Pubblicato il 09/03/2026

N. 00404/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01573/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1573 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Il Farro di N. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B691B817F5, rappresentata e difesa dall’avv. Rosa Maria Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Ferrara, in persona del Prefetto pro tempora, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso la sede della medesima, in Bologna, via A. Testoni n. 6;
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso la sede della medesima, in Bologna, via A. Testoni n. 6;

nei confronti

Vivere per Gli Altri S.r.l. Società Benefit, non costituita in giudizio;

Quanto al ricorso principale:

per l’annullamento, previa concessione di idonea misura cautelare anche inaudita altera parte,

- della Procedura aperta per la conclusione di accordi quadro per l’affidamento del servizio di accoglienza ai cittadini stranieri Centri collettivi di accoglienza per un totale di 200 posti con capacità recettiva massima di 50 posti nel territorio della Provincia di Ferrara -Centri Collettivi - CIG B691B817F5 - Importo a base d’asta € 5.860.933,44 - Durata: 36 mesi, del 31/03/2025;

- del Provvedimento della Prefettura di Ferrara prot. n. 60475 del 24 settembre 2025, notificato a mezzo PEC in data 30/09/2025, con cui è stata disposta l’esclusione di Il Farro di N. S.r.l. dalla procedura di gara; di cui si è chiesto l’annullamento in regime di autotutela con nostra comunicazione in data 3/10/2025 a mezzo PEC;

- della Relazione del Responsabile Unico del Procedimento del 19/09/2025 (presupposta al provvedimento di esclusione);

- del Verbale di audizione del 19/09/2025 (ove lesivo e nei limiti in cui conosciuto);

- del Diniego implicito (o parziale) alle istanze di accesso agli atti presentate dalla ricorrente: istanza del 15/10/2025, di cui al sollecito del 20/10/2025, risposta parziale della Prefettura di Ferrara del 21/10/2025 in quanto sprovvista di parte dei documenti richiesti, consequenziale ulteriore sollecito e diffida ad adempiere del 25/10/2025, rimasta inevasa per la parte relativa agli atti riservati;

- del Provvedimento di aggiudicazione disposto in data 25/10/2025 a favore della seconda in graduatoria;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto ivi compresa la lex specialis di gara in parte qua, qualora interpretata erroneamente dalla Prefettura;

nonché per l’accertamento

del diritto di Il Farro di N. S.r.l. a partecipare alla procedura di gara e ad essere aggiudicataria del contratto, essendo risultata, con comunicazione ricevuta dalla Prefettura Prot. Uscita N.0043194 del 2/07/2025 prima classificata con punteggio complessivo di 100 punti a fronte dei 41,84 punti dell’attuale aggiudicataria Vivere per Gli Altri S.r.l. Società benefit.

Quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato dalla ricorrente in data 17 novembre 2025:

per l’annullamento, previa sospensione cautelare,

degli atti già impugnati per motivi ulteriori.

Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Ferrara e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa SS HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

La Prefettura – UTG di Ferrara ha bandito la procedura aperta, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’affidamento di servizi a favore dei cittadini stranieri richiedenti la protezione internazionale, ospitati territorio della Provincia di Ferrara in centri collettivi con capacità ricettiva massima di 50 posti, per un totale di 200 posti.

La procedura di evidenza pubblica era finalizzata alla stipula di accordi-quadro, potenzialmente anche con più operatori economici (potendo i concorrenti presentare offerta anche solo per una parte dei posti messi a gara), della durata di 36 mesi e aventi a oggetto i servizi di accoglienza, vitto, alloggio e assistenza socio-sanitaria degli ospiti

Alla gara hanno partecipato la società Il Farro di N. S.r.l., che ha offerto 56 posti e ha ottenuto complessivamente 100 punti (70 per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica), e la società Vivere Per Gli Altri S.r.l. società benefit, che ha offerto 154 posti suddivisi in 4 centri collettivi di diversa capienza e ha ottenuto complessivamente 41,84 punti (34,34 per l’offerta tecnica e 7,5 per l’offerta economica).

L’offerta della società Il Farro di N. S.r.l. è stata sottoposta a verifica di congruità ed è stata esclusa perché ritenuta anomala, in quanto avrebbe sottostimato il costo della manodopera da impiegare nella commessa.

Il servizio è stato aggiudicato (nei limiti dei posti offerti, ovverosia 154) alla società Vivere Per Gli Altri S.r.l. società benefit; sono rimasti non assegnati i rimanenti 46 posti.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e il successivo ricorso per motivi aggiunti la società Il Farro di N. S.r.l. ha impugnato gli atti di gara, tra questi in particolare quello che ha determinato la sua esclusione per anomalia dell’offerta e quello che ha disposto l’aggiudicazione dell’appalto a favore della controinteressata, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia.

Si sono costituiti in giudizio la Prefettura – UTG di Ferrara e il Ministero dell’Interno, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, per resistere al ricorso principale e chiederne il rigetto siccome destituito di fondamento. La difesa erariale non ha, invece, svolto difese in relazione al ricorso per motivi aggiunti.

La società Vivere Per Gli Altri S.r.l. società benefit, alla quale era stato notificato – a quanto consta - il solo ricorso principale, non si è costituita in giudizio.

La domanda cautelare contenuta nel ricorso principale è stata respinta sia in sede monocratica, sia in sede collegiale, per difetto del requisito normativo del periculum in mora ; la domanda cautelare contenuta nel ricorso per motivi aggiunti è stata rinunciata da parte ricorrente.

La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 26 febbraio 2026: in quella sede il Collegio ha rilevato un possibile profilo di illegittimità per omessa notifica del ricorso per motivi aggiunti. Dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. È sottoposta al vaglio di legittimità di questo Giudice amministrativo la procedura aperta bandita dalla Prefettura – UTG di Ferrara per la stipula di accordi-quadro, anche con una pluralità di operatori economici, aventi a oggetto la gestione di centri di accoglienza di cittadini stranieri richiedenti la protezione internazionale.

La procedura si è conclusa con l’aggiudicazione dell’appalto, per una parte dei posti a messi a concorso, alla società Vivere Per Gli Altri S.r.l. società benefit, e con l’esclusione dell’altra concorrente, la società Il Farro di N. S.r.l. per anomalia dell’offerta.

L’offerta della società Il Farro di N. S.r.l. è stata ritenuta dalla stazione appaltante non “congrua, seria, sostenibile e realizzabile” a causa degli eccessivi costi connessi con le prestazioni anche aggiuntive indicate nell’offerta tecnica (in particolare il costo della manodopera) e alla inidoneità degli elementi e delle spiegazioni fornite a giustificare l’anomalia.

Come già esposto nella parte in fatto, gli esiti della gara sono contestati dalla società Il Farro di N. S.r.l., che con il ricorso principale e il successivo ricorso per motivi aggiunti ha chiesto l’annullamento degli atti di gara e in particolare la propria esclusione e l’aggiudicazione a favore della società Vivere Per Gli Altri S.r.l. società benefit.

2. Preliminarmente deve dichiararsi inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Come rilevato ex officio da questo Giudice all’udienza di merito, il ricorso per motivi aggiunti non risulta notificato ai contraddittori, così come impone l’articolo 43 Cod. proc. amm.. Il contraddittorio non è stato correttamente attivato e su di esso non ci si può quindi pronunciare.

Il thema decidendum è pertanto limitato al ricorso principale.

3.1. Il primo motivo di impugnazione è intitolato “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3.3 DEL DISCIPLINARE DI GARA – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI POTERE IN CONCRETO, CONTRADDITTORIETÀ, SVIAMENTO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AUTOVINCOLO AMMINISTRATIVO E DELLA PAR CONDICIO”.

Ritiene la società ricorrente che la Prefettura non avrebbe potuto sottoporre a verifica di anomalia la propria offerta, dal momento che il costo della manodopera da essa dichiarato era esattamente quello stimato dalla legge di gara.

Il costo della manodopera indicato nella lex specialis concretizzerebbe – a detta della società Il Farro di N. S.r.l. – un autovincolo che l’Amministrazione non poteva disattendere, utilizzando altri parametri (segnatamente, le Tabelle Ministeriali relative al CCNL Cooperative sociali) per valutare la congruità del dato dichiarato dall’offerente. Ne conseguirebbe, sempre secondo la deducente, che l’atto di esclusione dalla gara per anomalia dell’offerta sarebbe stato adottato in carenza di potere in concreto.

3.2. Il secondo motivo di impugnazione è rubricato “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 110 D.LGS. N. 36/2023 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO MANIFESTO DEI FATTI”.

In subordine, la società ricorrente sostiene che il provvedimento che ha disposto la sua esclusione dalla gara per anomalia dell’offerta sarebbe viziato da difetto assoluto di istruttoria e travisamento manifesto dei fatti.

Fa presente a tale fine la società Il Farro di N. S.r.l. di aver prodotto nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia i seguenti documenti: «a) Prospetti analitici dei costi del personale 2024 e 2025, con indicazione dei costi orari effettivamente sostenuti nella gestione di servizi identici, basati sulla concreta esperienza aziendale; b) Copie di buste paga, a dimostrazione del trattamento economico corrisposto e dell’applicazione del CCNL ANASTE».

Si duole la deducente che tali documenti non siano stati minimamente presi in considerazione dalla Prefettura; ancor più che sia stato travisato il contenuto del Mod. 7, confondendosi le tariffe orarie con il costo aziendale totale.

Lamenta, infine, la società ricorrente la violazione del contraddittorio procedimentale.

3.3. Il terzo motivo di impugnazione è epigrafato “ECCESSO DI POTERE PER ERRORE SUI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ILLOGICITÀ MANIFESTA – VIOLAZIONE DEL FAVOR PARTECIPATIONIS”.

In via di ulteriore subordine, la società ricorrente contesta l’utilizzo da parte della Prefettura delle Tabelle ministeriali relative al CCNL Cooperative sociali per calcolare il costo della manodopera, in quanto essa non è una cooperativa sociale, ma una società commerciale.

Secondo la società Il Farro di N. S.r.l. la stazione appaltante avrebbe dovuto utilizzare il CCNL ANASTE - Servizi Assistenziali, dopo averne prima verificato l’equivalenza economica e normativa con il CCNL Cooperative sociali, scelto dalla legge di gara.

La deducente qualifica come mero errore materiale di barratura la dichiarazione nel modulo dell’offerta di voler applicare il CCNL Cooperative sociali. Si tratterebbe a suo dire un errore palese e immediatamente percepibile, visto che essa non è una cooperativa sociale, con la conseguenza che l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio.

3.4. Il quarto motivo di impugnazione è intitolato “VIOLAZIONE DELLA CIRCOLARE DEL MINISTERO DELL’INTERNO PROT. 0040093 DEL 26 OTTOBRE 2022 – ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO – CONTRADDITTORIETÀ”.

La ricorrente richiama la circolare prot. 0040093 del 26 ottobre 2022 del Ministero dell’Interno - Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione, la quale ha chiarito che il prezzo a base di gara deve consentire la copertura dei costi, un margine di utile ragionevole per l’impresa e la sostenibilità economica. Sostiene la società Il Farro di N. S.r.l. che il provvedimento di esclusione violi detta circolare, perché sottintende che il prezzo offerto (€uro 31,85) fosse interamente assorbito dai costi diretti di personale e servizi accessori, negando di fatto un margine di utile. Pretendere – come a suo dire farebbe la Prefettura - la coincidenza tra prezzo e costi diretti snaturerebbe il contratto messo a gara trasformandolo da appalto a convenzione a rimborso.

3.5. Il quinto motivo di impugnazione è rubricato “VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 22 E SS. L. 241/1990 E DELL’ART. 35-36 D.LGS. N. 36/2023 – VIOLAZIONE DELL’ART. 24 COST. – LESIONE DEL DIRITTO DI DEFESA”.

Si duole da ultimo la società ricorrente del fatto che non le sia stato consentito di accedere agli atti di gara e assume che tale violazione determini l’illegittimità degli atti impugnati.

4.1. Le tesi prospettate nel ricorso principale sono smentite documentalmente in punto di fatto e totalmente prive di fondamento in punto di diritto.

4.2. Come documentato in atti dalla stessa ricorrente, oltre che dall’Amministrazione resistente, la società Il Farro di N. S.r.l. nella propria offerta economica ha dichiarato che il costo della manodopera impiegata nella commessa è pari a €uro 0,01.

A fronte di una dichiarazione platealmente non credibile, la attivazione della verifica di congruità dell’offerta della concorrente risultava non solo giustificata, ma addirittura doverosa. Ai sensi dell’articolo 110, comma 1, D.Lgs. n. 36/2023 infatti «Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa».

Legittimamente quindi la Prefettura ha chiesto chiarimenti alla ricorrente, sia per iscritto, che tramite audizione orale.

Di talché, lungi dall’esservi stata una compressione del contraddittorio procedimentale, deve riconoscersi che la concorrente è stata ampiamente messa nelle condizioni di poter documentare i propri costi e la sostenibilità dell’offerta.

4.3. Risulta per tabulas che è solamente in sede di verifica di congruità dell’offerta che la società Il Farro di N. S.r.l. ha trasmesso il cd. Mod. 7 e ha dichiarato un costo della manodopera esattamente uguale a quello stimato dalla stazione appaltante nella legge di gara.

Sennonché, quella stima, che ovviamente costituiva il limite inferiore, al di sotto del quale non era consentito scendere, è stata fatta in relazione alla dotazione minima di personale prevista dal Capitolato (Tabella A). L’autovincolo per l’Amministrazione era dunque rappresentato dal fatto che non potevano essere ammesse offerte che presentassero un ribasso del costo della manodopera stimato, ma non sottraeva a verifica di anomalia le offerte che rispettavano quel limite.

Vero è, infatti, che la legge di gara prevedeva il numero minimo di unità di personale, la relativa qualifica e il monte orario minimo per ciascuna figura impiegata, che doveva necessariamente essere assicurato dall’offerente. Quella dotazione minima però poteva essere aumentata a fini premiali: la legge di gara prevedeva fino a 31 punti per l’incremento di personale e/o monte ore (Allegato 2-ter).

E così ha fatto la società Il Farro di N. S.r.l., che nell’offerta tecnica ha quasi raddoppiato le unità di personale e le ore lavorate rispetto a quelle minime, ottenendo il punteggio massimo per i primi tre sub-criteri (v. verbale delle operazioni di valutazione).

4.4. Ora è ovvio che, aumentando il numero delle unità di personale e il numero delle ore offerte, il costo della manodopera non poteva restare immutato, ma doveva giocoforza aumentare anch’esso rispetto a quello stimato dalla lex specialis.

L’autovincolo ripetutamente invocato dalla società ricorrente per poter operare richiedeva che la manodopera offerta (unità di personale e monte ore) fosse esattamente quella minima pretesa dalla legge di gara e non di più.

Ma questo, come visto, non è il caso di specie.

4.5. Spettava allora all’offerente dimostrare il costo della manodopera offerta.

Dimostrazione questa che – come emerge dagli atti del giudizio - la società Il Farro di N. S.r.l. ha totalmente fallito: la caotica, disordinata e contraddittoria documentazione prodotta nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia ha restituito un quadro frammentario e per certi versi totalmente opposto alle stime allegate dall’interessata. Le buste paga prodotte in sede di audizione riportano una paga oraria lorda del lavoratore di gran maggiore di quello indicato nel cd. Mod. 7 per far quadrare i conti. Il tutto senza considerare che gravano sul datore di lavoro i costi per ferie, malattie, assenze giustificate, TFR, contributi previdenziali e assistenziali.

Così come spettava all’offerente, e non certo alla Prefettura, giusta quanto dispone l’articolo 11, comma 3, D.Lgs. n. 36/2023, dimostrare l’equipollenza economica e normativa del CCNL ANASTE - Servizi Assistenziali (che la ricorrente, peraltro solamente in sede di giustificativi, ha dichiarato di applicare) rispetto al CCNL Cooperative sociali indicato dalla legge di gara.

Ma anche questa ulteriore dimostrazione è totalmente mancata da parte della società Il Farro di N. S.r.l., tanto in sede procedimentale, quanto in sede processuale.

4.6. La Prefettura avrebbe potuto legittimamente fermarsi alla constatazione che l’offerente non aveva adempiuto agli oneri probatori che su di essa incombevano e trarne le inevitabili conseguenze.

Tuttavia, l’Amministrazione, in un’ottica di massima partecipazione, è andata oltre, calcolando essa stessa il costo del personale offerto dalla società ricorrente.

Il calcolo -contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente – è stato effettuato dall’Amministrazione in conformità alla legge. Infatti, in assenza di elementi esaustivi e documentazione a supporto da parte dell’offerente, la Prefettura ha correttamente utilizzato in via sussidiaria le Tabelle Ministeriali.

Ora, poiché il CCNL indicato dalla legge di gara era quello delle Cooperative sociali, la Prefettura, ancora una volta del tutto correttamente, ha utilizzato le Tabelle Ministeriali concernenti quel CCNL, giacché qualsivoglia diverso CCNL, applicato in ipotesi dal concorrente, avrebbe comunque dovuto garantire trattamenti economici e normativi equivalenti.

4.7.1. Ottenuto il corretto costo della manodopera, la Prefettura ha ritenuto che, tenuto conto del ribasso proposto, l’offerta era in perdita, non riuscendo la somma residua a rimunerare i servizi oggetto dell’appalto.

Orbene, occorre ricordare che la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce atto di esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. III, sentenza n. 10201/2025). Sicché, salvo i casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza o di travisamento dei fatti, che nel caso di specie non ricorrono, il giudizio dell’Amministrazione non è sindacabile dal Giudice amministrativo (cfr., tra le tante, C.d.S., Sez. VII, sentenza n. 9240/2025).

4.7.2. La conclusione cui giunge non irragionevolmente, né arbitrariamente la Prefettura è che l’offerta della società Il Farro di N. S.r.l. era in perdita.

Quindi, a ben vedere, è semmai l’Amministrazione ad aver fatto compiuta applicazione della circolare ministeriale richiamata dalla società ricorrente. Infatti, è proprio perché l’offerta in questione non garantiva un utile, anche minimo, all’appaltatore, che essa è stata esclusa perché non congrua e anomala.

4.8. Quanto, infine, al lamentato diniego di accesso agli atti (ultimo motivo di impugnazione), va rilevato che la Prefettura ha dimostrato in giudizio che i documenti richiesti con le due istanze sono stati messi a disposizione dell’interessata nel giro di qualche giorno sulla piattaforma telematica utilizzata per lo svolgimento della gara. Sicché la doglianza risulta del tutto infondata.

In ogni caso, il diniego di accesso agli atti (anche quando in tesi illegittimo) non vizia per ciò solo il provvedimento finale, ma legittima al più l’interessato ad azionare i rimedi previsti per tale evenienza dall’ordinamento.

5.1. In conclusione, alla luce delle ragioni esposte ai punti che precedono, il ricorso principale deve essere respinto in quanto infondato.

Il ricorso per motivi aggiunti – come già rilevato – deve essere dichiarato inammissibile per omessa notificazione.

5.2. Come da regola generale, le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore dell’Amministrazione resistente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così statuisce:

a) respinge il ricorso principale;

b) dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti;

c) condanna la società Il Farro di N. S.r.l. a rifondere al Ministero dell’Interno le spese di giudizio, che liquida in complessivi €uro 6.000,00, oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

UG Di TO, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

SS HI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS HI	UG Di TO

IL SEGRETARIO