD Genio Civile di Napoli - Presidio Protezione Civile; 4) All’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale; 5) All’ASL NAPOLI 2 NORD.

Inoltre, nella determina in esame sono riportati i pareri acquisiti, necessari ai fini dell’emanazione del PUC, che sono tutti favoreovli: “1. determinazione dirigenziale n. 7626.15-09-2023 della Città Metropolitana di Napoli contenente il seguente parere: “si è del parere che il PUC del Comune di Villaricca risulta coerente alle strategie a scala sovracomunale ai sensi dell’art. 3 comma 4 del Regolamento Regionale n. 5/2011, subordinatamente al superamento dei rilievi su esposti”; 2. Soprintendenza Archeologia belle arti e paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli registrato al protocollo generale dell’Ente al n. 13668 del 22/09/2023 – PARERE FAVOREVOLE con prescrizioni da inserire nel RUEC e nei POC; 3. Regione Campania – UOD Genio Civile di Napoli - Presidio Protezione Civile protocollo 425085 del 08/09/2023 registrato al protocollo generale dell’Ente al n. 13114 del 13/09/2023 PARERE FAVOREVOLE; 4. Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale registrato al protocollo generale dell’Ente al n. 13670 del 22/09/2023 – PARERE FAVOREVOLE con indicazioni per le fasi successive; 5. ASL NAPOLI 2 NORD protocollo 37501/u del 04/09/2023 registrato al protocollo generale dell’Ente al n. 12556 del 07/09/2023 PARERE FAVORE VOLE.”

Nella delibera n. 75 del 29.9.2023, adottata dalla Commissione Straordinaria, con cui è stato definitivamente approvato il nuovo piano urbanistico comunale, risultano essere state recepite e approvate le raccomandazioni, osservazioni e prescrizioni degli Enti Sovraordinati ed Autorità competenti ad esprimere pareri, nulla osta e autorizzazioni, le quali saranno tenute in considerazione anche nella redazione dei POC successivi previsti.

Non sembra quindi che il PUC sia in contrasto con le indicazioni degli enti sovraordinati e in ogni caso non si vede come questo potrebbe impattare sulla specifica situazione del ricorrente, il quale contesta che il suolo di sua proprietà, inserito nella zona H (sviluppo artigianale) del precedente PRG ed ora destinato ad ATO (Ambiti Territoriali Omogenei) “Città diffusa”, non possa più consentire il rilascio del permesso di costruire.

Tuttavia, rispetto a tale interesse di natura pretensiva il ricorrente non ha provato che un eventuale annullamento del Piano Strutturale per mancata valutazione del piano di dimensionamento abitativo determinerebbe, almeno come concreta possibilità, un ampliamento delle zone destinate ad edilizia residenziale. Il piano di dimensionamento abitativo, infatti, potrebbe avere anche un contenuto opposto alle aspettative dei ricorrenti, prevedendo, ad esempio, una contrazione delle esigenze abitative dell’area (cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. II, 20.5.2024, n. 3252).

10. Va infine respinto il quarto motivo di ricorso in quanto a fondamento dello stesso il ricorrente pone una norma urbanistica (l’art. 24 della legge regionale n. 16/2004) abrogata dall’art 4,

comma 1, lettera f) della Legge Regionale n. 1 del 5 gennaio 2011.

Tale norma, prevedeva che la Provincia effettuasse la verifica di compatibilità dei PUC alla normativa statale e regionale e, inoltre, prevedeva l’approvazione definitiva da parte della Provincia in sede di Conferenza dei Servizi qualora il PUC avesse ricevuto un primo esito negativo da parte dell’assessorato all’urbanistica provinciale.

Con l’entrata in vigore del regolamento regionale per il governo del territorio n.5/2011 il quadro normativo di riferimento per il Governo del territorio in regione Campania prevede che l’adozione e l’approvazione degli strumenti urbanistici comunali competono esclusivamente all’amministrazione Comunale e che la Città Metropolitana ha esclusivamente la competenza di dichiarare la coerenza dei PUC alle strategie a scala sovracomunale.

Alla luce di quanto precisato, quindi, nessuna responsabilità può essere riconosciuta in capo alla Città Metropolitana di Napoli.

11. In conclusione il ricorso va respinto.

Le spese possono essere compensate alla luce della peculiarità del caso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA AP, Presidente

IA RA LL, Consigliere, Estensore

IAgiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA RA LL	NA AP

IL SEGRETARIO