Pubblicato il 10/12/2025

N. 08032/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03421/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3421 del 2024, proposto da
RI PI IA, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Nunziante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Casagiove, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato PA Centore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 9301/2024 del 15.04.2024, con il quale è stata rigetta l’istanza volta al rilascio del P.d.C. convenzionato, acquisita al prot. n. 16262 dell’11.07.2023; b) di ogni atto presupposto connesso e consequenziale lesivo della posizione giuridica dedotta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casagiove;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il dott. OM De AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 14 giugno 2024 e depositato il successivo 12 luglio, la sig.ra RI PI IA ha premesso di condurre in locazione un lotto di terreno sito in Casagiove ricadente in un’area classificata dal vigente strumento urbanistico, in parte F2 e in parte F3.

L’esponente soggiunge che, secondo quanto previsto dall’art. 41 delle N.T.A. dello strumento urbanistico vigente, che disciplina la zona omogenea “F2 attrezzature di interesse comune (religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, annonarie mercatini coperti e scoperti)”, la destinazione urbanistica è finalizzata alla realizzazione di strutture pubbliche di interesse comune; è tuttavia consentita la realizzazione e gestione [di tali strutture] ad iniziativa privata a condizione che il progetto sia approvato dal Consiglio Comunale e venga stipulata una specifica convenzione in cui siano disciplinati i rapporti tra l’Ente ed il soggetto attuatore al fine di garantire la salvaguardia dell’interesse pubblico.

Con istanza acquisita al prot. n. 16262 in data 11.07.2023, parte ricorrente richiedeva il rilascio del titolo abilitativo edilizio in conformità a quanto prescritto dall’art. 41 delle NTA del vigente strumento urbanistico, ai fini della realizzazione di un manufatto mobile, destinato all’esercizio di attività commerciale.

Nello specifico, la citata prescrizione urbanistica prevede la possibilità ad iniziativa anche privata di realizzazione di interventi edilizi secondo la destinazione prevista, subordinando l’assenso all’approvazione da parte del Consiglio comunale del relativo progetto e convenzione.

In data 30 novembre 2023, il responsabile del procedimento, all’esito della compiuta istruttoria, esprimeva parere favorevole sulla conformità dell’intervento pianificato con la destinazione urbanistica dell’area.

Con nota prot. n. 564/2024 del 09 gennaio 2024, il SUAP ha preso atto del parere favorevole espresso dal competente Ufficio ed ha invitato l’istante a presentare secondo le modalità telematiche e attraverso lo sportello informatico la pratica edilizia a cui avrebbe poi fatto seguito l’acquisizione del parere di compatibilità urbanistica e la trasmissione degli atti al Consiglio Comunale ai fini dell’approvazione dello schema di convenzione e del relativo progetto.

Con nota del 22 marzo 2024 (prot. n. 7525/2024) il Comune di Casagiove ha comunicato i seguenti motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza:

a) mancato deposito della documentazione tipo, di cui alla tabella B L.R. Campania n. 7/2020 presso il SUAP in conformità ai regimi di cui alla Tabella A della citata legge regionale;

b) mancata indicazione dell’attività per la quale è stato richiesto il PdC;

c) impossibilità di ricondurre, per quanto indicato sub punti a) e b) l’intervento alla previsione di cui all’art. 41 NTA del PRG di Casagiove.

2. Parte ricorrente produceva osservazioni, ma con il provvedimento oggetto del presente giudizio comunicava il diniego di rilascio del permesso di costruire, avverso il quale parte ricorrente ha proposto la seguente articolata censura.

DIFETTO ASSOLUTO DEI PRESUPPOSTI – DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE – CARENZA DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITORIE - ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE – VIOLAZIONE DELL’ART. 10 BIS LEGGE 241/1990.

Il Comune non avrebbe tenuto conto delle osservazioni fornite da parte ricorrente e nemmeno della circostanza della avvenuta presentazione di una nuova istanza.

Inoltre, non sarebbe stata data l’opportunità di integrare la documentazione ricorrendo al soccorso istruttorio.

Emergerebbe poi una contraddittorietà dell’azione dell’Amministrazione che avrebbe prima espresso parere favorevole, per poi negare recisamente il permesso, nonché la violazione dell’art. 10bis della l. n. 241/1990 non sanabile attraverso l’art. 21 octies della l. n. 241/1990, in quanto si ha riguardo ad un atto di natura non vincolata.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Casagiove che ha rappresentato che la ricorrente non ha inoltrato l’istanza presso il proprio Sportello Unico per le Attività Produttive, nonostante il sollecito in tal senso proposto dal responsabile del SUAP con nota n. 28277/2023, in cui si afferma che: ““…alcuna pratica è stata ritualmente presentata dalla richiedente allo sportello SUAP idonea ad attivare il procedimento in oggetto, configurabile come istituzione di un nuovo mercato su area privata”.

4. Le parti hanno prodotto documenti e ulteriormente argomentato le proprie difese con le memorie ex art. 73, co. 3, c.p.a. e all’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo profilo di censura proposto con l’unico motivo di ricorso la sig.ra IA si duole in primo luogo della mancata confutazione delle osservazioni proposte in sede di contraddittorio procedimentale instaurato con la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Invero, sul punto la giurisprudenza esclude che vi sia un obbligo di analitica confutazione delle argomentazioni proposte in sede di contraddittorio procedimentale sui motivi ostativi.

In particolare, la giurisprudenza più recente ed assolutamente prevalente ha precisato che l’art. 10-bis non impone la confutazione analitica delle deduzioni presentate dal privato, posto che risulta sufficiente che la motivazione posta a sostegno del provvedimento finale non contenga elementi nuovi rispetto alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento (ex multis Cons. Stato n. 8725/2025).

Nel caso di specie, l’Amministrazione ha ribadito le medesime criticità dell’istanza già evidenziate nei motivi ostativi senza aggiungere ulteriori osservazioni, così mostrando di ritenere che le osservazioni proposte dalla ricorrente in sede di contraddittorio procedimentale non erano state ritenute utili a rimuovere gli elementi ostativi ravvisati.

6. Sotto questo profilo non coglie nel segno neppure l’ulteriore profilo di censura secondo cui l’Amministrazione avrebbe dovuto porre in essere il soccorso istruttorio, trattandosi solo di integrare l’istanza con ulteriori documenti.

In realtà non si trattava di semplici adempimenti di natura formale.

Quanto, alla carenza della documentazione di cui alla tabella B della l.r. n. 7/2020 (testo unico sul commercio) si tratta a ben vedere di una cospicua serie di informazioni che il richiedente avrebbe dovuto fornire sulla tipologia dell’iniziativa commerciale, sull’impatto ambientale, sulle caratteristiche specifiche dell’intrapresa, sulla resilienza finanziaria e sulle risorse da impiegare oltre ad una più specifica indicazione dell’are da occupare, sull’impatto sul traffico locale, ecc. (si rinvia all’analitica indicazione di cui alla predetta tabella B).

Sicché, a fronte dei rilievi già manifestati dall’Amministrazione, la ricorrente ha più volte sollecitato l’Amministrazione a concludere il procedimento senza fornire le fondamentali integrazioni richieste, con ciò sostanzialmente imponendo al Comune l’adozione diretta di un provvedimento negativo.

Peraltro, l’apertura di un mercato su area privata (MAP) è regolato dall’art. 24 lett. m) della l.r. n. 7/2020 a mente del quale “ MAP: mercato su area privata costituito da aggregazione di posteggi in numero di almeno venti, la cui singola superficie non supera 70 metri quadrati e di superficie complessiva di vendita non superiore a 10.000 metri quadrati nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti e non superiore a 3.000 metri quadrati nei comuni con popolazione non superiore a 10.000 abitanti ”

La norma chiaramente presuppone che un’attività come quella di un mercato sia realizzata da una pluralità di soggetti, non essendo sufficiente la richiesta di un singolo; ed è anche per questo motivo che l’ente intimato aveva richiesto la produzione della documentazione di cui alla tabella B della medesima legge regionale che infatti presuppone un’iniziativa di rilievo tale da richiedere l’acquisizione di numerose relazioni che attestino in buona sostanza la serietà dell’iniziativa, atteso il suo rilevante impatto sul territorio interessato.

Proprio per la rilevanza di tale tipo di iniziative, il testo unico regionale sul commercio prevede l’approvazione dell’operazione da parte del Consiglio comunale interessato.

In altri termini, la produzione della documentazione mancante e la carenza del parere consiliare, lungi dal rappresentare motivi ostativi di tipo formale, riflettono l’inidoneità allo scopo di installare un mercato, come iniziativa commerciale di un singolo che non fosse, quindi, parte di un programma più ampio coinvolgente altri commercianti, entrando in conflitto con la stessa definizione legislativa di mercato.

7. Tali considerazioni ben si saldano con l’ulteriore motivo di diniego collegato all’art. 41 delle NTA che richiede la rispondenza all’interesse pubblico della realizzazione del mercato.

Al riguardo, colgono nel segno le osservazioni della difesa Comunale che evidenzia come l’istanza della ricorrente fosse finalizzata alla installazione di una struttura edilizia per l’avvio e la conduzione di un esercizio commerciale in forma singola ed al prevalente scopo lucrativo della medesima ricorrente, sicchè essa, oltre a non rappresentare un nuovo mercato su area privata per le motivazioni suesposte, non è nemmeno rispondente alla finalità pubblicistica impressa alla zona omogenea di interesse dalla normativa urbanistica (NTA). Essa piuttosto rischia di alterare il corretto assetto delle attività di impresa presenti sul territorio, il quale è volto ad evitare l’installazione di insediamenti isolati, contrari ad ogni principio di concorrenzialità.

Né una tale considerazione risulta essere incoerente rispetto al parere favorevole rilasciato in corso di istruttoria che riguarda esclusivamente la conformità urbanistica dell’intervento, avendone peraltro l’ente locale espressamente subordinato l’efficacia all’approvazione del progetto in sede di delibera consiliare alla quale sarebbe stata rimessa la valutazione globale dell’iniziativa.

Ne consegue che la motivazione del gravato diniego, per quanto stringata, è comunque idonea, anche in forza dei rinvii normativi ivi contenuti, a rendere conto delle ragioni sostanziali dell’impossibilità di accogliere l’istanza.

In definitiva, tutti i profili di censura si appalesano infondati e il ricorso deve conseguentemente essere respinto.

La peculiarità della fattispecie, la rilevanza degli interessi fatti valere e la novità di alcune delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PA CI, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

OM De AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM De AL	PA CI

IL SEGRETARIO