Pubblicato il 19/01/2026

N. 00091/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00065/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 65 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AL F.lli s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Daniele Maccarrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sommacampagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Eugenio Lequaglie, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- del provvedimento del responsabile del Servizio Edilizia Privata – Urbanistica del Comune di Sommacampagna del 7 novembre 2024, pratica n. 2024/SIA-079, prot. n. 24964, comunicato a mezzo PEC il successivo 8 novembre, che ha disposto « il divieto di procedere al cambio di destinazione d’uso » da “commerciale di parcheggio a pagamento di vetture” a “commerciale per la vendita di prodotti per l’edilizia”, dell’unità immobiliare di proprietà della ricorrente, censita al foglio 16, mappale 72, sub 4, previsto nella SCIA presentata il 29 agosto 2024 e assunta al numero 19147 di protocollo;

- di ogni altro atto antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso e/o consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti

- della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Sommacampagna del 15 maggio 2025, n. 28, che ha approvato la variante n. 3 al piano degli interventi, unitamente alla proposta di deliberazione ed a tutti gli atti, pareri ed elaborati grafici che la compongono, ivi espressamente comprese le controdeduzioni del progettista rispetto alle osservazioni presentate dagli interessati e le NTO per la zona D6;

- della deliberazione del consiglio comunale del Comune di Sommacampagna del 3 aprile 2024, n. 20, che ha adottato la variante n. 3 al piano degli interventi unitamente alla proposta di deliberazione ed a tutti gli atti, pareri ed elaborati grafici che la compongono;

- di ogni altro atto antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresi ove occorresse e nei limiti di interesse alla presente impugnativa: (i) il documento programmatico del Sindaco depositato in data 19 novembre 2021 prot. n. 24696 unitamente alla deliberazione consiliare del 25 novembre 2021, n. 85, che ne ha preso atto; (ii) la deliberazione consiliare del 22 dicembre 2022, n. 95, che ha individuato le manifestazioni di interesse ritenute “eleggibili” per l’inserimento nel progetto della variante n. 3 al PI, con la relativa scheda di sintesi redatta dal progettista; (iii) l’avviso pubblico del responsabile dell’ufficio urbanistica del 16 dicembre 2021; (iv) le deliberazioni della giunta comunale del 29 febbraio 2024, n. 28 e del 7 marzo 2024, n. 33, con le quali sono stati approvati i testi degli accordi pubblico-privati; (v) la nota dell’ufficio tecnico comunale del 18 aprile 2024, n. 8983, che ha ritenuto tardiva la manifestazione di interesse presentata dalla ricorrente in data 19 ottobre 2023 (prot. n. 22811);

nonché per il risarcimento

di tutti i danni subìti dalla ricorrente in conseguenza dei provvedimenti impugnati;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sommacampagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il dott. EA ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente è proprietaria di un immobile, composto da più unità immobiliari, sito nel Comune di Sommacampagna, via Caselle nn. 74-76, catastalmente identificato al foglio 8, mappale 16, subalterni 2, 3 e 4.

L’intero immobile, originariamente ricadente in zona urbanistica produttiva e destinato all’attività di autofficina, è stato destinato, nel 2016, all’attività commerciale di autorimessa autovetture a pagamento a servizio del vicino aeroporto, in ragione delle previsioni di cui alla legge 326/2003 ed alla legge regionale 21/2004.

A suo tempo, il cambio d’uso da attività produttiva a commerciale ha comportato per la ricorrente la corresponsione dell’importo complessivo di euro 504.328,47 (euro 183.064,14 a titolo di oblazione statale, euro 17.177,45 a titolo di oblazione regionale, euro 160.484,78 a titolo di oblazione dovuta al Comune, euro 143.602,10 a titolo di oneri di urbanizzazione ed euro 1.040,28 quale costo di costruzione).

Con la variante al piano degli interventi (PI), approvata con deliberazione consiliare n. 73/2017, l’area della ricorrente è stata ricompresa nell’ambito della già esistente ZTO “ D6 – Zone destinate alla sosta attrezzata ”, per la quale l’art. 30 delle NTO del PI ammette la sosta a pagamento degli autoveicoli con la relativa attività di assistenza per le persone, servizi per la ristorazione e motel.

La ricorrente, in conseguenza del condono ottenuto, ha svolto per alcuni anni l’attività commerciale di autorimessa a pagamento, a servizio del vicino Aeroporto Valerio Catullo di Verona-Villafranca.

L’attività in parola, tuttavia, sarebbe divenuta poco redditizia, in generale, per via della nuova disciplina degli accessi introdotta dalla società aeroportuale e, in particolare, negli anni 2019-2021, a causa della pandemia da Covid-19.

La ricorrente, pertanto, ha ritenuto di variare l’oggetto della propria attività imprenditoriale, anche al fine di recuperare l’importante investimento economico sostenuto per la regolarizzazione della destinazione commerciale dell’immobile; in tale ottica, ha inteso valutare positivamente la possibilità di locare l’immobile ad altra società dedita all’attività di vendita di materiale isolante per l’edilizia.

1.1. Sulla base di tali premesse, la ricorrente, con istanza del 21 ottobre 2021 acquisita al protocollo comunale con il numero 22602, ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire finalizzato al cambio d’uso dell’intero immobile, nell’ambito della medesima categoria commerciale, da autorimessa a pagamento a vendita di materiali isolanti per l’edilizia, previo compimento di alcune modeste opere quali (i) una diversa ripartizione interna degli spazi; (ii) la pavimentazione di una corsia esterna per l’ingresso dei mezzi di carico; (iii) il rifacimento della copertura mediante l’eliminazione delle lastre di amianto; (iv) la sostituzione con pannello di fibrocemento del cornicione in lamiera presente lungo i corpi di fabbrica.

1.2. Il Comune, all’esito di un complesso procedimento, con provvedimento del 19 maggio 2022 (pratica 2021/PDC-101), ha denegato il titolo chiesto, assumendo che il preteso cambio di destinazione d’uso, da “attività commerciale di autorimessa a pagamento” ad “attività commerciale di vendita di prodotti isolanti per l’edilizia”, pur restando all’interno della stessa categoria urbanistica “commerciale”, sarebbe risultato in contrasto con le previsioni dell’art. 30 delle NTO al vigente piano degli interventi che, per le zone D6, ammette “ unicamente attività di sosta e parcheggio a pagamento di autoveicoli ed attrezzature destinate allo svolgimento di tali attività ”.

In breve, detta previsione della zonizzazione comunale è stata ritenuta determinante per negare il rilascio del titolo, in quanto l’art. 23- ter d.P.R. 380/2001, nella versione allora vigente, dopo avere ammesso, al primo comma, i cambi di destinazione d’uso nell’ambito della medesima categoria urbanistica, al terzo comma, faceva salva la “ diversa disposizione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali ”.

1.3. L’impugnazione del predetto provvedimento ha condotto il giudice amministrativo, sia di primo sia di secondo gravo, a confermare la lettura della norma offerta dall’amministrazione comunale (TAR Veneto, sez. II, 23 settembre 2022, n. 1424; Cons. Stato, sez. IV, 16 ottobre 2023, n. 9000).

1.4. La vicenda definita nei termini anzidetti è stata nuovamente presa in considerazione dalla società per effetto della modifica dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001, intervenuta a seguito del d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 109, la quale, in sostanza, ha dato un nuovo assetto alla disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso, distinguendo tra cambi di destinazione d’uso riguardanti una sola unità immobiliare (comma 1- bis ) e cambi d’uso relativi all’intero immobile (comma 3).

In particolare, la società ricorrente, valorizzate le nuove previsioni del comma 1- bis dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001, in data 29 agosto 2024, ha presentato una SCIA per il cambio di destinazione d’uso senza opere – nell’ambito della medesima categoria urbanistica commerciale – dell’unità immobiliare di cui al subalterno 4 dell’immobile sopra descritto, « da parcheggio a pagamento di autovetture a commerciale per la vendita al pubblico di prodotti per l’edilizia ».

Il Comune, con nota del 26 settembre 2024, dopo avere « rilevato ed evidenziato che tale disposizione (il comma 1 bis dell’articolo 23 ter del TUE, ndr) espressamente prevede il rispetto delle normative di settore, precisamente “ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni ”», ha invitato la ricorrente « a conformare la pratica, mediante il deposito delle motivazioni che hanno portato a rinnovare le richieste di modifica di cambio d’uso già effettuate in passato e non andate a buon fine essendo stato di fatto confermata l’applicabilità delle disposizioni normative afferenti alla zona D6 ».

La ricorrente, con PEC del 12 ottobre 2024, nel riscontrare la predetta richiesta, ha evidenziato che «[...] il Decreto Legge cd. Salva Casa di cui al D.L. 29 maggio 2024 n°69, convertito in Legge 24 luglio 2024 n°105, ha innovato in maniera sostanziale la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso già contenuta nell’articolo 23 Ter del Testo Unico Edilizia, limitando il riferimento “salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali” (cui si riferiscono le pronunce richiamate nella Nota qui riscontrata), contenuto nel terzo comma di detto articolo, ai soli mutamenti d’uso che riguardano “un intero immobile”. Al contrario il mutamento di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari, fattispecie nella quale rientra la SCIA presentata ora dalla ditta F.lli Alosi, è disciplinato dal comma 1 bis del medesimo articolo 23 ter del TUE, ed è sempre ammesso, restando solo la possibilità “per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni”. Nella specie dette specifiche indicazioni, che sono certamente diverse alle ordinarie previsioni del Piano degli Interventi sulle singole ZTO, non sono state fissate dal Comune [...]».

Il Comune, con provvedimento del 7 novembre 2024 n. 24964, comunicato a mezzo PEC il giorno successivo, ha disposto in via definitiva « il divieto di procedere al cambio d’uso richiesto con la SCIA, “in quanto in contrasto con Norme della Zona Urbanistica D6 del PI vigente...che costituiscono le “specifiche condizioni” previste dall’art. 23 ter del DPR 380/01 comma 1 bis ».

In definitiva, per il Comune, le “ specifiche condizioni ” richiamate dal nuovo testo legislativo coinciderebbero con la disciplina urbanistica prevista dal vigente piano degli interventi per le zone D6, nelle quali è compresa l’area di proprietà della ricorrente, che ammette « unicamente attività di sosta e parcheggio a pagamento di autoveicoli ed attrezzature destinate allo svolgimento di tali attività » e non anche l’attività commerciale di vendita al pubblico di prodotti per l’edilizia.

2. Ritenuta tale interpretazione non conforme alla lettera della legge, la ricorrente ha proposto gravame avverso il succitato provvedimento, a mezzo atto introduttivo notificato in data 2 gennaio 2025 e depositato in data 15 gennaio 2025, articolato su un solo motivo (rubricato « Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 23-ter del T.U. Edilizia come modificato dal Decreto Legge 29 maggio 2024 n°69, convertito in Legge 24 luglio 2024 n°105. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 42 bis della legge regionale 11/04, degli articoli 22 e 30 delle NTO al vigente Piano degli Interventi. Eccesso di potere per carenza di presupposto e di istruttoria, travisamento, sviamento della causa tipica, illogicità manifesta e difetto assoluto di motivazione ») e corredata di una richiesta di risarcimento per i danni subiti in conseguenza del diniego.

Con il predetto motivo la società ha lamentato l’illegittimità del diniego impugnato per contrasto con il comma 1- bis dell’art. 23- ter del d.P.R. 380/2001, il quale consentirebbe il richiesto mutamento della destinazione d’uso, concernendo un’unità immobiliare che continuerebbe a permanere nella medesima categoria urbanistica commerciale.

3. La ricorrente, successivamente alla formale costituzione in giudizio del Comune avvenuta in data 22 gennaio 2025, ha depositato, in data 11 marzo 2025, una specifica richiesta diretta all’adozione di misure cautelari collegiali anche tramite un’ordinanza di tipo propulsivo.

Nello specifico, nella menzionata istanza, la ricorrente ha rimarcato come la stessa domanda non fosse stata inizialmente formulata in quanto aveva confidato nella soluzione in via amministrativa del contrasto in essere con l’ente, avendo presentato, in data 31 maggio 2024, un’osservazione alla variante n. 3 del piano degli interventi adottato con deliberazione del consiglio comunale del 3 aprile 2024 n. 20, finalizzata ad inserire tra le destinazioni ammesse per la sottozona D6 di proprietà della ricorrente, la destinazione commerciale di vendita dei prodotti per l’edilizia.

Lo scenario, tuttavia, sarebbe venuto a mutare per via di una comunicazione dell’amministrazione volta ad anticipare il mancato accoglimento dell’osservazione, che avrebbe obbligato l’ente a ripubblicare l’intero strumento urbanistico adottato.

4. In vista della camera di consiglio del 3 aprile 2025, il Comune ha conseguentemente depositato una memoria ove ha argomentato in senso contrario rispetto alla ricorrente chiedendo la reiezione del ricorso.

5. Alla succitata udienza camerale, il Collegio ha adottato l’ordinanza n. 130 pubblicata in data 5 aprile 2025, fissando, ex art. 55, comma 10, c.p.a., l’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 per la trattazione del merito.

Nella circostanza, è stato evidenziato, tra l’altro, come l’amministrazione dovesse « vagliare accuratamente la compatibilità del piano degli interventi con il nuovo assetto normativo, apportando eventualmente delle variazioni allo strumento urbanistico, la cui ultima variante [era] stata adottata con deliberazione del consiglio comunale del 3 aprile 2024, n. 20, ossia prima delle innovative modifiche all’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 ad opera del d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 109 ».

6. Successivamente, la società ricorrente, con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 18 giugno 2025 e depositato il giorno successivo, ha impugnato la deliberazione del consiglio comunale del 15 maggio 2025, n. 28, (avente ad oggetto l’approvazione della variante n. 3 al PI), la deliberazione del consiglio comunale del 3 aprile 2024, n. 20, (avente ad oggetto l’adozione della predetta variante), nonché i relativi atti presupposti, chiedendone l’annullamento, previa adozione di misure cautelari collegiali.

Tale nuova ultima impugnazione si è resa necessaria in quanto la ricorrente aveva precedentemente formulato – in conseguenza del provvedimento comunale del 7 novembre 2024, pratica n. 2024/SIA-079, prot. n. 24964 – un’integrazione alla prima osservazione (recante data 13 gennaio 2025) finalizzata ad inserire, tra le destinazioni ammesse per la sottozona D6, la destinazione commerciale di vendita dei prodotti per l’edilizia.

Nella circostanza, oltre a reiterare l’istanza di risarcimento danni, sono stati formulati i vizi-motivo così rubricati:

« I. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 8 e ss. della legge del 17 agosto 1942 n°1150 e dell’articolo 18 della legge regionale 23 aprile 2004 n°11. Eccesso di potere per carenza di presupposto e di istruttoria, travisamento, sviamento della causa tipica, illogicità manifesta e difetto assoluto di motivazione ».

Il Comune, in sede di approvazione della variante n. 3 al piano degli interventi, dopo avere sintetizzato l’osservazione della ricorrente diretta ad ammettere, per la specifica zona D6 di sua proprietà, la destinazione commerciale di vendita al pubblico per il settore non alimentare, avrebbe fatto proprio il parere negativo del progettista sul presupposto che si trattasse « di una nuova scelta pianificatoria non valutata nei tempi previsti dalla concertazione per la Variante 3 ».

La tesi comunale svuoterebbe di ogni contenuto l’istituto delle osservazioni agli strumenti urbanistici e ometterebbe di considerare la giurisprudenza formatasi intorno ad esso, ribadendone la centralità nell’ambito della pianificazione urbanistica;

« II. Violazione e/o falsa applicazione sotto altro profilo degli articoli 8 e ss. della legge del 17 agosto 1942 n°1150, dell’articolo 18 della legge regionale 23 aprile 2004 n°11 dell’articolo 42 del Testo Unico Enti Locali. Eccesso di potere per carenza di presupposto e di istruttoria, travisamento, sviamento della causa tipica, illogicità manifesta e difetto assoluto di motivazione. Incompetenza ».

La scelta del Comune di non accogliere l’osservazione della ricorrente, per non avere la stessa seguito l’iter proprio di una scelta pianificatoria, dalla concertazione in avanti, sarebbe illegittima in quanto la stessa ricorrente, sei mesi prima dell’adozione della variante n. 3 (in data 19 ottobre 2023), aveva presentato una specifica manifestazione di interesse per il piano degli interventi, avente di fatto il medesimo contenuto dell’osservazione successivamente depositata. L’ufficio tecnico, tuttavia, con nota del 18 aprile 2024, aveva riscontrato tale manifestazione di interesse in senso negativo, evidenziando la tardività della presentazione e la chiusura della concertazione avvenuta con la delibera consiliare n. 85 del 22 dicembre 2022.

Di questa interlocuzione non vi sarebbe traccia né nella delibera di approvazione della variante né in quella presupposta afferente alla sua adozione.

In ogni caso, la pretesa comunale di sottoporre la manifestazione di interesse della ricorrente alla fase di concertazione sarebbe illegittima, trattandosi di una scelta che riguardava soltanto la sottozona D6 e l’immobile di sua proprietà, la quale non necessitava di alcun confronto con gli altri enti di cui all’art. 5 l.r. 11/2004;

« III. Violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 23 ter del Testo Unico Edilizia come risultante all’esito delle modifiche introdotte con il Decreto legge 29 maggio 2024 n°69, convertito in legge 24 luglio 2024 n°105, in relazione agli articoli 8 e ss. della Legge del 17 agosto 1942 n°1150 e 18 della legge regionale 23 aprile 2004 n°11. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per carenza di presupposto e di istruttoria, travisamento, sviamento della causa tipica. Difetto assoluto di motivazione ».

La variante n. 3 al piano degli interventi sarebbe illegittima anche nella parte in cui il Comune ha fissato, per la sola zona D6, quelle che ha impropriamente qualificato come le “ specifiche condizioni” di cui all’art. 23- ter , comma 1- bis , d.P.R. 380/2001.

La scelta sarebbe avvenuta in contrasto con le regole sottese all’approvazione degli strumenti urbanistici comunali, in quanto non sarebbe stato rispettato il relativo procedimento.

Il Comune avrebbe saltato del tutto la fase dell’adozione e dunque quella del contributo partecipativo da parte dei soggetti interessati, introducendo le ritenute “ specifiche condizioni ” soltanto in sede di approvazione dello strumento urbanistico comunale.

Le variazioni apportate allo strumento urbanistico adottato potrebbero essere approvate senza l’emanazione di un nuovo atto di riadozione dello strumento urbanistico, e conseguente fase di nuova pubblicazione, solo se derivano dall’accoglimento delle osservazioni e/o opposizioni presentate dai soggetti privati;

« IV. Violazione e/o falsa applicazione sotto altro profilo dell’articolo 23 ter del Testo Unico Edilizia come risultante all’esito delle modifiche introdotte con il Decreto legge 29 maggio 2024 n°69, convertito in legge 24 luglio 2024 n°105. Eccesso di potere per carenza di presupposto e di istruttoria, travisamento, sviamento della causa tipica. Difetto assoluto di motivazione ».

Le regole poste dal Comune per i mutamenti di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari nella zona D6 sarebbero illegittime per violazione, sotto altro profilo, dell’art. 23- ter , comma 1- bis , d.P.R. 380/2001, non rappresentando “ specifiche condizioni” , bensì un vero e proprio divieto al cambio d’uso.

In particolare, con la modifica al menzionato articolo, il legislatore avrebbe mostrato, in maniera netta ed inequivoca, il suo favore per i cambi di destinazione d’uso, ritenuto strumento necessario per contenere il consumo del suolo. Il Comune, invece, avrebbe introdotto un divieto assoluto di realizzare i cambi d’uso per gli immobili ricadenti nella zona D6.

7. In vista dell’udienza pubblica precedentemente fissata, oltre al deposito delle memorie della ricorrente e del Comune, si è avuta, in data 9 luglio 2025, la formale costituzione in giudizio anche della società controinteressata, la quale, nel chiedere il rigetto del ricorso, si è riservata di presentare ampie controdeduzioni e di produrre la documentazione a sostegno delle stesse.

8. Il giorno 10 luglio 2025, la causa è stata chiamata solo ai fini della decisione sull’istanza cautelare, non potendo essere assunta per la definizione del merito in ragione dell’avvenuto deposito dei motivi aggiunti.

Il Collegio ha quindi adottato l’ordinanza n. 321 del 15 luglio 2025 ove – dopo aver ripercorso succintamente l’intera vicenda e aver rilevato la necessità degli « approfondimenti propri della fase del merito su tutte le censure dedotte dalla ricorrente, alla luce delle determinazioni assunte dall’amministrazione che, prima facie , risulta avere privilegiato una lettura restrittiva della nuova disposizione normativa, quest’ultima, chiaramente orientata a favorire i diversi cambi di destinazione d’uso, ivi inclusi, a fortiori , quelli di tipo orizzontale » – ha fissato l’udienza pubblica di discussione per la trattazione del merito.

9. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il vizio-motivo dell’atto introduttivo la società ricorrente ha dedotto che l’atto impugnato sarebbe illegittimo perché disposto in violazione delle disposizioni di cui all’art. 23- ter d.P.R. 380/2001 così come modificato.

La novella legislativa contenuta nel d.l. 69/2024 consentirebbe sempre il cambio di destinazione d’uso di singole unità immobiliari all’interno della medesima categoria funzionale, a prescindere dalla presenza di discipline locali contenute negli strumenti urbanistici difformi e/o comunque ostative; l’ultima riforma normativa del testo unico, infatti, avrebbe eliminato l’inciso che faceva salva la presenza di diverse disposizioni contenute nella legge regionali o negli strumenti urbanistici.

Ad avviso della ricorrente, le “ specifiche condizioni ” di cui parla il legislatore non potrebbero coincidere con le preesistenti previsioni di piano, che fissavano la zonizzazione, in quanto queste ultime sarebbero “ previsioni generali ” e non “ specifiche condizioni ” di un piano urbanistico.

In definitiva, l’illegittimità del diniego del Comune al cambio d’uso richiesto riposerebbe sulle seguenti considerazioni:

- la destinazione d’uso dell’immobile è commerciale e tale rimarrebbe anche in caso di annullamento del diniego;

- il cambio d’uso riguarderebbe una singola unità immobiliare e non l’intero immobile, per cui occorrerebbe guardare solo alle “ specifiche condizioni” del piano urbanistico;

- il Comune nello strumento urbanistico vigente non avrebbe ancora dettato alcuna “ specifica condizione ” e, pertanto, il cambio d’uso richiesto dal ricorrente potrebbe avvenire liberamente.

1.1. Il motivo del ricorso principale è fondato.

Questo Tribunale ha già avuto modo di misurarsi con le difficoltà applicative derivanti dalle modifiche apportate all’art. 23- ter d.P.R. 380/2001 dal d.l. 69/2024 ( ex multis , TAR Veneto, sez. II, 9 agosto 2025, n. 1404).

In tale ambito, ha valorizzato i primi approdi della giurisprudenza amministrativa che ha offerto un’interpretazione diretta a mettere in relazione il dato letterale dell’enunciato normativo con le indicazioni ministeriali fornite attraverso dettagliate linee guida (TAR Puglia, sez. II, 17 aprile 2025, n. 553).

Sotto questo profilo, è stato sottolineato come, in termini generali, sia corretto sostenere che, “ per valutare se la SCIA sia il titolo legittimante per compiere ” un dato intervento, “ deve farsi riferimento esclusivamente alle attuali disposizioni legislative ”.

Ulteriori considerazioni sono state svolte esaminando essenzialmente i mutamenti di destinazione d’uso più problematici, ossia le cc.dd. ipotesi di mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali non omogenee.

In siffatta cornice, l’analisi normativa è stata condotta guardando al comma 1- ter e al comma 1- quater che, messi a sistema, hanno fatto emergere il favor del legislatore ai mutamenti di destinazioni d’uso in un’ottica chiaramente semplificatoria, così come cristallizzato nell’ottavo capoverso del preambolo del d.l. 69/2024 (“ Ritenuto necessario e indifferibile provvedere all’introduzione di disposizioni di semplificazione in materia edilizia e urbanistica, volte a superare le incertezze interpretative e consentire la riqualificazione e la valorizzazione economica degli immobili e delle unità immobiliari ”).

Nella fattispecie in esame, tuttavia, a venire in rilievo è il c.d. mutamento di destinazione d’uso “orizzontale” di una singola unità immobiliare, quello che avviene all’interno della stessa categoria funzionale. Le questioni interpretative più spinose, essendo proprie dell’altro tipo di mutamento di destinazione d’uso, dunque, rimangono sullo sfondo in quanto la norma di riferimento è data dal comma 1- bis , certamente più intellegibile rispetto alle altre menzionate ma parimenti suscettibile di letture diverse, anche di segno opposto.

Come sempre occorre partire dal testo della disposizione che così stabilisce: “ Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni ”.

Dal dato letterale emerge che non vi sono elementi ostativi ai mutamenti di destinazione d’uso “orizzontali” per le unità immobiliari; questi possono derivare solo dagli strumenti urbanistici comunali ai quali non è precluso fissare specifiche condizioni.

Il significato di quest’ultima locuzione è tratteggiato con chiarezza dalle linee guida del d.l. 69/2024 (Linee di indirizzo e dei criteri interpretativi per l’attuazione del Decreto Salva Casa, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, pubblicate il 30 gennaio 2025) che hanno ribadito l’esistenza e, conseguentemente, la possibilità per gli enti locali di incidere con i propri poteri pianificatori.

Sul punto, le predette linee hanno condivisibilmente sottolineato come le « “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, [debbano] risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni. […] In secondo luogo, le condizioni [devono] essere specifiche, e, quindi, non [possono] essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23- ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute ».

Esse devono « essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica » e possono « essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame ».

In sintesi, nella prospettiva dell’amministrazione centrale, « le condizioni possono rivestire una triplice finalità e, segnatamente: a) possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz’altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1-ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore; b) possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater); c) possono modulare l’operatività della legge statale, nell’ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d’uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell’immobile ».

Nel caso in parola, devono evidenziarsi due riferimenti temporali per comprendere in che misura la tesi del Comune sia priva di pregio. Il primo concerne l’adozione della deliberazione del consiglio comunale del 3 aprile 2024, n. 20, avente ad oggetto la variante n. 3 al piano degli interventi, variante per la quale in data 31 maggio 2024 sono state presentate le osservazioni dalla società ricorrente; il secondo attiene alla presentazione della SCIA da parte della società ricorrente, avvenuta in data 29 agosto 2024.

In questo intervallo, si inserisce l’entrata in vigore della norma di cui all’art. 23- ter , comma 1- bis , d.P.R. 380/2001 che poi, in sostanza, è stato l’evento che ha determinato il cambiamento della strategia imprenditoriale in quanto, fino a quel momento, l’unica possibilità per la società ricorrente di sfruttare diversamente la propria area era coltivare la strada della modifica tout court dell’art. 30 delle NTO avanzando le osservazioni alla variante del piano degli interventi per ottenere « la destinazione commerciale di vendita al pubblico del settore non alimentare ».

In altri termini, con la novella legislativa, lo scenario è radicalmente mutato in quanto la ricorrente si è trovata nella posizione di potere chiedere un cambio di destinazione d’uso “orizzontale” per espressa previsione di legge e che, al più, avrebbe potuto essere limitato solo con l’adozione e l’approvazione di uno strumento urbanistico contenente specifiche condizioni, il che, all’evidenza, non è avvenuto.

A ben vedere, infatti, la variante n. 3 al PI non solo non era stata approvata alla data di presentazione della SCIA, ma la sua adozione si era avuta il giorno 3 aprile 2024, ossia in data antecedente all’entrata in vigore (30 maggio 2024) del d.l. 69/2024.

Le criticità, dunque, sono di due tipi: da un lato, occorre tenere presente che, ex art. 18 l.r. 11/2004, il piano degli interventi “ diventa efficace quindici giorni ” dopo la pubblicazione (nell’albo pretorio del Comune) della sua versione approvata dal consiglio comunale all’esito di un procedimento caratterizzato anche dal vaglio delle osservazioni eventualmente formulate dai terzi; dall’altro, occorre avere riguardo al fatto che la prima fase del suo procedimento, culminata con l’adozione, è terminata prima che venisse definito il nuovo assetto normativo dal d.l. 69/2004.

In buona sostanza, in assenza di una variante del PI efficace – attesa la mancanza di quelle “ specifiche condizioni ” capaci (come sottolineato dalle linee guida ministeriali) di “ limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale ” – la SCIA presentata in data 29 agosto 2024 avrebbe dovuto essere vagliata secondo criteri diversi.

Infatti, nella vigenza della precedente versione del PI, fino all’entrata in vigore del d.l. 69/2024, non era ammesso il mutamento della destinazione d’uso – da “commerciale di parcheggio a pagamento di vetture” a “commerciale per la vendita di prodotti per l’edilizia” – dell’unità immobiliare di proprietà della ricorrente, censita al foglio 16, mappale 72, sub 4; successivamente, lo stesso, invece, è divenuto ammissibile in applicazione diretta della nuova disposizione.

Vero è che quest’ultima, così come plasmata dal d.l. 69/2024, consente integrazioni da parte dei Comuni allo scopo di evitare ovvero consentire i cambi di destinazioni d’uso, sempre secondo quei « criteri oggettivi e non discriminatori » correttamente evocati dalle linee guida, tuttavia, nel caso in esame, ciò non si è verificato.

Non giova, come vorrebbe l’amministrazione al fine di sostenere l’efficacia delle previsioni comunali, il recente intervento del legislatore regionale.

In primo luogo, la nuova formulazione dell’art. 42- bis l.r. 11/2004, anziché essere dirimente, risulta, da un lato, seppur con sfumature diverse, ribadire l’efficacia condizionante degli strumenti urbanistici (non necessariamente quelli vigenti alla data di entrata in vigore della legge), dall’altro, confermare l’ammissibilità del cambio d’uso “orizzontale” (“ Fermi restando i limiti e le condizioni stabiliti dagli strumenti urbanistici comunali in relazione a specifiche zone o destinazioni d’uso ovvero con riguardo a specifici immobili, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore ” (comma 4) “ Fermi restando i limiti e le condizioni stabiliti dagli strumenti urbanistici comunali in relazione a specifiche zone o destinazioni d’uso ovvero con riguardo a specifici immobili e nel rispetto delle normative di settore, il mutamento della destinazione d’uso all’interno delle categorie funzionali di cui al comma 1 è sempre consentito per le singole unità immobiliari situate nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone ad esse equipollenti, ad eccezione delle unità immobiliari seminterrate e per quelle poste al primo piano fuori terra. Per queste ultime vale quanto stabilito dai commi 6 e 7 ” (comma 5)).

In secondo luogo, la modifica del succitato art. 42- bis si è avuta con l’art. 22, comma 1, della legge regionale 20 maggio 2025, n. 6, entrata in vigore dopo l’approvazione della variante n. 3 al PI.

Da quanto detto consegue che il quadro normativo di riferimento, in assenza di interventi sullo strumento urbanistico, dev’essere quello tratteggiato dall’interpretazione letterale del comma 1- bis dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001.

Il fatto che siano venuti meno tali interventi, in modo puntuale e tempestivo, comporta che la richiesta di cambio di destinazione d’uso dell’unità immobiliare di cui si discute sia valutata secondo le coordinate normative individuate dalla sola legge statale.

2. Può ora esaminarsi il ricorso per motivi aggiunti e, in particolar modo, la prima doglianza, significando come detto gravame scaturisca dall’approvazione della variante n. 3 al piano degli interventi, il cui percorso tecnico ed amministrativo, come evidenziato nella delibera consiliare impugnata del 15 maggio 2025, ha preso avvio con la delibera della giunta comunale del 15 aprile 2021, n. 50.

3. Con il primo vizio-motivo dei motivi aggiunti la ricorrente ha lamentato l’illegittimità della deliberazione del consiglio comunale relativa all’approvazione della variante n. 3 al piano degli interventi, nonché quella dei suoi atti presupposti, per aver recepito il parere del progettista secondo cui l’osservazione era da intendere alla stregua di una nuova scelta pianificatoria non valutata nei tempi previsti dalla concertazione.

Non sarebbe giuridicamente corretto assumere che la destinazione d’uso chiesta non potesse essere proposta ed accolta in sede di osservazioni allo strumento urbanistico adottato ma dovesse piuttosto essere sottoposta alla fase della concertazione per poi attraversare l’intero iter procedimentale del piano, con le previste fasi dell’adozione e dell’approvazione.

A detta della ricorrente, le previsioni del piano urbanistico comunale possono subire, in sede di approvazione definitiva, delle modifiche rispetto a quelle contenute nel piano adottato in forza di quanto previsto dall’art. 9 legge 1150/1942 e, nell’ambito della Regione Veneto, dall’art. 18, comma 3, l.r. 11/2004.

Il riavvio del procedimento urbanistico e/o la ripubblicazione del piano sono necessari per la legittimità del procedimento solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una « rielaborazione complessiva » del piano stesso, e cioè un « mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione » (ex multis, TAR Veneto, sez. II, 9 ottobre 2023, n. 1393).

L’osservazione della ricorrente non avrebbe proposto una modifica di carattere sostanziale, in grado di innovare profondamente le linee fondamentali della variante del Comune, e comunque avrebbe richiesto, ai fini del suo rigetto, una motivazione più articolata.

3.1. Il motivo è fondato nei termini di seguito esplicitati.

L’amministrazione rileva correttamente che l’osservazione della ricorrente non è stata respinta « sulla base del parere del progettista », in quanto lo stesso – come annotato nella scheda assunta al numero di protocollo 0011075/2025 del 9 maggio 2025, con riguardo all’integrazione alle osservazioni presentata in data 13 gennaio 2025 –, da un lato, ha ribadito il proprio precedente parere tecnico negativo – relativo alle osservazioni del 31 maggio 2024 –, dall’altro, ha rinviato « ogni considerazione in merito a quanto espresso dal TAR Veneto alla volontà del Consiglio Comunale ».

L’organo consiliare, in effetti, come può leggersi nella deliberazione del 15 maggio 2025, ha compiuto le proprie valutazioni all’esito di un serrato confronto di cui vi è chiara traccia nel verbale della relativa seduta.

Quello che tuttavia emerge dall’esame del citato verbale e, soprattutto, dalla deliberazione del 15 maggio 2025, è che il consiglio comunale ha ritenuto di interpretare il comma 1- bis dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001 in senso restrittivo o meglio in modo difforme rispetto a come andrebbe letto alla luce delle considerazioni svolte in occasione dello scrutinio compiuto con riferimento alla censura formulata nel ricorso principale.

Ad avviso del consiglio comunale, infatti, la lettura della norma di legge offerta dalla società « avrebbe comportato da un lato una totale liberalizzazione ad uso commerciale degli immobili inseriti in tale aree (n.d.r. quelle rientranti nelle zone D6) , con effetti urbanistici diversi e contrastanti con quanto espressamente previsto dalla Variante 2 al P.I. (ove è inserita la Scheda Progetto) e dall’altro la necessità di regolare le aree di intervento del richiedente diversamente dalle altre esistenti aventi caratteristiche identiche (per esempio quelle derivanti da analogo condono edilizio) ».

Dopo avere messo a confronto i testi della norma legislativa (prima e dopo le modifiche del d.l. 69/2024), avere valorizzato quanto disposto da questo Tribunale con l’ordinanza n. 130/2025 e, infine, esaminato il contenuto delle linee guida ministeriali, l’organo consiliare ha ritenuto che sussistessero « i presupposti di fatto e di diritto […] per ritenere che le disposizioni dettate dall’Art. 30 delle N.T.O. relativamente alle Zone D6 e quelle contenute nella Scheda Progetto n. 32 [costituissero] le SPECIFICHE CONDIZIONI prescritte all’art. 23-ter comma 1bs del ciato D.P.R. 380/01 della legge Salva Casa, che impediscono un libero cambio d’uso orizzontale, per superiori interessi pubblici primari connessi alla potestà di pianificazione comunale, anche con riferimento alle singole unità immobiliari inserite in tali ambiti territoriali ».

L’opzione ermeneutica, pur argomentata, come già anticipato, non può essere condivisa per la singolarità e l’unicità del caso.

La ricorrente, nonostante non sia stata tempestiva nel partecipare al procedimento diretto alla definizione della variante n. 3 al piano degli interventi, una volta che questa è stata adottata, ha inviato le proprie osservazioni nei termini.

Se, a tutto concedere, sino a quel momento (le osservazioni recano data 31 maggio 2025), può ritenersi che si sia davanti a una « nuova scelta pianificatoria non valutata nei tempi previsti dalla concertazione per la Variante 3 », non può ignorarsi come la situazione sia mutata radicalmente con l’entrata in vigore delle modifiche introdotte dal d.l. 69/2024.

Tale mutamento deriva dal fatto che la nuova disposizione di legge è tranchant nell’ammettere sempre il cambio di destinazione d’uso “orizzontale” per le unità immobiliari. Tale novità avrebbe dovuto essere meglio considerata dall’amministrazione in ragione soprattutto del fatto che la ricorrente ha subito sfruttato l’opportunità accordata dal peculiare assetto normativo presentando la SCIA quando ancora il Comune non aveva apportato le modifiche ai propri strumenti urbanistici.

La presentazione di una SCIA dal contenuto chiaro (« L’intervento, ai sensi dell’articolo 23 ter, comma 1 bis, del Testo Unico Edilizia, come introdotto con il Decreto Legge 29 maggio 2024, n° 69, convertito in Legge 24 luglio 2024 n° 105, prevede il mutamento di destinazione d’uso, nell’ambito della medesima categoria urbanistica commerciale, da parcheggio a pagamento di autovetture a commerciale per la vendita al pubblico di prodotti per l’edilizia dell’unità immobiliare sopra detta ») avrebbe dovuto portare a meditare sull’equiparazione, esplicitata nella delibera di approvazione, relativa alla nuova formula usata dal legislatore del 2024 (“[ … ] ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni ”) a quella precedente (“ Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito ”).

L’equiparazione in parola ha condotto a privare di ogni senso la novella legislativa che, invece, ha spinto verso un allargamento delle ipotesi dei mutamenti di destinazione d’uso che possono, come già detto, essere temperati da nuove previsioni degli strumenti urbanistici.

In tale ottica, coglie nel segno la ricorrente quando osserva come sia un effetto connaturale ed irrinunciabile al procedimento di formazione dello strumento urbanistico la possibilità che, all’atto dell’approvazione definitiva, lo stesso possa subire cambiamenti in conseguenza dell’accoglimento delle osservazioni pervenute.

Nella fattispecie in esame, le modifiche richieste non solo non incidono sulle caratteristiche essenziali dello strumento stesso e sui suoi criteri di impostazione ma trovano il loro fondamento su una norma di legge che ha legittimato una SCIA che non avrebbe potuto essere inibita.

In definitiva, stante la peculiarità della situazione, le modifiche proposte, meglio definite sotto il profilo normativo con l’integrazione alle osservazioni del 13 gennaio 2025 (formalmente fuori termine ma necessitate dalla diversa disciplina statale), non comportano lo stravolgimento dello strumento adottato ma anzi lo modellano rispetto alle modifiche del d.l. 69/2024 senza determinare un riavvio del complesso procedimento che regola la sua formazione.

Limitatamente alla posizione della ricorrente che ha presentato la SCIA in data 29 luglio 2024 può dunque parlarsi di variazioni di dettaglio che lasciano inalterato l’impianto originario e, pertanto, ammesse secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. II, 14 novembre 2019, n. 7839).

4. In ordine alla domanda risarcitoria correlata a ogni pregiudizio subito e subendo dalla società ricorrente, la stessa va disattesa in quanto l’illegittimità dell’atto è presupposto necessario ma non sufficiente per affermare la responsabilità della pubblica amministrazione; per l’ammissione a risarcimento è necessario che la parte ricorrente fornisca adeguate allegazioni in ordine all’ an e al quantum debeatur e che il giudice amministrativo accerti la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito.

Come insegna la giurisprudenza, « il risarcimento del danno non si configura come una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, in quanto richiede la positiva verifica, oltre che della lesione del bene della vita sotteso all’interesse legittimo concretamente inciso, anche del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpevolezza dell’amministrazione; quanto all’elemento soggettivo, da ultimo citato, l’illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della situazione amministrativa, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità dell’amministrazione, sicché la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per l’esistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto, come appunto verificatosi nella specie (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. III, 18 giugno 2020 n. 3903; Consiglio di Stato, sez. IV, 5 maggio 2020 n. 2848) » (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087).

Nel caso di specie, per le ragioni illustrate in occasione delle doglianze scrutinate, non vi è dubbio che l’amministrazione abbia agito animata dalla volontà di evitare una compromissione dell’assetto ordinato del territorio e che, nel perseguire tale finalità, sia incorsa in un errore scusabile sia per l’incertezza del quadro normativo sia per la complessità della situazione di fatto, entrambe caratterizzate dalla sopravvenienza della novella legislativa recata dal d.l. 69/2024 nel mezzo del procedimento relativo alla variante del piano degli interventi.

Ulteriore conferma della scusabilità dell’errore la si ricava dalla tardiva diramazione delle linee guida rispetto al testo di legge nonché anche dal tenore letterale delle stesse, suscettibili (in parte) di interpretazioni diverse e comunque non sempre risolutive, quanto meno per la vicenda in argomento.

In conclusione, le condizioni costituenti lo sfondo della controversia hanno determinato il comportamento prudente dell’amministrazione che si è concretizzata nei provvedimenti gravati risultati viziati nei termini esposti.

5. Alla luce delle considerazioni che precedono, assorbite le altre censure e fermo restando il rigetto della domanda risarcitoria, devono essere accolti il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti.

Per l’effetto, devono essere annullati il diniego relativo alla SCIA e la deliberazione del consiglio comunale del 15 maggio 2025, n. 28, nella parte in cui respinge le osservazioni alla variante n. 3 del piano degli interventi formulate dalla ricorrente.

6. La complessità e la novità delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Rigetta la domanda risarcitoria.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ZI FL, Presidente

NA BA, Primo Referendario

EA ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA ZZ	ZI FL

IL SEGRETARIO