Pubblicato il 13/03/2026

N. 00147/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00351/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 351 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Costa Verde S.a.s. di CO RÀ e C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Mirabile, Silvia Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giulianova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Del Vecchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari, anche inaudita altera parte ex. art. 56, 1° comma, c.p.a.

- del provvedimento prot. n. 0029357/2025 del 04.07.2025, adottato dal Dirigente dell’Ufficio del Demanio Marittimo-Area IV-Servizi per la promozione del territorio-Servizio Ambiente del Comune di Giulianova, che ha disposto la decadenza, ai sensi dell’art. 47 del Codice della Navigazione, della concessione demaniale marittima n. 304/03, rep. N. 29710 del 18/05/2002, rilasciata alla Società ricorrente e successivamente prorogata in data 19 febbraio 2021, ed ordinato il rilascio e lo sgombero dell’area demaniale marittima di cui alla concessione stessa entro e non oltre il termine di 45 (quarantacinque) giorni naturali e consecutivi, con l’avviso che, in difetto e senza ulteriore avviso, si procederà alla esecuzione forzata,

- nonché di tutti gli atti prodromici, connessi e/o conseguenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da COSTA VERDE S.A.S. DI MA MA E C. il 29\10\2025 :

ricorso per motivi aggiunti per l'annullamento del provvedimento notificato in data 15 settembre 2025, con il quale l’Ufficio del Demanio Marittimo, Area IV- Servizi per la Promozione del Territorio, del Comune di Giulianova, ha disposto “in via meramente confermativa rispetto al contenuto del provvedimento n. 29357/2025 del 04/07/2025, ed in esecuzione del contenuto dell’ordinanza cautelare n. 189/2025 del T.A.R. Abruzzo, sez. L’Aquila, resa inter partes, pubblicata mediante deposito in data 04/09/2025, la ditta Ditta “Costa Verde di M. Mara’ & C Sas” con sede in Giulianova, Via Lungomare Zara n. snc, P. Iva 00685710675, o chi legalmente o di fatto la rappresenta o ne abbia la conduzione o ne abbia avuto causa, anche se non conformemente a norma, rilasci sgombera da persone e/o cose, l’area demaniale marittima di cui alla concessione stessa, entro e non oltre il termine di giorni 45 (quarantacinque) naturali e consecutivi con l’avviso che, in difetto e senza ulteriore avviso, si procederà alla esecuzione forzata. I beni immobiliari, o comunque non facilmente amovibili che verranno rinvenuti in sede di sopralluogo che sarà effettuato successivamente al decorso dell’indicato termine, verranno acquisiti al demanio indisponibile dello Stato ai sensi dall’art. 49 del Codice della Navigazione, ed a cura dell’Ufficio Circondariale Marittimo, per l’aggiornamento del testimoniale di stato”;

di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Giulianova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. IO IE IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§. La Società Costa Verde S.A.S. di CO RÀ & C. è titolare di concessione demaniale n. 304/2003, rep. N. 29710 del 18 maggio 2002, rilasciata dalla Regione Abruzzo, Direzione Turismo – Ambiente – Energia, e prorogata con provvedimento di asseverazione ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683, l. 145/2018, rep. 01 del 19 febbraio 2021, rilasciato dal Comune di Giulianova con determinazione dirigenziale R.G. n. 303 del 19 marzo 2024, per l’utilizzo di un tratto di area demaniale sito nel Comune di Giulianova, in Lungomare Zara.

Con provvedimento prot. n. 29357/2025, avente ad oggetto “sostituzione di altri nel godimento della concessione- Ditta: COSTA VERDE di M. RÀ & C. Sas “Costa Verde” - procedimento di decadenza concessione demaniale marittima, ai sensi dell’art. 47 del Codice della Navigazione-conclusione.”, è stata dichiarata la decadenza della Società dalla concessione demaniale, ordinandole altresì lo sgombero dalla area oggetto di concessione entro e non oltre il termine di quarantacinque giorni, ovvero entro il 18 agosto 2025.

Con il ricorso in epigrafe viene chiesto l’annullamento del provvedimento prot. n. 29357 del 04.07.2025.

Il ricorso è sostenuto dai seguenti motivi di ricorso:

I. “Sviamento di potere. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell'attività della pubblica amministrazione, nonché del giusto procedimento. Violazione degli artt. 1, 2, 10-bis e 21 della legge 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà e per violazione dell’affidamento”;

II. “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 47, comma 1, lett. e), nonché degli artt. 45-bis e 46 del Codice della Navigazione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20 della legge n. 241/1990. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto posti alla base del provvedimento di decadenza. Eccesso di potere per carenza di istruttoria”;

III. “Violazione e/ erronea applicazione dell’art. 47, comma 1, lett. e) del Codice della Navigazione. Eccesso di potere per omessa ponderazione degli interessi in gioco e per carenza di motivazione”.

Si è costituito il Comune di Giulianova resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

Con decreto n.178 del 07.08.2025, il Presidente di questo TAR ha accolto l’istanza di sospensione cautelare inaudita altera parte avanzata da Costa Verde, ritenendo sussistenti “le ragioni di estrema gravità ed urgenza richieste dall’art. 56 del c.p.a. per la concessione della misura cautelare monocratica “, sospendendo l’efficacia del provvedimento impugnato sino alla data della camera di consiglio, fissata al 3 settembre 2025.

Con successiva ordinanza collegiale n.189 del 03.09.2025, questo TAR ha, tuttavia, respinto l’istanza cautelare, ritenendo il ricorso sprovvisto del “requisito del fumus boni iuris poiché risulta dagli atti depositati e dalla difesa del Comune resistente, che vi sia stata una sostituzione non autorizzata dall’amministrazione del soggetto titolare della concessione, non essendo ipotizzabile la fattispecie prospettata da parte ricorrente del silenzio assenso in tale materia”.

In data 15/09/2025, il Comune ha trasmesso via PEC a Costa Verde un nuovo “provvedimento”, che, “in via meramente confermativa rispetto al contenuto del provvedimento numero 29357/2025 del 04/07/2025, e di esecuzione del contenuto dell'ordinanza cautelare n. 189/2025 del T.A.R. Abruzzo, sez. L’Aquila, resa inter partes”, ha ordinato “a Costa Verde di “rilasci(are) sgombera da persone e/o cose l'area demaniale marittima di cui alla concessione stessa, entro e non oltre il termine di giorni 45 (quarantacinque) naturali e consecutivi con l'avviso che, in difetto e senza ulteriore avviso, si procederà all'esecuzione forzata”; ha disposto, inoltre, che “i beni immobiliari, o comunque non facilmente amovibili, che verranno rinvenuti in sede di sopralluogo che sarà effettuato successivamente al decorso dell’indicato termine, verranno acquisiti al demanio indisponibile dello Stato ai sensi dell’art. 49 del Codice della Navigazione ed a cura dell’Ufficio Circondariale Marittimo, per l’aggiornamento del testimoniale di stato”.

Il provvedimento confermativo è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti in quanto asseritamente affetto “sia da illegittimità derivata dall’illegittimità del provvedimento di decadenza, sia da illegittimità propria per medesimi vizi prospettati nel ricorso introduttivo”.

All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati trattenuti in decisione.

2.§. Il ricorso introduttivo è infondato e deve essere respinto.

2.§.1. Con il primo motivo di ricorso si sostiene che l’Amministrazione anziché esercitare il potere autorizzatorio, concludendo il procedimento avviato su istanza di parte, in senso favorevole o anche con un diniego motivato e preceduto dal preavviso di rigetto ex art. 10-bis (consentendo in tal modo alle Società interessate di svolgere le loro controdeduzioni endoprocedimentali ed eventualmente impugnare il diniego), il Comune ha volutamente lasciato un procedimento aperto e “pendente” per anni per poi esercitare un diverso potere, ossia quello di decadenza, con gravissimo pregiudizio dei privati interessati.

Tale modus procedendi contrasta apertamente con i principi generali che dovrebbero ispirare l’azione amministrativa e, in particolare, con i principi di legalità (e, quindi, prevedibilità), efficienza, trasparenza, correttezza e tutela dell’affidamento e disvela altresì - nella sua oggettiva incomprensibilità - lo sviamento del potere esercitato dalla sua causa tipica.

La censura è infondata.

Come afferma la stessa ricorrente, a fronte della presentazione, in data 7 maggio 2020, di due istanze di autorizzazione ai sensi dell’art. 45-bis Cod. Nav. - una presentata dalla Ditta Costa Verde e l’altra presentata da Mace, che producevano in allegato il contratto di affitto di azienda - il Comune, in data 13 maggio 2020, ha richiesto un’integrazione documentale, dichiarando che, “in attesa di quanto richiesto, l’istruttoria della pratica è sospesa”.

È la stessa ricorrente che afferma che “Vero è che le due Società non provvedevano all’integrazione richiesta” e non può pretendere la “rinnovazione della richiesta” da parte del Comune che ha atteso una integrazione richiesta e mai prodotta. Nessun affidamento legittimo, pertanto, può invocare la ricorrente che ha colposamente ignorato la richiesta istruttoria del Comune al quale non può essere mosso alcun rimprovero di aver tenuto un comportamento “ondivago e contraddittorio - contrario ai canoni di correttezza e buona fede”.

Neppure appare rilevante la circostanza che sede di osservazioni all’avvio del procedimento di revoca, la Società ricorrente, abbia comunque provveduto all’invio di tutta la documentazione all’epoca richiesta considerato che la violazione riscontrata dal Comune era ormai avvenuta e si era protratta per diversi anni.

2.§.2. Con il secondo e terzo motivo di ricorso, che per ragioni di connessione logico – giuridica vengono scrutinati congiuntamente, si sostiene che l’Amministrazione non poteva dichiarare la decadenza della Società in relazione all’irregolarità della subconcessione di cui all’art. 45-bis Cod. Nav., non ricorrendo la fattispecie contestata. Inoltre si rileva che, nel caso di specie, l’autorizzazione di cui all’art. 45-bis Cod. Nav. doveva ritenersi conseguita mediante formazione del silenzio assenso. Infine, si sostiene che l'art. 47 Cod. Nav. è da ritenersi - alla luce della formulazione letterale della norma (“l'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario”) - espressione di un potere discrezionale, presupponendo quindi la valutazione comparativa ed il bilanciamento tra interesse pubblico perseguito e interessi privati sacrificati. Nella specie, tale valutazione comparativa è stata invece del tutto omessa

Le censure sono infondate.

In primo luogo si osserva che l'Amministrazione comunale ha adottato l’impugnato provvedimento di decadenza per abusiva sostituzione di altri nel godimento del bene oggetto di concessione ai sensi del comma 1, lett. e), dell'art. 47 del codice della navigazione.

Nella motivazione del provvedimento la qualificazione della condotta di sostituzione, da parte della società Costa Verde Mare in favore della società MACE, come abusiva viene effettuata dopo averne avuto il riscontro per mezzo del Corpo della Polizia Locale, ed essa differisce dall’ipotesi di cui all’art. 45 bis dello stesso codice della navigazione che stabilisce che il concessionario, in casi eccezionali e per periodi determinati, previa autorizzazione dell'autorità competente, possa affidare ad altri soggetti la gestione delle attività secondarie nell'ambito della concessione.

La sostituzione operata in assenza dell'autorizzazione dell'autorità competente è comunque abusiva, rientrando, contrariamente a quanto sostenuto dalla Società ricorrente, nel novero delle sostituzioni abusive di cui all'art. 47, comma 1, lett. e) del codice della navigazione che non qualifica la medesima in modo restrittivo e che segue le disposizioni di cui agli artt. 45 bis e 46 che prevedono, il primo, un'ipotesi di “affidamento ad altri soggetti delle attività oggetto della concessione” ed, il secondo, il “subingresso nella concessione”, non ravvisandosi motivi per ritenere che una delle due ipotesi di sostituzione non rientri nell'ambito di applicabilità della successiva lett. e) dell’art. 47.

In base all'art. 30 del Regolamento per la navigazione marittima del codice della navigazione, infine, “il concessionario deve esercitare direttamente la concessione” e ciò in considerazione dell'intuitus personae che connota il rapporto concessorio, con la conseguenza che non può affermarsi che l'autorizzazione si possa formare anche mediante silenzio-assenso atteso che, con l'affidamento in gestione a terzi, si concretizza una novazione soggettiva che non può prescindere da un provvedimento espresso in funzione di controllo in ordine alla qualificazione e all'idoneità del soggetto affidatario.

La giurisprudenza amministrativa è costante, infatti, nel negare l'applicabilità dell'istituto del silenzio-assenso ai procedimenti di natura concessoria, configurandosi una sorta di fenomeno derivativo che necessita di un provvedimento espresso (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. VII, 4.04.2024, n. 3071; sez. V, 4.01.2021, n. 55; Id. 20.10.2020, n. 6333).

Si deve, pertanto, conseguentemente escludere, per le ragioni esposte, che dal silenzio dell'Amministrazione comunale la Società ricorrente potesse trarre il convincimento e, quindi, un legittimo affidamento in ordine alla presunta formazione di un provvedimento tacito di accoglimento della propria aspettativa.

Ne consegue che in ragione dell'abusiva sostituzione, ad opera del concessionario ed in assenza di un previo provvedimento autorizzatorio dell'Amministrazione, di un'altra ditta (che, nel caso di specie, è risultata essere la MACE Srl) nella gestione e nel godimento del bene affidato in concessione, la decadenza dell'atto concessorio ex art. 47, comma 1, lett. e), del codice della navigazione costituisce, conseguentemente, un provvedimento avente natura sostanzialmente vincolata, la cui adozione è subordinata al mero riscontro dei presupposti fattuali richiesti dal dato normativo di riferimento, da cui discende l'esclusione di ogni possibile bilanciamento tra l'interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario.

3.§. Quanto al ricorso per motivi aggiunti.

Osserva il collegio che un provvedimento è meramente confermativo nel caso in cui venga ribadita la decisione assunta nell’atto precedente, senza alcuna rivalutazione degli interessi, né nuovo apprezzamento dei fatti; mentre è di conferma (in senso proprio) qualora l’Amministrazione proceda ad un riesame della precedente decisione, attraverso una nuova valutazione degli elementi di fatto acquisiti (ovvero, l’acquisizione di nuovi elementi), o, ancora, mediante rinnovata ponderazione degli interessi coinvolti. La distinzione fra “conferma” ed “atto meramente confermativo”, quindi, si atteggia nel senso che solo la prima – e non il secondo – va a sostituire l’atto confermato. La conferma è emessa dopo una nuova considerazione della fattispecie concreta, e in particolare dopo una nuova istruttoria; diversamente, l’atto meramente confermativo non fa che ripetere la precedente volontà dell’Amministrazione, che come tale non viene toccata. Di conseguenza, solo nel caso del provvedimento di conferma in senso proprio vi è un procedimento; e, all'esito di questo, un nuovo provvedimento, sia pure di contenuto identico al precedente, che si sostituisce ad esso (Consiglio di Stato sez. II, 12 giugno 2020, n. 3746).

Nel caso di specie, in relazione al provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, è la stessa ricorrente ad affermare che “si rileva che il provvedimento trasmesso il 15 settembre u.s, non si è basato su alcun approfondimento istruttorio ulteriore, né su una rinnovata ponderazione degli interessi in gioco, limitandosi ad indicare un nuovo termine per lo sgombero dell’area oggetto della concessione di Costa Verde, essendo quello inizialmente fissato ormai decorso”.

Dovendosi qualificare, pertanto, il nuovo provvedimento come meramente confermativo, il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile.

4.§. Per i motivi predetti il ricorso introduttivo deve essere respinto mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile.

Considerata la particolarità della fattispecie concreta le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso introduttivo;

2) dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti;

3) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO IE IN, Presidente FF, Estensore

Maria Colagrande, Consigliere

Massimo Baraldi, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IO IE IN

IL SEGRETARIO