N. 00450/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/02/2026
N. 00534 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00450/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 450 del 2025, proposto da
Operazioni Servizi Portuali Palermo S.r.l., Central Parking S.r.l. e Piano Torre S.r.l. in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentate e difese dall'avvocato Bonaventura Lo Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico in Palermo Via Giacomo Cusmano n. 40;
contro
Comune di Cefalu, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetana Rita Parlato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti N. 00450/2025 REG.RIC.
TR NO RO S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Mangano e Lucia Interlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto in Palermo, via Nunzio Morello n. 40;
per l'annullamento
- della deliberazione di Giunta Municipale n. 13 del 23.1.2025 con oggetto
“Valutazione delle manifestazioni pervenute relativamente all'avvisoesplorativo di manifestazione di interesse finalizzata all'affidamento con ricorso al project financing ai sensi dell'art. 183, comma 15 del d.lgs. n. 50/2016 della progettazione ed esecuzione dei lavori di manutenzione del parcheggio di via Giovanni Verga e della sua Gestione per la durata di vent'anni”;
- della nota di trasmissione del Comune di Cefalù – Settore lavori pubblici, prot. 5759 del 31.1.2025; nonché, per quanto occorrer possa, nella misura in cui dovesse essere ritenuta lesiva della posizione delle ricorrenti:
- dell'art. 4 dell'avviso esplorativo di manifestazione di interesse finalizzata alla presentazione di proposte di project financing ai sensi dell'art. 183, comma 15 del
D.lgs. n. 50/2016, nella parte in cui si precisa che “la mancanza anche di uno solo degli elementi caratterizzanti la proposta non consente all'Amministrazione di istruirla nel merito o comunque definire positivamente il procedimento, per impossibilità di apprezzare la fattibilità tecnica, giuridica ed economico finanziaria dell'intervento.
Pertanto, ai fini dell'avvio della procedura di valutazione della proposta, è richiesta la presentazione della seguente documentazione, con i contenuti di seguito riportati: (…)
- Piano Economico e Finanziario (PEF) asseverato” qualora interpretata in senso immediatamente escludente; N. 00450/2025 REG.RIC.
- di tutti i verbali delle operazioni di gara, ancorché non conosciuti;
- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento comunque connesso, conseguente e/o presupposto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cefalù e della società
TR NO RO S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. FR ER
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. - Con avviso esplorativo pubblicato in data 30.6.2023, il Comune di Cefalù avviava la procedura per l'acquisizione di manifestazioni di interesse finalizzata all'affidamento, con ricorso al project financing ai sensi dell'art. 183, comma 15, del
D.lgs. n. 50/2016, della progettazione ed esecuzione dei lavori di manutenzione del parcheggio di via Giovanni Verga e della relativa gestione per la durata di venti anni,
Codice Unico Intervento (CUI 00110740826202000028), per un importo di spesa previsto di € 1.500.000,00.
Alla scadenza del termine di presentazione, pervenivano al Comune di Cefalù tre istanze di manifestazione di interesse, rispettivamente della ditta EDIL Costanza, della società TR NO RO S.p.A. e della costituenda A.T.I. (Operazioni
Servizi Portuali Palermo S.r.l., Central Parking S.r.l. e Piano Torre S.r.l.).
L'Amministrazione comunale, per procedere alla valutazione delle manifestazioni di interesse pervenute, con deliberazione di Giunta Municipale n. 175 del 12.10.2023, istituiva una Commissione di valutazione la quale, all'esito delle operazioni di N. 00450/2025 REG.RIC.
valutazione, presentava la propria proposta, approvata con Deliberazione di Giunta
Municipale n. 13 del 23.01.2025.
A seguito dell'analisi delle istanze pervenute, l'Amministrazione dichiarava conclusa la procedura, prendendo atto dell'impossibilità di accogliere alcuna delle proposte pervenute, in quanto non conformi ai requisiti richiesti dall'Avviso; in particolare, venivano riscontrate criticità sia sotto il profilo tecnico, in relazione alla realizzabilità dell'opera, sia sotto quello economico-gestionale, con riferimento alla sostenibilità finanziaria dell'intervento e ai costi previsti per la gestione a regime.
2. - Con il ricorso notificato il 3 marzo 2025 e depositato il 18 marzo successivo, le società Operazioni Servizi Portuali Palermo S.r.l., Central Parking S.r.l. e Piano Torre
S.r.l., riunite in ATI, espongono che:
- in data 12.8.2023, trasmettevano la propria manifestazione di interesse unitamente alla documentazione richiesta dall'avviso esplorativo, ivi incluso il Piano Economico
Finanziario (PEF), asseverato dalla società di revisione contabile Axeverar s.r.l.
(recante data 21.07.2023);
- a causa di un malfunzionamento della casella di posta elettronica certificata, non segnalato dal sistema informatico, tuttavia, non si perfezionava la trasmissione della lettera di asseverazione e della dichiarazione sostitutiva del soggetto asseveratore concernente il possesso dei requisiti di cui all'art. 183, comma 9 del d.lgs. 50/2016, in uno a tutta la documentazione trasmessa;
- provvedevano ad inviare la superiore documentazione in data 25.06.2024, precisando le ragioni impeditive della tempestiva trasmissione degli allegati in parola;
- in data 25.11.2024, invitavano il Comune di Cefalù a voler fornire notizie circa lo stato del procedimento e, in ogni caso, a volerlo concludere, secondo i termini previsti dalla legge;
- l'ente procedente, con deliberazione di Giunta Municipale n. 15, comunicata in data
31.1.2024, concludeva il procedimento negativamente, precisando che l'istanza N. 00450/2025 REG.RIC.
proposta dalla costituenda A.T.I. non avrebbe potuto essere ammessa a valutazione, in quanto priva di Piano Economico e Finanziario (PEF) asseverato.
Le ricorrenti impugnano la predetta deliberazione, articolando le censure di:
1) “Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 183, comma 15 del d.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 6, comma 1, lett. b della l. n.
241 del 7 agosto 1990. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97 cost e 1 della
l. n. 241 del 7 agosto 1990. Violazione dei principi di legittimo affidamento, par condicio e concorrenza. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1, comma 2 bis della l. n. 241 del 7 agosto 1990. Violazione e/o falsa applicazione della lex specialis”.
2) “Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifeste, carenza dei presupposti, traviamento dei fatti, difetto di istruttoria. difetto di motivazione.
Sviamento di potere”.
3) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 8, 9, 10 e 10 bis della l. n. 241 del
7 agosto 1990 e dei principi in materia di partecipazione al procedimento amministrativo”.
Secondo la parte ricorrente l'Amministrazione procedente avrebbe illegittimamente omesso di valutare la manifestazione di interesse presentata dalle società ricorrenti riunite in ATI in quanto documentalmente completa di tutti gli allegati (richiesti dalla disciplina vigente in tema di finanza di progetto e dall'avviso di selezione), e avrebbe fatto malgoverno della disciplina in materia di soccorso istruttorio, nonché dei principi di buon andamento, libera concorrenza e legittimo affidamento che informa il procedimento per cui è causa.
3. - Si sono costituiti in giudizio il Comune di Cefalù e la società TR NO
RO S.p.A.
4. - Le parti hanno depositato memorie e documenti in vista dell'udienza pubblica del
16 dicembre 20205, all'esito della quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.
5. - Il ricorso è infondato alla stregua di quanto appresso specificato. N. 00450/2025 REG.RIC.
6. - Osserva il Collegio che l'art. 4 dell'Avviso (rubricato: “Soggetti ammessi a partecipare”), prevede che “Il soggetto che intende realizzare l'intervento deve presentare al Comune la documentazione prevista dall'art. 183 c. 15 del Dlgs
50/2016. Si evidenzia che la mancanza anche di uno solo degli elementi caratterizzanti la proposta non consente all'Amministrazione di istruirla nel merito o comunque definire positivamente il procedimento, per impossibilità di apprezzare la fattibilità tecnica, giuridica ed economico-finanziaria dell'intervento”.
Il successivo art. 5 prevede che i soggetti interessati dovranno far pervenire la propria manifestazione di interesse, contenente tra l'altro il “D) Piano Economico e
Finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9 dell'art. 183 del D.lgs.
n. 50/2016”.
Il testo dell'Avviso è chiaro dunque nel prevedere il requisito della presentazione del
PEF asseverato quale requisito essenziale ai fini della ammissibilità alla partecipazione.
Secondo consolidata e condivisa giurisprudenza “..l'asseverazione costituisce un documento redatto da un istituto bancario espressamente richiesto dalla legge, con la conseguenza che, nell'ipotesi in cui lo stesso non risulti essere stato prodotto, la stazione appaltante non ha altra scelta se non quella di procedere all'esclusione della concorrente dalla gara, senza, tra l'altro, possibilità alcuna di fare ricorso al c.d. soccorso istruttorio (cfr., in tal senso, C.d.S., Sez. V, 15 settembre 2009, n. 5503; parere ANAC n. 207 del 19 dicembre 2012), precisando, in aggiunta, che - come più volte affermato dalla giurisprudenza (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 10 gennaio 2012,
n. 39) e anche precisato dall'ANAC nel parere in precedenza indicato –
l'asseverazione è “cosa diversa dalla valutazione che del piano economico finanziario fa la stazione appaltante”, in quanto costituisce un documento
“caratterizzato da una particolare qualificazione in materia finanziaria nonché dalla terzietà del soggetto da cui promana”, e, dunque, non può essere assolutamente N. 00450/2025 REG.RIC.
ammesso che, alla carenza di essa, possa sopperire la valutazione dell'amministrazione aggiudicatrice, la quale si pone e, dunque, deve essere correttamente intesa in termini di mera attività aggiuntiva e non certo sostitutiva dell'asseverazione in argomento” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 7 marzo 2017 n.
3215).
Quanto alla sussistenza dedotta dall'ATI ricorrente di un generale obbligo dell'amministrazione di attivare il soccorso istruttorio/procedimentale nel project financing, essa è da escludere in ragione della specialità della disciplina dettata dall'art. 183, co. 15, del d. lgs. n. 50 del 2016.
Va ribadito, infatti, che nella finanza di progetto la fase preliminare non è da intendersi quale fase del “procedimento” di scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati (e quindi soggetta alle ordinarie regole di garanzia partecipativa), ma fase “procedimentalizzata” di valutazione di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore (cfr.
Cons. Stato, sez. V, 31 agosto 2015, n. 4035; T.A.R. Molise, sez. I, 24 febbraio 2020,
n. 63; T.A.R. Toscana, sez. I, 21 novembre 2019, n. 1593), ove assume prevalenza – nella specificità della procedura – l'interesse pubblico dell'amministrazione e in cui, di contro, gli interessi privati rimangono sullo sfondo (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I,
n. 1624 del 2020).
La giurisprudenza ha precisato che “tale fase prodromica è caratterizzata dalla valutazione dell'interesse pubblico da parte dell'amministrazione; con essa non si è ancora entrati nella fase della procedura pubblica di selezione finalizzata a consentire alle imprese interessate il conseguimento del sostanziale bene della vita, costituito dalla aggiudicazione di una pubblica commessa, fase quest'ultima caratterizzata dalla imprescindibile logica partecipativa. Ne consegue che, nello specifico contesto del project financing (non a caso disciplinato dalla normativa speciale di cui si è N. 00450/2025 REG.RIC.
detto), l'incompletezza della proposta del privato non obbliga l'ente l'attivazione del soccorso procedimentale e legittima la determinazione (negativa) dell'amministrazione che non la ritenga, come nel caso, meritevole di accoglimento alla luce degli interessi pubblici che essa intende perseguire” (T.A.R. Sicilia, Catania,
Sez. I, 31 marzo 2022, n. 933).
7. - Risulta pertanto infondato il primo motivo considerato che costituisce circostanza pacifica nel caso di specie che la proposta presentata dalla ricorrente A.T.I. non fosse corredata, entro il termine perentorio del 14 agosto 2023, dell'asseverazione del PEF, richiesta espressamente a pena di inammissibilità. Tale omissione, in sé e per sé considerata, ha comportato la non valutabilità della proposta di parte ricorrente, atteso che il PEF asseverato rappresenta un elemento essenziale e indefettibile dell'iniziativa progettuale. Peraltro la ricorrente non ha neanche fornito alcun elemento concreto idoneo a dimostrare l'esistenza di malfunzionamenti tecnici che avrebbero impedito la corretta trasmissione del documento entro il suddetto termine.
In ogni caso la circostanza, evidenziata dalla ricorrente, che l'asseverazione del PEF recasse la data al 21.07.2023, non è sufficiente a superare la negligenza della stessa al momento della trasmissione della proposta; né si può pretendere che il dovere di collaborazione della P.A. si spinga perfino a consentire di rimediare ad errori gravi dell'operatore economico.
8. - Quanto sopra esposto e rilevato, induce il Collegio a ritenere infondate le restanti censure.
9. - Il secondo motivo è infondato atteso che l'art. 4 dell'avviso prevedeva espressamente l'impossibilità di apprezzare la fattibilità della proposta nel caso di mancanza del PEF asseverato. Stante la pacifica circostanza della trasmissione della proposta con PEF privo di asseverazione, la motivazione adottata dalla P.A. è più che sufficiente a sorreggere l'esito di non ammissione a valutazione della proposta. N. 00450/2025 REG.RIC.
10. - È infine infondato il terzo motivo con cui si deduce la violazione delle garanzie partecipative di cui alla L. n. 241 del 1990.
La censura non merita accoglimento valendo le stesse considerazioni già formulate con riferimento alla inammissibilità del soccorso procedimentale; invero anche l'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 non è applicabile alla procedura in esame “in ragione della specialità della disciplina dettata dall'art 183, comma 15, d.lgs. n. 50 del 2016,
e ciò in quanto la previsione che rimette alla valutazione discrezionale dell'amministrazione l'attivazione del contraddittorio procedimentale in ordine ai contenuti del progetto è incompatibile con l'obbligo di comunicare i motivi ostativi all'accoglimento della proposta; tale conclusione è del resto coerente con il rilievo per cui non solo sussiste un'ampia discrezionalità dell'amministrazione nella valutazione delle proposte presentate dalle singole imprese, ma la stessa amministrazione ha la facoltà di revocare la procedura di project financing prima della conclusione della gara e dell'aggiudicazione della concessione, senza che il promotore dell'iniziativa possa vantare alcuna posizione tutelabile e, quindi, ottenere il risarcimento dei danni a titolo di responsabilità precontrattuale” (Cons. Stato, Sez.
V, 27 agosto 2024, n. 7258).
11. - Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso in quanto infondato, deve essere rigettato.
12. - Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo in favore del Comune di Cefalù e della società TR
NO RO S.p.A..
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. N. 00450/2025 REG.RIC.
Condanna le società ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in favore del Comune di Cefalù nella misura di € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre accessori, e in favore della società TR NO RO S.p.A. nella misura di € 1.000,00 (euro mille/00) oltre accessori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
SA IA, Presidente
FR ER, Consigliere, Estensore
Pierluigi Buonomo, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
FR ER SA IA
IL SEGRETARIO N. 00450/2025 REG.RIC.