Pubblicato il 12/12/2025

N. 08061/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04311/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4311 del 2025, proposto da:
San Giovanni 79 Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Orazio Abbamonte e Maria Filosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso lo studio dell’avvocato Orazio Abbamonte in PO al Viale A. Gramsci n. 16;

contro

AS NAPOLI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Bifolco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OM RU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) della Determina dell’Amministratore Unico n. 107 del 4 luglio 2025, con cui AS PO S.p.A. ha approvato l’aggiudicazione definitiva del Lotto 2 (CIG B2EF0B1E6C, CUP G68C24000920004) della procedura P.A. SOTTO SOGLIA 004/ACU/2024, per l’affidamento dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria del proprio patrimonio immobiliare, in favore della OM RU S.r.l.;

2) della comunicazione di aggiudicazione in data 7 luglio 2025;

3) del bando di gara, del disciplinare e di tutti i documenti costituenti la lex specialis di gara, per quanto di interesse;

4) dei verbali e della graduatoria di gara, per quanto di interesse;

5) del verbale n. 14 del 13 giugno 2025, recante l’esito positivo della verifica di congruità ex art. 110 D.Lgs. 36/2023 dell’offerta della OM RU S.r.l.;

6) del riscontro prot. n. 31272/25 del 31 luglio 2025, con cui AS PO S.p.A. ha rigettato l’istanza della ricorrente volta alla riapertura della verifica di anomalia;

7) di ogni altro atto presupposto, coordinato, dipendente, connesso e consequenziale, anche se allo stato non conosciuto, che, comunque, possa ledere gli interessi della San Giovanni 79 Soc. Coop.; nonché per:

8) l’esclusione dell’offerta della OM RU S.r.l. per il Lotto 2, per grave anomalia tecnica ed economica non adeguatamente giustificata;

9) la declaratoria di nullità o inefficacia dell’accordo quadro e dei relativi contratti attuativi, ove stipulati nelle more della definizione del giudizio;

10) il risarcimento del danno in forma specifica, mediante subentro della ricorrente nell’aggiudicazione del Lotto 2 e nella stipula del relativo contratto, ovvero, in subordine, in forma equivalente, qualora sia intervenuta la stipulazione e non ne sia dichiarata l’inefficacia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della AS NAPOLI S.p.A. e della OM RU S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. IU ES e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con decisione a contrarre del 2/9/2024 n. 119 l’AS PO S.p.A., gestore dei servizi di raccolta rifiuti e igiene ambientale partecipata dal Comune di PO, ha approvato l’indizione di una procedura aperta sottosoglia, suddivisa in due lotti, finalizzata alla conclusione per ciascun lotto di un accordo quadro con un unico operatore economico, per l’affidamento dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria dei propri immobili, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

A ciascun lotto, dall’uguale valore di € 2.650.800,00 (di cui, specialmente per quanto interessa in questa sede, € 53.800,00 per oneri di sicurezza) ha partecipato, oltre alle parti in causa, la OL S.r.l.

In entrambe le graduatorie si è classificata al primo posto la controinteressata, al secondo la OL e al terzo la ricorrente.

In applicazione del vincolo di aggiudicazione stabilito dalla legge di gara, prevedente l’aggiudicazione di un solo lotto allo stesso concorrente, sono stati assegnati il Lotto 2 alla OM RU (che per esso ha presentato il ribasso più consistente) e il Lotto 1 alla OL.

Nei confronti della controinteressata è stato attivato il sub-procedimento di verifica di anomalia dell’offerta, con nota prot. n. 19998 del 16/5/2025 seguita da una richiesta di integrazioni (nota prot. n. 21014 del 31/5/2025).

Infine, il Responsabile Unico del Progetto ha valutato la congruità dell’offerta.

Avverso la verifica condotta e l’esito della gara relativa al lotto 2 è insorta la ricorrente, articolando tre motivi con cui sono dedotti:

1) la violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 per l’illegittima modifica del costo della manodopera in sede di giustificazioni o, comunque, per l’anomalia dell’offerta, nonché la violazione della par condicio e del principio di immodificabilità dell’offerta, oltre all’eccesso di potere per difetto di istruttoria e per travisamento dei fatti;

2) le stesse censure, per l’illegittima modifica degli oneri della sicurezza;

3) l’ulteriore violazione dell’art. 110 cit. e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, per l’inattendibilità e insostenibilità economica dell’offerta tecnica ed economica dell’aggiudicataria e per l’omessa verifica effettiva della sostenibilità dell’offerta.

Si sono costituite in giudizio l’AS PO e la controinteressata, svolgendo difese con cui hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, proposto dal terzo graduato, per carenza di interesse, confutando nel merito le censure.

La ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare alla camera di consiglio del 24 settembre 2025 ed è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione del ricorso nel merito.

Le parti hanno prodotto scritti difensivi.

All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025 il ricorso è stato assegnato in decisione.

DIRITTO

1.- È necessario esaminare le preliminari eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse.

Viene affermato che la Società ricorrente, classificatasi al terzo posto nella graduatoria del Lotto 2, non potrebbe aspirare ad alcuna utilità dall’eventuale decisione ad essa favorevole del ricorso, poiché in tal caso non verrebbe automaticamente collocata al primo posto.

Ciò in quanto l’accoglimento del ricorso determinerebbe la cessazione dell’efficacia del vincolo di aggiudicazione, con la conseguenza che alla controinteressata (una volta espulsa dalla graduatoria del lotto controverso) andrebbe aggiudicato il lotto 1 e la OL, aggiudicataria di quest’ultimo, conservando la seconda posizione, si renderebbe aggiudicataria del lotto reclamato dalla ricorrente.

Si aggiunge che, per soddisfare la pretesa, la ricorrente avrebbe dovuto investire con censure sia la posizione dell’aggiudicataria che quella della OL, che nella graduatoria del lotto 2 la precede.

All’eccezione la ricorrente ha replicato affermando che:

a) il vincolo di aggiudicazione così come disposto resta fermo e le graduatorie sono cristallizzate, in applicazione della regola dettata dall’art. 108, co. 12, del d.lgs. n. 36/2023, cosicché, espunta dalla graduatoria del lotto 2 la OM RU, ed avendo la OL già conseguito l’aggiudicazione del lotto 1, il lotto 2 andrebbe ad essa aggiudicato;

b) pertanto, non spettava ad essa contestare la posizione della seconda graduata ma, semmai, incombeva sulla OM RU far valere, attraverso ricorso incidentale, l’illegittimità dell’aggiudicazione del lotto 1 alla OL, per estrometterla da quello e divenirne aggiudicataria.

Reputa il Collegio che il ricorso vada dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

Il meccanismo del c.d. principio di invarianza non può operare nel caso di specie.

Esso è dettato dal cit. art. 108, c. 12, il quale recita: “ Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente al provvedimento di aggiudicazione, tenendo anche conto dell'eventuale inversione procedimentale, non è rilevante ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l'individuazione della soglia di anomalia delle offerte, eventualmente stabilita nei documenti di gara, e non produce conseguenze sui procedimenti relativi agli altri lotti della medesima gara ”.

La norma si applica alle procedure nelle quali vada determinata la soglia di anomalia per l’esclusione automatica delle offerte eccedenti, secondo la modalità prescelta in base a quanto stabilisce l’allegato II.2 al codice (metodi A, B e C), nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso.

All’infuori di tali ipotesi, non è patrocinabile un’applicazione estensiva della regola, poiché l’invarianza non costituisce un principio generale, ma è dettata in via derogatoria, al fine soprattutto di paralizzare iniziative giurisdizionali meramente strumentali, in spregio alla stabilità della gara (cfr., per tutte, Cons. Stato - sez. V, 13/6/2024 n. 5319, p. 15.3).

È stato chiarito che tale meccanismo “ integra un’espressa eccezione all’ordinario meccanismo del regresso procedimentale ” (sentenza citata), come tale insuscettibile di applicazione estensiva o analogica.

Calando tali enunciazioni al caso di specie, dall’accoglimento del ricorso deriverebbe l’obbligo della AS PO di conformarvisi e di rideterminare le graduatorie dei lotti 1 e 2, stante la piena esplicazione della regressione procedimentale alla fase viziata (non è senza rilievo evidenziare che l’aggiudicazione è stata disposta con il medesimo provvedimento impugnato).

A tale attività conseguirebbe la collocazione della controinteressata al primo posto del lotto 1 (che diverrebbe l’unico lotto per il quale ha presentato offerta), mentre la OL otterrebbe l’aggiudicazione per il lotto 2 contestato.

Prefigurandosi una tale eventualità, ne discende l’inammissibilità del ricorso all’esame per carenza di interesse, non sostanziandosi quello vantato dalla ricorrente in un interesse diretto e qualificato, allorquando non sia stata contestata anche la posizione della seconda classificata (giurisprudenza pacifica; cfr., per tutte, Cons. Stato - sez. III, 8/5/2023 n. 4584: “ Come noto, l'interesse all'aggiudicazione del terzo classificato sussiste "solo ove risultino fondate sia le censure proposte avverso la prima classificata, che quelle spese nei confronti della seconda graduata" (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2020, n. 83; Cons. Stato, sez. III, 2 marzo 2017, n. 972). È invece inammissibile per carenza di interesse il ricorso per l'impugnazione degli atti di gara, con il quale la terza classificata lamenti profili di illegittimità limitatamente alla posizione dell'aggiudicatario (ipotesi alla quale è assimilabile quella in cui le censure investano le posizioni sia del primo che del secondo classificati, ma siano fondate solo nei confronti di uno dei due), in quanto l'accoglimento delle suddette censure determinerebbe uno scorrimento della graduatoria a favore dell'impresa seconda classificata, senza recare una concreta utilità al ricorrente, non essendo ravvisabile in capo al medesimo soggetto neppure un interesse strumentale all'annullamento degli atti ai fini della rinnovazione della gara, nella misura in cui i vizi dedotti non si caratterizzino per una generalità tale da determinare l'illegittimità e il travolgimento dell'intera procedura (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 novembre 2020, n. 7065) ”; conf., sez. V, 2/1/2024 n. 29).

Non può convenirsi con la tesi del ricorrente, secondo cui avrebbe dovuto essere la controinteressata a ricorrere incidentalmente avverso l’OL, per espungerla dal lotto 1 già ad essa aggiudicato.

La tesi sconta il difetto di presupporre pur sempre l’applicazione del principio di invarianza (che invece, per quanto detto, non si attaglia alla specie), ulteriormente raffigurando un onere a carico della controinteressata che non può esserle posto, essendo il mezzo incidentale preordinato alla difesa del proprio interesse, nell’ambito del giudizio in questo viene attaccato, ponendosi in rapporto biunivoco con il ricorrente principale e non dovendo essere utilizzato oltre quel confine, coinvolgendo una parte estranea al giudizio.

Per queste ragioni il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.

2.- Reputa il Collegio che, per esigenze di completezza, possano essere comunque vagliate le censure della ricorrente, le quali si mostrano infondate, per le seguenti motivazioni, in aderenza a principi giurisprudenziali ripetutamente espressi.

Come detto, la Società Cooperativa imputa alla ricorrente di aver indebitamente modificato i costi della manodopera e quelli della sicurezza.

2.1. Sotto il primo profilo, si rappresenta che la OM RU abbia modificato il costo della manodopera, indicato in offerta in € 1.168.650,00, dapprima riducendolo con le prime giustificazioni ad € 1.051.195,92 (valutando di fruire di sgravi contributivi per € 117.454,08) e, in seguito, riproponendolo negli stessi € 1.168.650,00, con le seconde giustificazioni.

Ritiene il Collegio che l’addotta detrazione per sgravi contributivi non valga a significare che sia stato modificato il costo della manodopera che, sopportato interamente dall’impresa o agevolato dagli sgravi, resta sostanzialmente inalterato nella sua composizione.

Inoltre, non può sottacersi che la natura di accordo quadro consente di assumere un valore del costo della manodopera che è suscettibile di adeguamento, nella fase della definizione dei successivi contratti (cfr. la sentenza di questa Sezione del 21/4/2024 n. 1838, p. 4: “ Non può, inoltre, essere sottaciuto che rileva, nel caso di specie, la natura di accordo quadro del lotto aggiudicato, che rende solo prognostica la quantificazione delle singole voci di costo, da definire nei progetti a base dei futuri contratti attuativi. Recentemente, proprio il Consiglio di Stato ha precisato la natura solo programmatica dell’accordo quadro e ha evidenziato che: ‘‘avendo la gara ad oggetto un accordo quadro, di natura meramente programmatoria, ed essendo, quindi, impossibile l’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si riveleranno necessarie per l'esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, che verrà in seguito specificato nei contratti applicativi’’. (Cons. Stato, sez. V, n. 909 del 2023) ”).

2.2. Per il secondo aspetto, sostiene la ricorrente che la OM RU, dopo avere indicato in € 79.600,00 “ i costi aziendali relativi alla salute e alla sicurezza sui luoghi del lavoro ”, in sede di giustificazioni vi ha fatto confluire anche i costi della sicurezza, stimati dalla stazione appaltante in € 53.800,00, così da ridurre i primi ad € 25.800,00.

Anche questa censura non può essere condivisa, tenuto conto che l’indicazione in offerta, secondo cui “ la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro è pari a Euro 79600,00 ”, appare frutto di un’erronea interpretazione del modello, facendo ricomprendere nella somma indicata anche gli oneri di sicurezza non ribassabili di € 53.800,00 (in questa misura indicata nelle giustificazioni).

In tale contesto, non può essere fondatamente contraddetta la congruenza degli oneri di sicurezza interni per € 25.800,00, ribadendo anche a questo riguardo la natura programmatoria dell’accordo quadro e, di riflesso, la possibile oscillazione nella determinazione dei valori economici, per costo della manodopera e oneri di sicurezza interni, che l’imprenditore deve comunicare alla stazione appaltante in sede di offerta (cfr., oltre alla menzionata sentenza di questa Sezione, da ultimo, Cons. Stato - sez. III, 20/01/2025 n. 8092, p. 10.2: “ Non è poi superfluo rilevare che oggetto di gara è l’affidamento di un accordo quadro, istituto con il quale i contraenti definiscono i termini generali dello scambio da realizzare, rimandando a successivi contratti attuativi l’esatta determinazione dei prodotti o dei servizi, il che ammanta l’istituto di alcuni profili di aleatorietà, conoscendo il concorrente la misura massima delle prestazioni dovute, ma non la misura esatta delle prestazioni che gli verranno effettivamente richieste, oggetto dei singoli futuri ordinativi. Nel caso di specie, l’alea del contratto si incentra, soprattutto, sulla durata effettiva degli appalti a valle dell’accordo quadro, non potendo la stazione appaltante prevedere se e quando i singoli ordinativi saranno formulati dalle Amministrazioni aderenti e non potendosi pertanto pretendere dalla medesima stazione appaltante una predeterminazione massimamente rigorosa, certa ed immodificabile, dei fabbisogni e delle stime ”).

2.3. Discende da quanto esposto che la valutazione di congruità della stazione appaltante si mostra esente dalle censure, in ossequio al consolidato principio (cfr. Cons. St., cit.) che esclude che il Giudice adito possa “ procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un'inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione ”, alla quale spetta accettare che l’offerta sia comunque affidabile nel suo complesso, in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto, censurandosene la valutazione solo in presenza di manifesti profili di illogicità, irragionevolezza o inadeguatezza e specificando in particolare che, anche per ciò che concerne il rimarcato utile d’impresa dell’1,5%, è consolidata in giurisprudenza l’affermazione secondo cui “ anche un utile modesto [può] comportare un vantaggio significativo (Cons. Stato - sez. III, 11/3/2025 n. 1998).

3.- Per le motivazioni innanzi rese il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.

In considerazione della peculiare connotazione della vicenda contenziosa e delle ragioni che hanno condotto alla decisione in rito, sussistono nondimeno giustificati motivi per compensare per intero le spese di giudizio tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa per intero le spese di giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in PO nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NZ MO, Presidente

IU ES, Consigliere, Estensore

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IU ES	NZ MO

IL SEGRETARIO