Pubblicato il 09/02/2026

N. 02493/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04400/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4400 del 2020, proposto da Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Cancrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del rsipettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 4279 del 12.2.2020 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente per oggetto “Rispetto dei limiti normativi sugli affidamenti – Realizzazione dell''autostrada A31 Valdastico Nord”, laddove stabilisce che “i contratti stipulati da codesta Società concessionaria per la realizzazione dell''autostrada A31 Valdastico Nord saranno esclusi dalla base di calcolo per la determinazione della percentuale dei lavori con affidamento a terzi, applicandosi il diverso regime convenzionale indicato dall''Unione Europea”;

- ove occorra, per quanto di ragione, del presupposto parere reso dall''Autorità Nazionale Anticorruzione, menzionato ma non identificato nel provvedimento prot. n. 4279/2020;

- ove occorra, per quanto di ragione, del presupposto parere reso dall''Avvocatura Generale dello Stato, menzionato ma non identificato nel provvedimento prot. n. 4279/2020;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 novembre 2025 la dott.ssa TA DI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierna controversia si inserisce nell’ambito del rapporto di concessione autostradale in essere tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A. e, nello specifico, concerne la determinazione della base di calcolo della percentuale del 60% di contratti che la concessionaria è tenuta ad affidare con gara a soggetti terzi, ai sensi dell’art. 177 del d. lgs. n. 50/2016.

Nell’ambito del suddetto rapporto concessorio, in particolare per i lavori di realizzazione dell’autostrada A31 VALDASTICO NORD la concessionaria ricorrente ha assunto l’impegno con la Commissione europea – in conseguenza della procedura di infrazione avviata a seguito della rideterminazione della durata della concessione per la realizzazione di detti lavori, considerata quale proroga del rapporto concessorio già esistente e, quindi, assegnazione diretta, in favore di Autostrada, di una nuova concessione - di affidare il 100% dei lavori di costruzione dell’opera mediante gara di appalto (siglando un verbale di accordo integrativo nel 2009 con l’Amministrazione concedente).

Orbene con la nota, meglio specificata in epigrafe, il Ministero resistente ha comunicato che “ i contratti stipulati da codesta Società concessionaria per la realizzazione dell’autostrada A31 Valdastico Nord saranno esclusi dalla base di calcolo per la determinazione delle percentuali dei lavori con affidamento a terzi, applicandosi il diverso regime convenzionale indicato dall’Unione Europea ”, sostanzialmente ritenendo che i contratti per la realizzazione della Valdastico Nord non concorrerebbero alla determinazione della quota del 60% di lavori che il concessionario è tenuto ad affidare a terzi, ai sensi dell’art. 177 del d.lgs. n. 50/2016.

La ricorrente con il presente gravame chiede l’annullamento di tale atto nonché dei presupposti pareri al riguardo resi dall’Avvocatura Generale dello Stato e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione deducendone l’illegittimità per Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 177 del d.lgs. n. 50/2016. Violazione e/o falsa applicazione delle Linee guida ANAC n. 11. Violazione delle norme sul giusto procedimento, nonché dei principi di correttezza e buona fede eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità manifesta, difetto di motivazione e di istruttoria difetto di proporzionalità. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Disparità di trattamento e ingiustizia manifesta .

Il provvedimento del Ministero per le Infrastrutture e dei Trasporti n. 4279/2020 sarebbe illegittimo nella misura in cui stabilisce che i contratti stipulati dalla ricorrente per l’esecuzione dei lavori di costruzione della Valdastico Nord - che, Autostrada con Verbale integrativo del 2009 si è impegnata ad affidare con gara a terzi nella misura del 100% - debbano essere esclusi dalla base di calcolo della percentuale del 60% di esternalizzazioni che la Concessionaria è tenuta a rispettare ai sensi dell’art. 177 del d. lgs. n. 50/2016. In sostanza parte ricorrente lamenta nei fatti un’arbitraria estensione dell’obbligo di esternalizzazione ex art. 177, comma 1, cit., con effetti sul l’equilibrio economico-finanziario del rapporto concessorio.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, costituito in giudizio con atto di pura forma, a seguito degli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale n. 4211/2025, ha depositato gli atti del fascicolo del procedimento, unitamente a una relazione difensiva.

La società ricorrente ha replicato con memoria, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza straordinaria del 21 novembre 2025, svolta con collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

Occorre, innanzi tutto, considerare le conseguenze sull’odierno giudizio della sentenza della Corte costituzionale 23 novembre 2021, n. 218 – richiamata dalla ricorrente nell’ultima memoria - con la quale è stata dichiarata l’incostituzionalità dell’art. 177 d.lgs. n. 50 del 2016 per contrasto con gli artt. 3, comma 1, e 41, comma 2, della Costituzione.

Il ricorso deve, infatti, essere accolto in relazione alla sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale di tale art. 177, commi 1 e 2, nonché della norma della legge delega che ne era alla base, l’art. 1, comma 1, lettera iii), della l. n. 11/2016 (in tal senso, dal Consiglio di Stato, Sezione V, sentenze nn. 2221 e 2276 del 25 e 28 marzo 2022, di annullamento delle Linea Guida Anac n.11, anch’esse poste a fondamento degli atti avversati).

Assume, infatti, rilievo dirimente come, avendo la Corte Costituzionale con sentenza n. 218 del 23 novembre 2021 dichiarato l’illegittimità costituzionale di tale normativa, sia venuto meno l’obbligo ivi previsto del Concessionario di esternalizzazione della percentuale del 60% dei lavori mediante procedura ad evidenza pubblica (in tal senso, Cassazione civile sez. un., 12/06/2024, n.16288), e, dunque, anche ogni connessa questione relativa ai lavori che concorrono alla determinazione di tale quota, quali, nel caso di specie, i lavori di realizzazione dell’autostrada A31 Valdastico Nord, così come lo stesso potere del Ministero di sindacarne il rispetto o meno da parte della ricorrente.

Con tale pronuncia la Corte Costituzionale, nel dichiarare incostituzionale tale disposizione, ha quindi, caducato erga omnes nonché ex tunc tale obbligo ed ogni relativo potere di controllo in capo al Ministero concedente, sicché - pur non avendo Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A., con riferimento ai provvedimenti avversati, formulato alcun specifico motivo di gravame avente ad oggetto l’incostituzionalità (o comunque inapplicabilità) di detta norma - il ricorso proposto deve essere, comunque accolto, in ragione di tale sopravvenuta sentenza dichiarativa dell’incompatibilità con la Carta costituzionale di tale obbligo, in ragione del venir meno del potere nel caso di specie esercitato dal Ministero per le Infrastrutture e dei Trasporti mediante l’adozione degli atti avversati.

Come noto, in base al combinato disposto di cui all’art. 136 della Costituzione e all’art. 30, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la pronuncia di illegittimità costituzionale di una norma di legge determina, infatti, la cessazione della sua efficacia erga omnes e, sotto il profilo temporale, impedisce, dopo la pubblicazione della sentenza, che la norma possa essere applicata ai rapporti pendenti - nei quali devono essere ricompresi quelli ancora sub iudice - in relazione ai quali la norma dichiarata incostituzionale risulti comunque rilevante, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione, fermo restando il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai diritti quesiti e ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento al quale l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità ( ex plurimis , Cassazione civile, Sez. I, 20 novembre 2012 n. 1320; Cassazione civile, Sez. III, 06 maggio 2010 n. 10958; Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 luglio 2011 n. 4494).

Quanto ai provvedimenti che sono stati emanati sulla base di una disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima nel corso del giudizio d’impugnazione, gli stessi devono, quindi, essere conseguentemente annullati, a nulla rilevando che essi fossero legittimi alla data in cui furono adottati, considerato che, ai sensi dell’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, la declaratoria di incostituzionalità è efficace rispetto a situazioni pendenti, tra le quali sono da comprendere anche quelle relative a provvedimenti, correttamente adottati sul presupposto di fonti primarie oggetto della declaratoria di incostituzionalità e che – come avviene nella fattispecie in esame - non siano divenuti inoppugnabili o rispetto ai quali non sia intervenuto un giudicato di reiezione di eventuali impugnazioni.

Se, dunque, in linea generale, la legittimità di un provvedimento va verificata con riferimento alla normativa vigente alla data della sua emanazione, tuttavia, quando nel corso del giudizio sopraggiunga una sentenza di incostituzionalità della norma sulla cui base il provvedimento impugnato è stato adottato, lo stesso deve essere annullato, costituendo il sopravvenuto accertamento della incostituzionalità della norma profilo invalidante l’atto stesso.

Le sentenze che dichiarano l’incostituzionalità sono, inoltre, produttive di effetti nel processo amministrativo anche indipendentemente dalla proposizione da parte del ricorrente dell’eccezione di incostituzionalità, quando l’applicazione delle norme censurate di incostituzionalità rientri tra le questioni sottoposte al giudice con i motivi di ricorso, ovvero riguardi il potere sulla cui base è stato emanato l'atto impugnato o i correlativi interessi, come pure le eccezioni rilevabili d'ufficio, potendo quindi il giudice amministrativo, anche indipendentemente dalla prospettazione di specifici motivi di gravame in tal senso, rilevare d’ufficio l’intervenuta declaratoria, da parte della Consulta, dell’incostituzionalità di norme in applicazione delle quali risulti essere stato adottato il provvedimento impugnato e trarre da ciò le conseguenze del caso, in relazione all'atto ed al rapporto dedotto in giudizio, discendendo dalla sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità della norma di legge sulla quale si fonda il provvedimento impugnato l'illegittimità derivata dell’atto medesimo.

In tal senso, si è recentemente espresso anche il Consiglio di Stato con parere n. 1984 del 28 dicembre 2021, chiarendo come “ il rilievo d’ufficio dell’incostituzionalità della norma non incontra il limite dei motivi del ricorso quando la Corte costituzionale dichiari illegittima una norma sulla “genesi” del potere. In questo caso, sempre che il relativo giudizio sia ancora pendente al momento della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale, il giudice amministrativo può esercitare un potere di annullamento d’ufficio, anche quando il ricorrente abbia assunto come violate tutt’altre norme (così Consiglio di Stato, sez. VI, 20 novembre 1986, n. 855 …)” .

Dall’applicazione di tali principi alla presente controversia discende l’illegittimità degli atti avversati, trattandosi di provvedimenti adottati dal Ministero per le Infrastrutture e dei Trasporti nell’esercizio di poteri afferenti la verifica, anche mediante la determinazione delle modalità di computo della relativa percentuale, del rispetto da parte di Autostrada Brescia Verona Vicenza Padova S.p.A. di quell’obbligo di esternalizzazione (prima) stabilito dalla norma ormai dichiarata incostituzionale con efficacia ex tunc .

Sussistono, infatti, nel caso di specie, i presupposti affinché questo Collegio possa annullare per illegittimità derivata (sulla base della sentenza della Corte Costituzionale n. 218 del 23 novembre 2021) i provvedimenti gravati, atteso che, la presente controversia era ancora pendente alla data di pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale e la questione di costituzionalità è rilevante nel caso de quo in quanto finisce per investire l’obbligo al cui corretto adempimento si riferiscono i provvedimenti gravati.

Il ricorso deve, dunque, essere sotto tale profilo accolto, con assorbimento dei motivi di impugnazione articolati in ricorso, e gli atti impugnati devono, quindi, essere annullati.

Sussistono, comunque, giusti motivi - attesa la complessità della questione (tale da avere reso necessaria una pronuncia della Corte Costituzionale) - per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IL AT, Presidente FF

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

TA DI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA DI	IL AT

IL SEGRETARIO