Pubblicato il 23/12/2025

N. 01185/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01096/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1096 del 2022, proposto da
Weiss Cheoma, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Bauccio e Aldo Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Seriate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Bergamo, Regione Lombardia, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, in parte qua,

- del nuovo Piano di Governo del Territorio (il “Nuovo PGT”) del Comune di Seriate, inclusa la relativa Valutazione Ambientale Strategica (“VAS”), oggetto rispettivamente di approvazione con deliberazione del Consiglio Comunale n. 28 del 13.06.2022 (pubblicata sul BURL, serie avvisi e concorsi n. 40 del 05.10.2022 doc. 1), recante “Esame osservazioni ed approvazione definitiva del nuovo Piano di Governo del Territorio (P.G.T.) ai sensi dell'articolo 13 della legge regionale n. 12 del 2005 e successive modifiche ed integrazioni” e, in precedenza, di adozione con deliberazione del Consiglio Comunale n. 46 del 02.12.2021 (doc. 2);

- nonché di ogni altro atto del Nuovo PGT e della relativa VAS rispetto agli stessi presupposto, connesso e consequenziale, anche allo stato non conosciuto, inclusi, occorrendo, quale atto presupposto e ove effettivamente impeditivi rispetto all'accoglimento della proposta del ricorrente: la deliberazione di Consiglio comunale n. 46 del 28.10.2019 e tutti gli atti comunali di essa confermativi, che approva le linee di indirizzo per la redazione del Nuovo PGT; la “Proposta N. 99 del 23/06/2020 - Presa d'atto del documento di programmazione per la revisione degli atti di P.G.T.”, ove malgrado il lotto del ricorrente è inserito nel gruppo “B”, ossia tra quelli di “Nuova edificazione con consumo di suolo (da agricola a qualsiasi altra destinazione)”, tuttavia la relativa proposta è valutata negativamente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Seriate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il dott. IB AB GE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I provvedimenti impugnati .

1.1. Il ricorrente espone di essere proprietario, in forza di atto di compravendita del 21 ottobre 2010, di un lotto di terreno di mq 1.120 sito nel Comune di Seriate, in località Comonte, via della Campagna n. 26, identificato in Catasto al Foglio n. 9 mappale 5071.

1.2. Con il ricorso in esame, notificato il 5 dicembre 2022 e ritualmente depositato, egli ha impugnato le deliberazioni del consiglio comunale di Seriate n. 46 del 2 dicembre 2021 e n. 28 del 13 giugno 2022, con cui è stato rispettivamente “adottato” e quindi “approvato” definitivamente il nuovo PGT del Comune di Seriate.

1.3. Il ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui questi hanno disposto l’inclusione dell’area di sua proprietà all’interno del “tessuto con funzione ecologica, paesaggistica e di salvaguardia” , nel quale, secondo quanto previsto dall’art. 29 delle NTA, non è ammessa – tra le altre – la destinazione d’uso residenziale ed è sancito il divieto di nuove costruzioni.

1.4. In base al previgente PGT del 2012, il mappale era ricompreso all’interno degli “ambiti agricoli di salvaguardia ambientale”, disciplinati dagli artt. 17 e 20 delle NTA, definiti quali “aree scoperte e inedificate prossime alle zone urbanizzate cui viene riconosciuto un elevato valore paesistico e percettivo, la cui tutela diviene fondamentale nella conservazione del corretto rapporto tra le aree edificate e le aree agricole non edificate” ; si trattava di ambiti espressamente destinati all’esercizio delle attività agricole e all’interno dei quali erano consentiti soltanto interventi di carattere conservativo funzionali alla conduzione del fondo e alla realizzazione di residenze dell’imprenditore agricolo, con espressa esclusione, tra le altre, della destinazione residenziale “pura”.

1.5. A seguito dell’avvio del procedimento di revisione del PGT, disposto con delibera di giunta comunale n. 13 del 29 gennaio 2018, il ricorrente ha presentato osservazioni in data 8 giugno 2018 chiedendo l’inclusione del mappale di sua proprietà tra gli “ambiti residenziali di completamento” ai fini della realizzazione di un’abitazione familiare; analoga richiesta è stata riproposta dal ricorrente dopo la pubblicazione della delibera di adozione del nuovo PGT, mediante la presentazione delle osservazioni n. 82 del 14 febbraio 2022; in particolare, il ricorrente ha chiesto di perimetrare l’area di sua proprietà come autonomo lotto urbanizzato, suscettibile, previo titolo edilizio semplice, di interventi edificatori anche di nuova costruzione e di natura residenziale, con la conseguente ammissione tra le destinazioni e le funzioni ammesse anche di quella dell’ ”Abitare” ; a tal fine, il ricorrente ha rappresentato che il lotto di sua proprietà è già da tempo delimitato e chiuso da una recinzione e da un cancello carrale; che l’accesso alla sua proprietà avviene attraverso una strada pavimentata dal Comune con conglomerato bituminoso; che il lotto è adeguatamente urbanizzato, essendo servito da tutti i servizi primari già allacciati, quali fognatura, acquedotto, rete elettrica, rete telefonica e metano; che il terreno non è più utilizzato per l’attività agricola, tant’è che già dal 1989 l’amministrazione ha rilasciato per quel lotto il permesso di campeggiare cinque “carovane di abitazione”, e a tal fine è stata pure realizzata una pavimentazione in autobloccanti a cura e spese del Comune; la nuova destinazione urbanistica richiesta dal ricorrente avrebbe pertanto conformato il mappale in modo coerente con lo stato di fatto già esistente, in linea di continuità, peraltro, anche con le zone limitrofe, parimenti urbanizzate.

1.6. Le osservazioni del ricorrente sono state “controdedotte” e respinte dal consiglio comunale nella delibera di approvazione del nuovo PGT con la seguente motivazione: “Non accoglibile in quanto in contrasto con l’obiettivo strategico di riduzione del consumo di suolo”.

2. Il ricorso.

Il ricorso è stato affidato a tre motivi, con cui il ricorrente ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili.

3. Svolgimento del processo .

3.1. Il Comune di Seriate si è costituito in giudizio con atto di stile, successivamente integrato dal deposito di documentazione e di memoria difensiva, contestando il fondamento del ricorso e chiedendone il rigetto.

3.2. In prossimità dell’udienza di merito, entrambe le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica nei termini di rito.

3.3. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025, dopo la discussione dei difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Decisione .

Il Collegio osserva quanto segue.

4.1. Con il primo motivo il ricorrente ha lamentato che i provvedimenti impugnati sarebbero sproporzionati, irragionevoli e carenti sotto il profilo istruttorio e motivazionale, dal momento che l’obiettivo strategico di riduzione del consumo di suolo perseguito dal Comune non imporrebbe necessariamente un radicale divieto di nuove edificazioni residenziali, essendo invece compatibile con la proposta formulata dal ricorrente di realizzare sul lotto di sua proprietà (già pavimentato con autobloccanti per consentire lo stazionamento di caravan abitativi) una modesta abitazione; i provvedimenti impugnati sarebbero altresì in contrasto con il diritto primario del ricorrente all’abitazione, costituzionalmente tutelato.

La censura, osserva il Collegio, non può essere condivisa.

4.1.1. Giova premettere che, secondo consolidati principi giurisprudenziali:

- le scelte effettuate dalla p.a. in sede di formazione ed approvazione dello strumento urbanistico generale sono accompagnate da un'amplissima valutazione discrezionale per cui, nel merito, appaiono insindacabili e sono per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto, abnormità e irrazionalità delle stesse; in ragione di tale discrezionalità, l'amministrazione non è tenuta a fornire apposita motivazione in ordine alle scelte operate nella sede di pianificazione del territorio comunale, se non richiamando le ragioni di carattere generale che giustificano l'impostazione del piano (T.A.R. Brescia, sez. II, 26/02/2024, n.157; T.A.R. Brescia, sez. I, 02/09/2021, n. 780; Consiglio di Stato, sez. II, 25/09/2024, n.7787);

- le scelte urbanistiche, inoltre, non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico, con il solo limite dell’esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (TAR Brescia, I, 20 marzo 2020 n. 252);

- nell’ambito del relativo procedimento, le osservazioni dei privati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici, il cui rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (Consiglio di Stato, sez. IV, 02/01/2023, n.21; T.A.R. Brescia, sez. II, 26/02/2024, n.157).

4.1.2. Nel caso di specie, come evidenziato chiaramente nella Relazione generale del nuovo PGT, il primo obiettivo perseguito dalla revisione generale dello strumento urbanistico è stato quello della “riduzione del consumo di suolo e la costruzione della rete ecologica” (cfr. doc. 3.2. Comune, pag. 47 formato digitale). Tale obiettivo - precisa la relazione – “comporta un esteso progetto di ricucitura delle aree a verde oggi esistenti (…)” , e “si traduce nella costruzione di un ampio anello verde di ricostituzione ecologica che mira a preservare le aree libere esistenti, a limitare ove possibile nuovo consumo di suolo, a costruire uno spazio continuo di distribuzione delle funzioni pubbliche e collettive” .

In funzione di tale obiettivo generale, particolare rilievo è stato attribuito nella nuova pianificazione agli ambiti individuati nel Piano delle Regole come “Tessuto con funzione ecologica, paesaggistica o di salvaguardia” (art. 29 NTA) all’interno del quale è stato incluso il mappale di proprietà del ricorrente (cfr. Relazione generale PGT, pag. 63 formato digitale), per tale intendendosi “il territorio agricolo di frangia o comunque prossimo alla città e agli elementi di maggiore vulnerabilità paesaggistica” per il quale “ Si applica una disciplina che tutela l’esistente e regola le trasformazioni avendo cura di limitarle (ad esempio sono vietate le nuove costruzioni) e di renderle coerenti con gli elementi qualificanti”, e “Non sono ammissibili le seguenti destinazioni d’uso: Abitare (…)” .

4.1.3. Le nuove previsioni pianificatorie non evidenziano profili di illogicità o di irragionevolezza, sia perché appaiono conformi agli obiettivi di riduzione del consumo del suolo imposti dalla normativa regionale di settore, sia perché appaiono in sintonia con i principi affermati dalla più recente evoluzione giurisprudenziale, secondo cui “all’interno della pianificazione urbanistica devono trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi (cfr. T.A.R. Brescia, sez. I, 02/09/2021, n.780; T.A.R. Brescia, sez. I, 12/12/2019, n.1066; T.A.R. Milano, sez. II, 26/09/2022, n.2053; Consiglio di Stato sez. IV, 21/12/2012, n.6656).

Al riguardo, la giurisprudenza ha inoltre chiarito che in sede di pianificazione urbanistica l’amministrazione non è neppure vincolata alla particolare “vocazione” dell’area, per cui “la classificazione di un terreno in zona ‘E1’ non presuppone che lo stesso sia concretamente utilizzato per colture tipiche o che possieda già tutte le caratteristiche previste dalla legge”, tenuto conto che “La destinazione di una zona a verde agricolo (…) può essere imposta per soddisfare altre esigenze connesse con la disciplina urbanistica del territorio, quali la necessità di impedire un’ulteriore edificazione e mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, anche ai fini di tutela ambientale” (Consiglio di Stato, Sez. II, 31 luglio 2023, n. 7407; T.A.R. Milano, sez. II, 15/11/2023, n.2659; T.A.R. Brescia, sez. I, 17/05/2018, n.487).

4.1.4. In tale contesto, il divieto dell’ ”Abitare” e di realizzare nuove costruzioni nell’ambito in questione, ribadito dall’amministrazione comunale nel nuovo PGT in linea di continuità con la previgente pianificazione, non presenta profili di illogicità, irragionevolezza o di travisamento dei presupposti di fatto né di violazione del diritto fondamentale dei cittadini a disporre di un’abitazione, essendo invece funzionale alla ragionevole esigenza di preservare il valore paesistico e percettivo delle aree in questione e di assicurare una alternanza armonica tra ambiti edificati ed ambiti agricoli non edificati (e non edificabili), garantendo nel contempo l’obiettivo di fondo della riduzione del consumo di suolo affermato e imposto dalla legislazione regionale di settore.

4.1.5. Né sussiste alcun legittimo affidamento del ricorrente alla modifica in senso residenziale della destinazione d’uso del mappale di sua proprietà, tenuto conto che già il previgente strumento urbanistico prevedeva una disciplina d’ambito sostanzialmente speculare a quella qui impugnata, includendo l’area in questione tra gli “ambiti agricoli di salvaguardia ambientale” e ammettendo all’interno di questi esclusivamente interventi funzionali alla coltivazione del fondo o alla realizzazione di residenze rurali ed escludendo espressamente, per contro, l’ammissibilità della destinazione residenziale “pura” e, più in generale, di nuove costruzioni.

4.1.6. In tale contesto, le controdeduzioni con cui il consiglio comunale ha ritenuto “non accoglibili” le osservazioni presentate dal ricorrente “ in quanto in contrasto con l’obiettivo strategico di riduzione del consumo di suolo”, appaiono sufficientemente motivate in quanto coerenti con gli obiettivi di fondo della pianificazione.

4.2. Con il secondo e il terzo motivo – che per l’intima connessione possono essere esaminati congiuntamente – il ricorrente ha dedotto ulteriori vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, così sintetizzabili:

(i) i provvedimenti impugnati sarebbero contraddittori, sproporzionati e manifestamente ingiusti, dal momento che, da un lato non terrebbero conto dello stato di fatto attuale dell’area (ben delimitata, adeguatamente urbanizzata, inserita in un ambito residenziale e già da molto tempo non più utilizzata per l’attività agricola, ma per ospitare cinque carovane di abitazione); e dall’altro si fonderebbe su obiettivi di riduzione del consumo di suolo del 76% (secondo i calcoli del Comune) e del 39% (secondo i calcoli della Provincia), del tutto sovradimensionati rispetto agli obiettivi provinciali e regionali di riduzione del consumo di suolo da raggiungere entro il 2025, pari al 25%; tali obiettivi, peraltro, non sarebbero giustificati da alcun dato relativo all’effettivo sviluppo demografico di Seriate, sul quale l’amministrazione comunale non avrebbe svolto alcuna istruttoria;

(ii) i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi per violazione della L.R. n. 31/2014 in materia di riduzione del consumo di suolo e per contrasto con gli atti di pianificazione sovraordinati adottati dalla regione (P.T.R.) e dalla Provincia (P.T.C.P.), per aver imposto acriticamente, e in assenza di adeguata istruttoria, una soglia di riduzione del consumo di suolo di gran lunga più consistente rispetto a quella prevista dagli atti sovraordinati.

Anche tali censure, osserva il Collegio, non possono essere condivise.

4.2.1. La circostanza che l’area di proprietà del ricorrente non sia più utilizzata, già da diversi anni, per l’attività agricola e sia limitrofa ad ambiti urbanizzati (peraltro, solo sul confine nord, mentre per la restante parte l’area è contornata da aree agricole di salvaguardia) non connota di irragionevolezza e di manifesta ingiustizia la pianificazione contestata, la quale - come detto - in linea con la pianificazione previgente, persegue l’obiettivo di assicurare, attraverso la sostanziale inedificabilità dell’ambito, un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi, e quindi l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a preservare tale equilibrio; sicchè proprio la circostanza che una parte delle aree limitrofe sia urbanizzata può ragionevolmente rafforzare l’esigenza di preservare, all’interno del medesimo contesto, dei polmoni verdi inedificati, a prescindere dall’effettivo esercizio o meno di attività agricola.

4.2.2. Né costituisce un vizio di legittimità dei provvedimenti impugnati la circostanza che la nuova pianificazione si sia posta obiettivi di riduzione del consumo di suolo più “ambiziosi” di quelli previsti dagli strumenti pianificatori sovracomunali (P.T.R. e P.T.C.P.) La giurisprudenza, anche di questa Sezione, ha infatti chiarito che “Le previsioni del P.T.R. (o del P.T.C.P.), ove aventi carattere prescrittivo e prevalente, operano solo nel verso di impedire al Comune, o all'Ente territoriale minore, la compromissione del bene oggetto di tutela (paesaggio, rete ecologica, ambito agricolo strategico, ambiti di interesse provinciale, ecc.), mentre nessun limite può essere posto laddove tale ultimo Ente volesse garantire maggiore tutela a tali beni o volesse estenderne l'ambito, pena l'intrinseca contraddittorietà di siffatta conclusione” (T.A.R. Milano, sez. IV, 20/01/2025, n.188; Corte Costituzionale 16 luglio 2019 n. 179; nello stesso senso di recente, anche TAR Brescia, sez. II, 4 novembre 2025 n. 984).

4.2.3. Deve quindi ritenersi legittima la previsione pianificatoria comunale che, come nel caso di specie, riduca le aree destinate a interventi urbanizzativi in modo da evitare che si consumi nuovo suolo libero; dal tenore della L.R. Lombardia n. 31/2014, novellata dalla L.R. 16/2017, e soprattutto dai principi enucleati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 179/2019, si ricava che è nella facoltà dei Comuni procedere alla modifica dello strumento urbanistico e prevedere attraverso di esso la riduzione del consumo di suolo anche in percentuale superiore alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, in attuazione del “principio di inesauribilità della funzione di pianificazione urbanistica” la cui attribuzione spetta ai Comuni.

4.2.4. Va peraltro osservato che nel caso di specie, proprio in virtù di tali considerazioni, la Provincia di Bergamo ha riconosciuto la “compatibilità” con il P.T.C.P. e il P.T.R. del nuovo P.G.T. del Comune di Seriate, rilevando che “è in capo al Comune la responsabilità delle scelte, dei contenuti e verifiche delle relative procedure, in particolare con richiamo alle disposizioni della LR 12/2005 e s.m.i. e della LR 31/2014, nonché l’acquisizione di tutti gli altri pareri e atti autorizzativi previsti dalla normativa vigente” (cfr. parere Provincia di Bergamo del 5 febbraio 2022, doc. 11 ricorrente, pagg. 5-6 e 8).

4.2.5. La scelta pianificatoria del Comune di Seriate, adottata in linea di continuità con la pianificazione previgente (che già precludeva la realizzazione di nuovi interventi residenziali all’interno degli ambiti agricoli di salvaguardia ambientale) appare del resto in sintonia anche con gli indicatori sociodemografici riportati nella Relazione generale del nuovo PGT, che, quanto meno a far data dal 2015, e fino al 2019 (ultimo anno preso in considerazione) evidenziano una sostanziale stabilità della popolazione residente e del connesso fabbisogno abitativo: cfr. doc. 1 All. b) ricorrente, paragrafo 6.1.

5. Conclusioni .

5.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso deve essere conclusivamente respinto perché infondato sotto tutti i profili dedotti.

5.2. Sussistono, peraltro, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite stante la peculiarità e la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UR PE, Presidente

IB AB GE, Consigliere, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IB AB GE	UR PE

IL SEGRETARIO