Pubblicato il 17/03/2026

N. 04985/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09431/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9431 del 2023, proposto da:
Figli delle Stelle S.r.l., Mondo Bingo S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Matilde Tariciotti, Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Coral S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Starvaggi, Ubaldo Musarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa adozione di ogni più opportuna misura cautelare

- della nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, prot. n. 284334 del 30.05.2023, recante l’individuazione degli importi e delle scadenze per il pagamento del corrispettivo richiesto ai concessionari del bingo per il periodo di proroga ex art. 1, comma 124, della Legge 29 dicembre 2022, n. 197 e con oggetto “articolo 1, comma 124, legge 197 del 2022 – proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”,

- nonché degli atti a essa presupposti connessi e/o consequenziali, fra i quali l’avviso pubblicato il 4 maggio 2023 dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, Ufficio Bingo, nell’area personale dei medesimi concessionari avente a oggetto: ‘Proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. IG NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ed al Ministero dell’Economia e delle Finanze a mezzo pec in data 7.6.2023 e depositato il 30.6.2023, le ricorrenti in epigrafe hanno adito questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensione cautelare:

- della nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, prot. n. 284334 del 30.05.2023, recante l’individuazione degli importi e delle scadenze per il pagamento del corrispettivo richiesto ai concessionari del bingo per il periodo di proroga ex art. 1, comma 124, della Legge 29 dicembre 2022, n. 197 e con oggetto “articolo 1, comma 124, legge 197 del 2022 – proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”,

- nonché degli atti a essa presupposti connessi e/o consequenziali, fra i quali l’avviso pubblicato il 4 maggio 2023 dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, Ufficio Bingo, nell’area personale dei medesimi concessionari avente a oggetto: ‘Proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”.

Il presente ricorso ad oggetto la summenzionata nota, a mezzo della quale l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in dichiarata attuazione di quanto disposto dall’art.1, co.124, lett. a) della l.n.197/2022, ha stabilito che i concessionari del gioco del Bingo, come le ricorrenti, interessati a fruire del regime di proroga tecnica della concessione, sono tenuti a versare, dal 1 aprile 2023 (in corrispondenza della cessazione del precedente regime di proroga, regolato dall’articolo l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e s.m.i.), fino al 31 dicembre 2024, gli importi a titolo di canone concessorio “alle medesime condizioni e sono versati da ciascun concessionario con le medesime modalità previste dalle convenzioni accessive alle predette concessioni e dalla normativa vigente; il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore ed è versato, per quanto dovuto nell'anno 2023, in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno e, per quanto dovuto nell'anno 2024, in due rate di pari importo entro il 15 gennaio e il 1° giugno di tale anno”.

La suddetta nota specifica poi il quantum ripartito da versare e le relative scadenze.

2. Il gravame veniva affidato ai seguenti motivi di ricorso, di seguito esposti in sintesi e come meglio articolati e rappresentati nel relativo atto processuale:

2.1 violazione e falsa applicazione e/o elusione dell’art. 112 c.p.a., violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 1 e art. 3 l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del TFUE, eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, falsità dei presupposti. Illogicità, disparità di trattamento.

Si contesta la violazione dell’art.112 cpa, nella misura in cui l’Amministrazione è intervenuta in subiecta materia disattendendo nella sostanza le pronunce cautelari adottate dal Consiglio di Stato e dalla Sezione di questo Tar, che, nelle more della pronuncia richiesta alla Corte di Giustizia Ue in merito alla compatibilità della proroga tecnica con l’ordinamento eurounitario, avevano consentito ai concessionari di pagare correntemente il canone nella misura di euro 2.800,00/mensili, anziché di euro 8625/mese (come da ultimo stabilito dalla l. n. 197/2022).

2.2 illegittimità derivata per contrasto dell’artt. 1, commi 123-125 l. n. 197/2022, con gli artt. 2, 3, 24, 41, 42, 97, 103, 113 e 117 co. 1 Cost., anche in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Irragionevolezza e perplessità anche in relazione agli artt. 165 d.lgs. n. 50/2016 e 9 d.lgs. n. 36/2023.

Si afferma l’illegittimità della determinazione impugnata, in via derivata rispetto alla violazione della Costituzione, in relazione agli articoli sopra citati ed ai plurimi profili evocati nell’atto introduttivo.

2.3 illegittimità derivata per contrasto dell’art. 1, commi 123-125 l. n. 197/2022 con la direttiva 2014/23/CE, con gli artt. 49 e 56 TFUE, con il principio di certezza, con il principio di effettività della tutela giurisdizionale, con il principio del legittimo affidamento e con il principio di tutela della concorrenza.

Si afferma l’illegittimità della determinazione impugnata, in via derivata rispetto alla violazione dell’ordinamento eurounitario, in relazione alla direttiva 2014/23/CE ed agli artt. 49 e 56 TFUE.

In particolare, si contesta:

- la mancata valutazione dell’equilibrio economico impattato dall’incremento del canone;

- l’illegittimità della ulteriore proroga tecnica, non accompagnata peraltro dalla fissazione di un termine per l’espletamento della procedura selettiva ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni;

- la compromissione dei diritti e delle libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, garantiti dagli artt. 49 e 56 Tfue.

3. Le Amministrazioni intimate si costituivano in giudizio, in data 10.7.2023, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, onde resistere al ricorso, sulla base della memoria difensiva successivamente versata in atti, unitamente alla relativa documentazione di pertinenza.

L’Avvocatura eccepisce, fra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione della ritenuta meramente patrimoniale della presente controversia.

5. Seguiva atto di intervento ad adiuvandum della Coral s.r.l..

6. Con ordinanza n.4229/2023, pubblicata il 19.7.2023, il Tribunale accoglieva la domanda cautelare, per l’effetto disponendo che le società ricorrenti siano tenute a versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione (euro 7.500,00 mensili oltre l’ulteriore maggiorazione ex art. 1, comma 124, lett. a), L.n.197/2022, ossia euro € 8.625,00 mensili), le società ricorrenti procedano, in favore dell’Amministrazione al rilascio di idonea garanzia fideiussoria.

7. Con ordinanza collegiale n.17954/2023, pubblicata il 29.11.2023, il Tribunale disponeva la sospensione cd. impropria del processo, rilevata la connessione con le questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato (rif. ordinanze 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261; Cons. St., sez. IV, 31 gennaio 2023, n. 107110261 e 10264 del 21 novembre 2022), al vaglio della Corte di Giustizia Ue, in tema di compatibilità con il diritto eurounitario degli interventi unilaterali da parte dello Stato che hanno inciso sulla proroga delle concessioni in essere, sulle condizioni apposte alla proroga e sulla misura del canone richiesto durante il periodo di proroga tecnica.

8. A seguito della pubblicazione della sentenza della Corte di Giustizia del 20.3.2025 (cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22), la parte ricorrente, ai sensi dell’art.80, co.1 cpa, con istanza depositata il 17.4.2025, ha chiesto la fissazione dell’udienza pubblica per la prosecuzione del giudizio, seguita da ulteriore prelievo dell’11.6.2025.

9. Seguiva la presentazione di ampia documentazione e articolate memorie, a cura della parte ricorrente, la quale insisteva per l’accoglimento del ricorso.

10. Alla pubblica udienza del giorno 25 febbraio 2026 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

11. Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per definire l’odierno giudizio con sentenza in forma semplificata di accoglimento del ricorso, ai sensi dell’art.74 cpa, atteso che la gravata determinazione in oggetto si appalesa di contenuto analogo alle numerose già esaminate in passato dalla Sezione, con esito favorevole ai ricorrenti, come di seguito esplicato.

In via preliminare, peraltro, occorre disattendere l’eccezione di inammissibilità del ricorso per supposto difetto di giurisdizione.

Al riguardo, si rileva che:

- se è ben vero che l’atto impugnato non assume natura discrezionale, in quanto rappresenta ai concessionari del bingo l’obbligo di conformazione all’art.1, comma 124, lett. a) legge n. 197 del 2022 (fatta salva, a bene vedere, ogni valutazione sui presupposti oggettivi di applicazione e sulla compatibilità con l’ordinamento unitario, di cui infra), nondimeno esso, in dichiarata attuazione della norma primaria sopra richiamata, incide, in modo generalizzato e unilaterale, nella sfera giuridica dei concessionari, stabilendo che essi, laddove interessati a fruire ancora del regime legale della proroga tecnica, sono tenuti al versamento del canone nella misura stabilita dalla legge, senza eccezioni;

- viene ad emersione l’adozione di un atto amministrativo generale adottato in costanza di rapporto concessorio, come tale soggetto alla giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art.133, co.1, lett. c) del codice del processo amministrativo, contestato non già in relazione a profili meramente patrimoniali, bensì implicanti l’esercizio della potestà amministrativa esplicata nell’assunto palesato della legittima applicazione del canone concessorio a valle della L.n.197/2022 e per il periodo ivi regolato (annualità 2023-2024).

8.1 E’ fondato il terzo motivo di ricorso, con il quale si contesta l’illegittimità dell’atto impugnato in via derivata rispetto alla rappresentata illegittimità della norma primaria di riferimento per contrasto con l’ordinamento eurounitario, nella misura in cui, come già chiarito in numerosi arresti della Sezione pubblicati nel 2025, viene messa in evidenza la contrarietà del sistema della proroga tecnica, anche in relazione all’entità del canone concessorio, per come stabilito dalla legge in modo fisso e non parametrato ai ricavi generati a beneficio di ciascun concessionario.

Si fa riferimento, al riguardo, alle sentenze della Sezione, intervenute nel 2025 (cfr., quam multis, 21727, 21726, 21725, 21722, 21720, 21919, 21718, 21655, 21658 del 2 dicembre 2025), e pronunciate in riferimento a determinazioni applicative del canone concessorio per il bingo, in regime di proroga tecnica secondo i dettami previsti, in ultimo, dall’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024.

In tali arresti, alla luce di quanto chiarito dalla Corte di Giustizia UE nella pronuncia del 20 marzo 2025 (cause riunite da C728 a C730/2022), nonché dei successivi arresti del Consiglio di Stato (rif. sentenze nn.ri 7807/2025; 7784/2025; 7787/2025), resi in relazione all’art. 1, co. 1047 L. n. 205/2017, la Sezione, ritenendo applicabili le conclusioni rassegnate dalla Corte di Giustizia Ue anche all’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024, ha chiarito che:

“La proroga disposta con l’art.1, co.96, lett. a) L.n.207/2024 è quindi illegittima, in quanto non rientra nelle ipotesi per le quali l’art.43 della Direttiva n.23/2014 autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita nella fattispecie dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 20 marzo 2025 (cause riunite da C728 a C730/2022), comporta, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità del provvedimento impugnato, che ne fa pedissequa applicazione, e il conseguente annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento dell’atto impugnato, non è possibile ritenere che, a questo punto, il rapporto resti privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma au fond anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi, riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ricondurre il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del Bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto.

In merito, come chiarito dalla Corte di Giustizia UE, l’illegittimità della proroga non esime il concessionario (recte l’esercente del gioco del Bingo, sia pure a ciò autorizzato dalla competente Amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio. E’ del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla Corte, l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti e considerati altresì i vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara) così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (1.1.2025-31.12.2026), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti”.

Stante la inequivoca chiarezza delle argomentazioni sopra riferite e l’eadem ratio della norma e della fattispecie controversa, e in ossequio alla primazia del diritto eurounitario di cui all’art.4, n.3 Tue, con il conseguente obbligo, anche per le corti giudiziarie, di disapplicazione della legge nazionale anticomunitaria (rif., quam multis. Sent. Cgue Simmenthal, 9 marzo 1978, n.106/77) e di adozione dell’interpretazione conforme a quella indicata dalla Cgue (cfr., quam multis, Cgue, 10.4.1984, n.14/83, Colson e Kamann), non c’è motivo per non applicare le conclusioni cui è giunta la Sezione anche con riguardo alla proroga tecnica onerosa di all’art.1, comma 124, lett. a) della legge n. 197 del 2022, dovendosi quindi dichiarare l’illegittimità della proroga tecnica ivi configurata e la conseguente necessità di disapplicazione delle disposizioni in questione.

L’accoglimento della censura sopra individuata consente l’assorbimento, per ragioni di economia processuale, degli ulteriori motivi di ricorso.

Restano salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione in merito all’entità del canone, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (biennio 2023-2024) a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, comma 124, lett. a) legge n. 197 del 2022, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

9. Per quanto precede, il ricorso va accolto ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, occorre annullare la gravata nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot.n. n. 284334 del 30.05.2023, sussistendo dunque i presupposti per la sua definizione in forma semplificata, ai sensi dell’art.74 cpa, giusto il riferimento ai numerosi precedenti della Sezione.

Le spese di giudizio possono nondimeno venire compensate, tenuto conto della complessità della controversia e della circostanza per cui l’Agenzia intimata si è conformata alla legge nazionale e la pronuncia della Corte di Giustizia Ue, sopra citata, è intervenuta successivamente all’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot.n. n. 284334 del 30.05.2023 ai sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:

PI BI, Presidente

IG NO, Primo Referendario, Estensore

Monica Gallo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG NO	PI BI

IL SEGRETARIO