Pubblicato il 04/03/2026

N. 00332/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01207/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1207 del 2023, proposto da
Dussmann Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto Comprensivo ad indirizzo musicale di Carmiano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, Via F. Rubichi n. 39;
Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro in carica e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, Via F. Rubichi n. 39;
Consip S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, Via F. Rubichi n. 39;

per l'accertamento,

del diritto della ricorrente alla revisione prezzi, maturato a far data dal settembre 2018, nell’ambito del contratto stipulato tramite Ordinativo Principale di Fornitura del 30 dicembre 2013, prot. 8513/C-14 (CIG 44111145003), emessi dall’Istituto Comprensivo ad indirizzo musicale di Carmiano nell’ambito della convenzione Consip sottoscritta da Dussmann Service S.r.l. “per l’affidamento dei servizi di pulizia ed altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado e per i centri di formazione della Pubblica Amministrazione”

e, ove occorrer possa, per l’annullamento

del diniego all’istanza di revisione prezzi formulata dalla Dussmann Service s.r.l.;

nonché per la condanna

al pagamento in favore della ricorrente:

- dell’importo complessivo di € 5.786,00 oltre IVA dovuto a titolo di revisione prezzi per il periodo dal settembre 2018 al 29 febbraio 2020,

- degli interessi moratori decorrenti dal dì del dovuto al saldo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Istituto Comprensivo ad indirizzo musicale di Carmiano, del Ministero dell’Istruzione e del Merito e della Consip S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il dott. LO EL e uditi per le parti i difensori Avv. Ventura, in sostituzione degli Avv.ti F. Martinez e D. Moscuzza, per la parte ricorrente, Avvocato dello Stato R. Corciulo per le Amministrazioni statali resistenti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 18 novembre 2023 e depositato in data 30 novembre 2023, la Società ricorrente – che in data 23 novembre 2013 ha stipulato con Consip S.p.A. la convenzione per l’affidamento dei “Servizi di pulizia e altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado e per i centri di formazione della pubblica amministrazione”- ha chiesto l’accertamento del diritto alla revisione prezzi, maturato a far data dal settembre 2018, nell’ambito del contratto stipulato tramite Ordinativo Principale di Fornitura del 30 dicembre 2013, prot. 8513/C-14 (CIG 44111145003), emessi dall’Istituto Comprensivo ad indirizzo musicale di Carmiano - che in data 19 settembre 2023 ha respinto la fattura trasmessa dalla Dussmann tramite il Sistema di Interscambio dell’Agenzia delle Entrate (SDI), con il conteggio della revisione - nell’ambito della convenzione Consip sottoscritta da Dussmann Service S.r.l. per l’affidamento dei servizi citati.

Ha chiesto, altresì, ove occorrer possa, l’annullamento del diniego all’istanza di revisione prezzi formulata dalla stessa Società ricorrente e, infine, la condanna al pagamento in favore della ricorrente dell’importo complessivo di € 5.786,00 oltre IVA dovuto a titolo di revisione prezzi per il periodo dal settembre 2018 al 29 febbraio 2020,, nonché degli interessi moratori decorrenti dal dì del dovuto al saldo.

A sostegno del ricorso ha dedotto:

a) la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in applicazione degli art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 e 133, lett. e) n. 2, c.p.a.;

b) il diritto alla revisione dei prezzi, in applicazione dell’art. 10, comma 5, della Convenzione Consip, dell’art. 9.4 del Capitolato tecnico; l’assenza di prescrizione quinquennale, ai sensi dell’art. 2948, n. 4, c.c. e dell’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006;

c) la quantificazione dell’importo dovuto, ai sensi dell’art. 9.4 del Capitolato tecnico;

d) la spettanza degli interessi moratori, in applicazione dell’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 231/2002.

Il 12 dicembre 2023, con atto formale dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, l’Istituto Comprensivo ad indirizzo musicale di Carmiano, il Ministero dell’Istruzione e del Merito e la Consip S.p.a. si sono costituiti in giudizio.

Il 2 aprile 2025, la Società ricorrente ha depositato una memoria difensiva, insistendo per le conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo.

Nella pubblica udienza del 6 maggio 2025, il Presidente di questa Sezione – preliminarmente - ha avvisato le parti, ex art. 73 comma 3 c.p.a., della possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del G.A. in favore dell’A.G.O., in presenza di una clausola che contempla sia nell'an che nel quantum il diritto della Società odierna ricorrente, alla revisione dei prezzi indicati, e ha segnalato anche che una questione identica sarà decisa in appello dal Consiglio di Stato nell’udienza pubblica del 20 maggio 2025. Successivamente, quindi, a fronte della richiesta di un rinvio per la trattazione dell'incidente cautelare, avanzata dal difensore del Società ricorrente ha ritenuta giustificata la richiesta della parte ricorrente, e ha disposto il rinvio della causa per la trattazione nel merito all'udienza pubblica del 24 febbraio 2026.

Il 15 gennaio 2026, la Società ricorrente ha depositato una memoria difensiva, insistendo per le conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo, previo riconoscimento della giurisdizione del G.A.

Nella pubblica udienza del 24 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via del tutto preliminare, osserva il Tribunale che la presente controversia, inerente la revisione dei prezzi in un contratto qualificabile come appalto pubblico di servizi, rientra nella giurisdizione esclusiva dell’adito Giudice Amministrativo, alla luce anche della pronuncia del Consiglio di Stato n. 4655 del 28 maggio 2025, atteso che l’art. 133, comma 1, lett. e) n. 2, del Codice del Processo Amministrativo prevede che: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie (…) relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 Aprile 2006 n. 163 (…)” e, infine, l’art. 115 D. Lgs. n. 163 del 2006 (riproduttivo dell’art. 6, quarto comma, della Legge n° 537/1993, come modificato dall’art. 44 della L. n° 724/1994) recita: “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuata relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.”.

L’art. 115 del D. Lgs. n.163 del 2006: “a) detta una disciplina speciale, circa il riconoscimento della revisione dei prezzi nei contratti pubblici (appalti di servizi e forniture) a esecuzione periodica o continuativa che prevale su quella generale di cui all’articolo 1664 del codice civile; ne discende la nullità delle clausole dei contratti pubblici che, pur contemplando la revisione dei prezzi, prevedano, conformemente alla disciplina civilistica, anche in forma indiretta, un’alea a danno dell’appaltatore (pari a un decimo del prezzo); b) tale disciplina ha natura imperativa e s’impone nelle pattuizioni private modificando e integrando la volontà delle parti contrastante con la stessa, attraverso il meccanismo di cui all’articolo 1339 del codice civile. Conseguentemente le clausole difformi sono nulle nella loro globalità, anche se la nullità non investe l’intero contratto, in applicazione del principio “utile per inutile non vitiatur”, sancito dall’articolo 1419 del codice civile (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 7 aprile 2010, n, 898 e 13 dicembre 2010, n. 2826). La clausola di revisione periodica del corrispettivo di tali contratti ha, infatti, lo scopo di tenere indenni gli appaltatori della Pubblica Amministrazione da quegli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione che, incidendo sulla percentuale di utile stimata al momento della formulazione dell’offerta, potrebbero indurre l’appaltatore a svolgere il servizio o a eseguire la fornitura a condizioni deteriori rispetto a quanto pattuito o, addirittura, a rifiutarsi di proseguire nel rapporto, con inevitabile compromissione degli interessi pubblici (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 22 ottobre 2012, n. 1699)” (T.A.R. Puglia, Lecce, III Sezione, 28.11.2012, n° 1944; nello stesso senso, T.A.R. Puglia, Lecce, I Sezione, 11.12.2013, n° 2424).

Pertanto “negli appalti pubblici di servizi la pretesa ai compensi revisionali, siccome scaturente da una clausola che si inserisce automaticamente nei relativi contratti, ha sempre consistenza di diritto soggettivo perfetto in ordine all’an ed al quantum della revisione prezzi sicché, in base al c.d. criterio del petitum sostanziale, tutte le domande azionate concernono la tutela di diritti soggettivi patrimoniali, previa eventuale disapplicazione dell’atto paritetico impugnato(T.A.R. Puglia, Lecce, II Sezione, 22 Ottobre 2012 n° 1699)” (T.A.R. Puglia, Lecce, III Sezione, 1 Agosto 2016, n° 1317; nello stesso senso, T.A.R. Puglia, Lecce, III Sezione, 28 Novembre 2012, n° 1944, cit.).

Come sostenuto dal Consiglio di Stato, infatti “l’estensione della giurisdizione esclusiva prevista dalla poc’anzi richiamata lettera e), n. 2 dell’art. 133 cod. proc. amm.” ha fondamento nell’esigenza di concentrare presso l’ordine giurisdizionale amministrativo “tutte le controversie in una specifica materia contraddistinta da un intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi e così superare gli inconvenienti pratici connessi al tradizionale criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive ora enunciate. E’ dunque errato nella prospettiva ora delineata attribuire rilievo alla consistenza della posizione giuridica azionata in giudizio, come ha invece fatto il Tribunale amministrativo, posto che la giurisdizione esclusiva prescinde dalla contrapposizione diritto soggettivo – interesse legittimo”. (cfr. Consiglio di Stato Sez. V, n. 5446/2019). Anche la Cassazione a Sezioni Unite, con ordinanza del 1° febbraio 2019, n. 3160 ha infatti, affermato che l’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi ex art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, cod. proc. amm. «ha ormai assunto una portata ampia e generale, superandosi il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all’an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso», per cui entrambe rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista da tale disposizione del codice del processo amministrativo.

3. Nel merito, il ricorso è fondato e deve, dunque, essere parzialmente accolto nei sensi e nei limiti di seguito indicati.

Innanzitutto, richiamando l’orientamento giurisprudenziale consolidato in subiecta materia, il Collegio ritiene utile premettere alcune considerazioni di carattere generale sul quadro giuridico applicabile alla controversia in esame.

“Nella materia della revisione dei prezzi nei contratti di appalto di lavori, di servizi e di fornitura ha sempre operato la clausola di specialità dei rapporti con le pubbliche amministrazioni, di talché i normali parametri normativi (di cui agli artt. 1467 ss., 1664, 1677, etc., cod. civ.) di regola non operano nei predetti rapporti obbligatori, che sono invece disciplinati, sotto questo profilo, da norme speciali ad hoc, che tendenzialmente, peraltro, tendono a restringere il margine di scelta “discrezionale” dell’amministrazione committente, vincolandola variamente a stringenti e ben definiti presupposti sostanziali e procedimentali (posti per lo più a tutela dell’economicità dell’azione amministrativa e per ragioni di controllo della spesa pubblica, nonché, guardando al profilo eurounitario, per ragioni di tutela della concorrenza e del mercato).

L’istituto della revisione dei prezzi – tipica “clausola esorbitante” rispetto al comune diritto contrattuale dei privati – ha attraversato negli ultimi decenni una fase di “crisi” ed è stato sottoposto a forti critiche per la sua incidenza negativa sull’andamento dei costi gestionali delle amministrazioni, fino al punto da essere notevolmente ridimensionato nel suo ambito applicativo. Per gli appalti di servizi e forniture a esecuzione periodica o continuativa l’art. 44, commi 4 e 6, l. 23 dicembre 1994, n. 724, prevedeva una revisione periodica dei prezzi sulla base di un’istruttoria condotta dalla stazione appaltante tenendo conto dei prezzi di mercato rilevati dall’Istat, meccanismo poi confermato dall’art. 115, d.lgs. n. 163 del 2006, che prevedeva l’obbligatorio inserimento nei contratti a esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture di una clausola di revisione periodica del prezzo che tenesse conto dei costi standardizzati per tipo di servizi e fornitura. Il codice del 2016, invece, si è limitato, nell’art. 106, a facoltizzare l’inserimento della previsione nei documenti di gara, ma solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della gara, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento. Solo di recente, sull’onda della crisi pandemica e della forte impennata dei costi dell’energia e delle materie prime per la guerra in Ucraina, l’istituto è stato reintrodotto con numerose norme speciali (contenute per lo più nella decretazione d’urgenza e nelle ultime leggi annuali di bilancio). Il nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, lo ha nuovamente ammesso a sistema (art. 60: “1. Nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento è obbligatorio l’inserimento delle clausole di revisione prezzi”). (Consiglio di Stato, III Sezione, 15 Ottobre 2024 n. 5690).

Ciò premesso (in linea generale), nella fattispecie all’esame del Collegio, nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento ratione temporisi vigente, alla soprarichiamata norma di carattere generale di cui all’art. 115 del Decreto Legislativo n. 163/2006, che (come visto) prevede(va) che “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuata relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo” si affianca la lex specialis di gara applicabile al contratto per cui è causa e che, nello specifico, ha previsto:

- all’art. 10, comma 5, della Convenzione Consip che: “i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell'art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 sulla base di un'istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all'art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D.Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par. 9.4 del Capitolato Tecnico”;

- all’art. 9.4 del Capitolato tecnico allegato alla Convenzione Consip che: “La validità di tali prezzi al netto del ribasso è, per le attività a canone, annuale. Ciò significa che annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura”;

- all’art. 9, al comma 4 e al comma 5 dell’allegato E (della medesima Convenzione) – “condizioni generali”, prevede che: “4. il fornitore non potrà vantare diritto ad altri compensi, ovvero ad adeguamenti, revisioni o aumenti dei corrispettivi come sopra indicati, ad eccezione di quanto previsto dall’art. 115, D.lgs. n. 163/2006 per i contratti ad esecuzione periodica e continuativa e secondo quanto specificato nella Convenzione.” e “5. Ciascuna fattura dovrà contenere il riferimento alla Convenzione ed al singolo Ordinativo di Fornitura cui si riferisce nonché dovrà essere intestata e spedita alla Amministrazione Contraente nel rispetto delle condizioni e degli eventuali termini indicati nella Convenzione, pena l’applicazione delle penali previste.”

- alla Sezione 4 dell’allegato D (della Convenzione) – “prezzi lotto 11”, prevede che:

“La validità di tali prezzi al netto del ribasso è:

· per i prezzi della sezione 1 annuale. Ciò significa che annualmente viene applicato l'aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo deí tabacchi), verificatesi nell'anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale richiesta del Fornitore all'Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell'Ordinativo Principale di Fornitura;

· per i prezzi contenuti nei listini della sezione 2, connessa con la validità dei listini stessi;

· per le prestazioni di sola manodopera (remunerate con corrispettivi €/ora), connessa con la validità del prezzo della manodopera ufficiale in vigore nel territorio ove viene effettuata la prestazione - in ottemperanza alla contrattazione collettiva di più recente pubblicazione al momento dell'esecuzione della prestazione.”.

Dall’esame della soprarichiamata normativa (generale e speciale di gara), emerge, dunque, in maniera espressa ed inequivoca la presenza, nella fattispecie oggetto della presente controversia, di meccanismi di revisione dei prezzi, con la legge speciale di gara che – in applicazione della norma di carattere generale di cui all’art. 115 del Decreto Legislativo n. 163/2006, richiamata dall’art. 10 co. 5 della Convenzione Consip e dall’art. 9, comma 4 dell’allegato E della medesima Convenzione Consip) - ha stabilito (dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura) l’aggiornamento dei prezzi.

Nel caso di specie, infatti, la Sezione 4 dell’allegato D della Convenzione Consip ha specificato che per i prezzi della sezione 1 dell’allegato D da ultimo richiamato, la loro validità, al netto del ribasso, è annuale e che, di conseguenza, rispetto a tali prezzi deve essere applicato l'aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell'anno precedente.

Ne discende, pertanto, che la presenza nella norma di cui all’art. 115 del Decreto Legislativo n. 163/2006 prima, e nella lex specialis di gara poi, di specifiche clausole di revisione dei prezzi, in uno con la considerazione che l’istituto del compenso revisionale, in quanto strumentale al controllo delle sopravvenienze di carattere economico, tutela l’interesse pubblico a che nei contratti di durata, in ragione dell’aumento dei costi a carico dell’appaltatore per l’esecuzione della prestazione, non ne peggiori la complessiva qualità (cfr. T.A.R. Lombardia, n. 363/2019) - sicché la clausola di revisione periodica costituisce norma imperativa, non suscettibile di essere derogata in via pattizia, ed integra la volontà negoziale difforme secondo il meccanismo dell’inserzione automatica di cui agli artt. 1339 e 1419 c.c., mentre eventuali previsioni difformi sarebbero nulle (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 4985/2018, T.A.R. Campania, Sez. V, n. 6048/2018 e T.R.G.A. Trento n. 153/2015) – accertano, in capo alla Società ricorrente, il riconoscimento del diritto alla revisione dei prezzi per l’esecuzione del servizio in questione, a partire dal secondo anno di attività.

Per quanto attiene, invece, alla richiesta corresponsione degli interessi di mora, ai sensi del Decreto Legislativo n. 231/2002, la stessa va accolta a fare data dalla pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo, dovendo essere quindi disattesa la pretesa di parte ricorrente alla differente (e più favorevole) decorrenza della scadenza per il pagamento dei corrispettivi revisionali, dovendosi escludere che prima della determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale nonché della scadenza legale o convenzionale per il relativo pagamento possa trovare applicazione l'interesse legale di mora stabilito per le transazioni commerciali dal Decreto Legislativo n. 231/2002 (cfr. T.A.R. Campania, Sez. IX, n. 578/2025).

4. Conclusivamente, per le ragioni sin qui esposte, da ritenersi assorbenti di ogni altra questione, il ricorso deve essere accolto in parte, e va pertanto riconosciuto il diritto della Società ricorrente revisione dei prezzi per l’esecuzione del servizio in questione, a partire dal secondo anno di attività (periodo settembre 2018/febbraio 2020), nel mentre il pagamento degli interessi di mora, ai sensi del d.lgs. n. 231/2002, va riconosciuto solo a far data dalla pubblicazione della presente sentenza e fino al soddisfo.

5. Sussistono nondimeno i presupposti di legge, stante la parziale soccombenza reciproca e la complessità della controversia (anche con riguardo ai profili di giurisdizione, risolti a favore del G.A. solo a seguito della pronuncia del Consiglio di Stato n. 4655 del 28 maggio 2025), per disporre la compensazione integrale delle spese processuali del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AT OR, Presidente

Mariachiara Basurto, Referendario

LO EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO EL	AT OR

IL SEGRETARIO