Pubblicato il 31/12/2025

N. 24125/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12398/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12398 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Aldo Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

a) della determinazione direttoriale n. -OMISSIS- del 18 settembre 2025 avente ad oggetto la procedura aperta per l’affidamento del servizio bus navetta dalla residenza universitaria, sita in via di Valleranello, 99, alla stazione della Metro B Eur Fermi Roma – aggiudicazione della gara in favore della -OMISSIS-, con contestuale esclusione dalla gara della ricorrente e della comunicazione di aggiudicazione definitiva di pari data;

b) dei verbali di gara del UP dal n. 1 del 14 aprile 2025 al n. 5 del 7 maggio 2025 e degli altri verbali del UP relativi alla procedura di gara in epigrafe (allegati sub n. 2), notificati all’Istante per la prima volta contestualmente alla determinazione direttoriale n. -OMISSIS- del 18 settembre 2025;

c) dei verbali della Commissione giudicatrice verbali della Commissione di gara n.1 del 9 giugno 2025, n. 2 del 18 giugno 2025, n. 3 del 27 giugno 2025, n. 4 del 31 luglio 2025, notificati all’Istante per la prima volta contestualmente alla determinazione direttoriale n. -OMISSIS- del 18 settembre 2025;

d) occorrendo, degli atti di gara, in particolare, della determinazione direttoriale n. 403 del 19/02/2025 di indizione della procedura di gara, del bando, del disciplinare, del capitolato di gara, della rettifica del bando e del disciplinare del 1° aprile 2025, dei chiarimenti, del provvedimento di proroga dei termini per la presentazione delle offerte, del soccorso istruttorio, di tutti gli allegati di gara, del provvedimento di nomina della Commissione giudicatrice, della nota della -OMISSIS- Protocollo nr: 10303 - del 24 settembre 2025 - leida_rm;

e) di ogni altro atto e documento inerente alla procedura di gara impugnata, ancorché non noto o non specificatamente indicato;

f) per il riconoscimento del diritto all’ammissione alla gara e alla conseguente aggiudicazione del servizio in seguito all’ammissione alla gara;

g) per la declaratoria di nullità e/o di inefficacia ai sensi degli artt. 121 e/o 122 c.p.a. dell’eventuale contratto che fosse nelle more stipulato con la contro interessata, con richiesta di aggiudicazione in favore della istante e subentro della ricorrente nel servizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. EN MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe si contesta la legittimità della determinazione direttoriale -OMISSIS- n. -OMISSIS- del 18 settembre 2025, avente ad oggetto la procedura aperta per l’affidamento del servizio bus navetta dalla residenza universitaria, sita in via di Valleranello, 99, alla stazione della Metro B Eur Fermi Roma, all’esito della quale il servizio in questione veniva aggiudicato in favore della -OMISSIS-, con contestuale esclusione dalla gara dell’odierna ricorrente, rea di non aver inserito nella busta economica l’allegato 2 previsto a pena di esclusione dall’art. 16 del disciplinare di gara;

L’impugnativa è stata affidata al seguente motivo di diritto:

I. Violazione e falsa applicazione della lex di gara (art. 16 del disciplinare di gara), violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, degli artt. 1 e 10 del d. lgs n. 36/2023 e dei principi del risultato, di massima partecipazione e della concorrenza, delle norme in materia di contenuto degli atti di gara (art. 83 e ss d. lgs 36/2023), dell’art. 108, comma 9, d. lgs. 36/2023, sugli elementi essenziali dell’offerta economica; eccesso di potere per difetto dei presupposti fattuali e giuridici, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’amministrazione, errore manifesto, esercizio arbitrario della discrezionalità amministrativa, difetto di istruttoria e di motivazione .

Lamenta in sintesi la società ricorrente di aver correttamente inserito sulla piattaforma telematica di caricamento dell’offerta economica, tutti gli elementi richiesti dall’art. 16, comma 1, del disciplinare di gara - per come previsti dall’art. 108, comma 9, del codice degli appalti, ai sensi del quale “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale” - a prescindere dal fatto che tali elementi non risulterebbero caricati a sistema come “allegato 2”, comunque presente ed inserito in piattaforma telematica quale offerta economica complessivamente considerata, debitamente compilata e firmata (cfr. allegato 8 di parte ricorrente) entro il termine di presentazione delle domande.

II. Violazione e falsa applicazione delle norme di gara (lex specialis), dei principi del codice degli appalti, dei principi in materia di giusto procedimento (legge n. 241/1990), contraddittorietà, errata valutazione fattuale, dei principi del codice degli appalti in materia di risultato, fiducia, proporzionalità, accesso al mercato (d. Lgs. n. 36/2023, artt. 1, 2, 3 e 4), di tassatività delle cause di esclusione (art. 10 d. Lgs. n. 36/2023), violazione dell’art. 97 della Costituzione (imparzialità e buon andamento, eccesso di potere; incompetenza della Commissione giudicatrice a procedere all’esclusione del concorrente, difetto d’istruttoria e di motivazione del provvedimento del UP (motivazione per relationem) .

La Commissione di gara avrebbe proceduto all’esclusione della ricorrente sulla base di una erronea interpretazione dell’art. 16, comma 2, del disciplinare di gara, che, contrariamente a quanto scritto nel verbale impugnato, non prevede alcuna causa di esclusione per il mancato caricamento dell’allegato 2, ipotesi di esclusione che sarebbe stata aggiunta ex pos t dal chiarimento del 1° aprile 2025, con cui sarebbe stata comunica la rettifica dell’art. 16, comma 2, del disciplinare di gara, nel senso di prevedere il caricamento del modello “allegato 2” nella busta economica a pena di esclusione. In ogni caso la Commissione giudicatrice non avrebbe potuto procedere all’esclusione della ricorrente, essendo la relativa competenza del UP.

Conclude pertanto la ricorrente per l’aggiudicazione del servizio in questione in proprio favore, risultando prima in graduatoria a seguito della sommatoria del punteggio tecnico ed economico conseguito, come previsto dall’art. 17 del disciplinare di gara (80 punti all’offerta tecnica, 20 punti all’offerta economica), con conseguente declaratoria di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato con l’aggiudicataria, ovvero per il subentro nel medesimo.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.

Non si è invece costituita la ditta aggiudicataria del servizio oggetto di gara (-OMISSIS-), seppur ritualmente evocata in giudizio.

Con ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del 3 novembre 2025, il Collegio ha accolto la domanda di sospensione degli atti impugnati, avendo ravvisato sufficienti elementi di fondatezza inerenti il fumus boni iuris , e disposto altresì incombenti istruttori a carico della stazione appaltante, onde conoscere le effettive modalità di rettifica del bando di gara, per come rappresentate dalla società ricorrente.

Con memoria in data 29 novembre 2025, la ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

Con memoria di replica del 5 dicembre 2025, l’Amministrazione ha rappresentato che nessuna modifica della lex specialis è stata introdotta dalla nota di chiarimenti del 1° aprile 2025, essendosi soltanto provveduto ad un adattamento del sistema informatico alle prescrizioni dell’art. 16 del disciplinare, in ragione del problema tecnico-informatico riscontrato (la piattaforma utilizzata da -OMISSIS-, portale Stella della Regione Lazio non consentiva di caricare a sistema l’allegato 2 all’offerta economica), a seguito del quale è stata contestualmente disposta anche una proroga del termini di partecipazione alla procedura di gara, in mancanza della quale si sarebbe prodotta per alcuni aspiranti l’impossibilità di presentare le loro offerte in tempo utile per causa a loro non imputabile.

All’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.

Il ricorso è meritevole di positivo apprezzamento per le ragioni appresso indicate.

Giova sul punto osservare che l’art. 16 del disciplinare di gara dispone che: “L’operatore economico inserisce la documentazione economica nella Piattaforma. L’offerta economica firmata secondo le modalità di cui al precedente articolo 14.1, deve indicare, a pena di esclusione, i seguenti elementi:

1. Offerta Economica, documento predisposto automaticamente dal sistema STELLA, con l’indicazione dei seguenti elementi:

il ribasso percentuale sull’importo posto a base di gara, IVA esclusa;

Verranno prese in considerazione fino a 2 cifre decimali;

la stima dei costi della sicurezza aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza dei luoghi di lavoro;

la stima dei costi della manodopera” .

Il successivo comma 2 dell’art. 16 prevede altresì che: “Congiuntamente all’offerta economica generata dal sistema STELLA, il concorrente dovrà compilare, inserire e firmare digitalmente l’apposito all’All. 2 – Offerta Economica in cui indicherà (riproducendo l’offerta economica generata da STELLA) i seguenti elementi:

a. il ribasso percentuale sull’importo a base di gara;

b. il prezzo complessivo offerto per l’appalto, IVA esclusa a seguito del ribasso percentuale (di cui alla lettera a);

c. la stima dei costi della sicurezza aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza dei luoghi di lavoro;

d. i costi della manodopera;

e. la composizione del prezzo con riferimento ai propri costi della manodopera, al numero degli addetti impiegati, alle ore di lavoro, ai costi dei macchinari, attrezzature, etc. per la durata del contratto.” .

Ciò posto, occorre rilevare che nel caso di specie la società ricorrente ha puntualmente caricato sulla piattaforma informatica messa a disposizione dalla stazione appaltante, la busta economica per come prevista dall’art. 16, comma 1, del disciplinare, contenente appunto l’oggetto della gara, la base d’asta (€ 326.647,77), il ribasso offerto (-OMISSIS-), gli oneri di sicurezza aziendale (€-OMISSIS-), il costo della manodopera (€-OMISSIS-), il corrispettivo offerto (-OMISSIS-), oltre i dati societari e la firma digitale del legale rappresentante dell’impresa.

Risultano inoltre acclusi alla suddetta offerta, anche gli elementi richiesti dal successivo comma 2, art. 16, del disciplinare (ovvero il prezzo complessivo offerto per l’appalto, IVA esclusa a seguito del ribasso percentuale e la composizione del prezzo con riferimento ai propri costi della manodopera, al numero degli addetti impiegati, alle ore di lavoro, ai costi dei macchinari, attrezzature, etc. per la durata del contratto), con l’unica differenza che tali ultimi requisiti, invece di essere stati inseriti a sistema come “allegato 2”, sono stati caricati nell’ambito della busta economica complessivamente considerata.

Non può pertanto attribuirsi, alla mancata produzione del modulo di domanda di cui al succitato “allegato 2”, portata escludente dalla procedura di gara, trattandosi di omissione di carattere meramente formale, a fronte della riscontrata presenza nell’offerta economica di parte ricorrente di tutti gli elementi richiesti dai commi 1 e 2 dell’art. 16 del disciplinare.

Se si seguisse infatti l’impostazione fornita dalla stazione appaltante, secondo cui il disciplinare di gara avrebbe imposto, a pena di esclusione, il caricamento degli elementi richiesti dal comma 2 dell’art. 16 del disciplinare esclusivamente mediante l’utilizzo dell’intestato modulo “allegato 2”, si finirebbe per accedere ad una interpretazione della lex specialis lesiva del principio del favor partecipationis , ovvero contrastante “con il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui «a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenuta in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti» (ex multis Cons. Stato, sez. III, 26 maggio 2023, n. 5177; Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2023, n. 1589) e, dunque «maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività - intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità – delle cause di esclusione» (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 maggio 2023, n. 5393)” (cfr. in termini, T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, n. 19565/2023).

E ciò coerentemente a quanto parimenti evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui “non esiste alcuna norma di legge che consenta di sanzionare con l’esclusione dalla gara il mancato utilizzo di un modulo predisposto dalla stazione appaltante per la redazione dell’offerta economica” (così: ex multis , Cons. Stato, sez. V, 19 luglio 2018, n. 4395; Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2019, n. 13; T.A.R. Sardegna, sez. I, 11 marzo 2019, n. 215; in termini cfr. Con. Stato, sez. V, 27 gennaio 2020, n. 680).

Deve pertanto concludersi che l’art. 16 del disciplinare di gara abbia voluto “sanzionare” con l’esclusione, non già la mancata presentazione in sé di un allegato ( sub specie Allegato 2), bensì unicamente l’eventuale assenza degli elementi essenziali dell’offerta economica indispensabili per valutare il concorrente e attribuire i punteggi (nella fattispecie già presenti nell’offerta economica di parte ricorrente), vigendo nel diritto interno degli appalti pubblici il principio di tassatività delle clausole di esclusione, che in quanto strumentale rispetto al fondamentale principio dell’accesso al mercato, di cui all’art. 3 del Codice dei Contratti Publbici, il quale proibisce alle stazioni appaltanti di introdurre criteri di esclusione aggiuntivi o diversi da quelli stabiliti per legge, di talché “le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte” (cfr. art. 10, comma 2, del medesimo Codice).

Nessuna portata innovativa può quindi attribuirsi alla strumentale aggiunta “pena l’esclusione dalla procedura di gara” operata a mezzo della nota di chiarimenti del 1° aprile 2025, dovendo per giurisprudenza costante i chiarimenti forniti dalla stazione appaltante rispettare “il limite del carattere necessariamente non integrativo né modificativo della disposizione di gara oggetto di interpretazione (limite che deriva dai principi di trasparenza, pubblicità e “par condicio” nelle gare di appalto di matrice comunitaria della regolarità delle procedure di affidamento)”, che impone che “il chiarimento non possa forzare e andare oltre il possibile ambito semantico della clausola secondo uno dei suoi possibili significati” (Cons. Stato, sez. III, 23novembre 2022, n. 10301, così anche Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2024 n.1793).

Ne consegue che, anche a voler ritenere che si possa eventualmente riconoscere ai chiarimenti forniti in sede di gara portata novativa, si deve comunque “dare prevalenza alle clausole della lex specialis ed al significato desumibile dal tenore delle stesse, per quello che oggettivamente prescrivono” (Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2021 n. 2260; così anche Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2024 n. 802).

Ne deriva la fondatezza del ricorso sotto i profili appena analizzati, con conseguente accoglimento della domanda di annullamento degli atti e provvedimenti impugnati nella parte in cui dispongono l’esclusione della società ricorrente dalla procedura di gara ed il contestuale affidamento del servizio in favore della società risultata aggiudicataria.

Ritiene invece il Collegio di non potersi pronunciare, allo stato, sull’affermato diritto della parte ricorrente all’aggiudicazione del servizio oggetto di gara, dovendo ancora la stazione appaltante svolgere le attività di propria competenza conseguenti all’annullamento degli atti impugnati.

A medesime conclusioni, deve giungersi in ordine alla domanda di inefficacia del contratto, laddove medio tempore stipulato, non risultando che lo stesso sia stato sottoscritto con la società individuata quale aggiudicataria del servizio, nelle more del presente giudizio.

Le spese del giudizio seguono, come da regola, la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Dichiara il non luogo a provvedere sulle domande di aggiudicazione del servizio oggetto di gara e di declaratoria di inefficacia del contratto.

Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese del giudizio in favore della società ricorrente, complessivamente liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NA TT, Presidente

EN MA, Consigliere, Estensore

Antonietta Giudice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN MA	NA TT

IL SEGRETARIO