Pubblicato il 05/01/2026

N. 00025/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00845/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 845 del 2025, proposto dalla Pastore S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Aurelio Pappalepore e Alessandra Ciocia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Ministero della giustizia (Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria – Provveditorato regionale per la Sicilia), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l'annullamento:

della nota prot. m_dg.DAPPR16.05/05/2025.0037534,U, ricevuta via pec il 5 maggio 2025, di diniego di revisione prezzi contrattuali, relativo all'istanza trasmessa con nota prot. 2268 del 02.10.2024;

nonché per l'accertamento

del diritto della ricorrente alla revisione del prezzo di appalto ai sensi dell'art. 5 del contratto d'appalto stipulato, nonché dell'articolo 29 lett. a) del decreto legge n. 4 del 27 gennaio 2022, convertito in legge 25/2022 e dell'art. 106, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;

e per la condanna

del Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria - Provveditorato Regionale per la Sicilia a liquidare il compenso maturato a titolo di revisione prezzi, con decorrenza dal 16.10.2023;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata, rappresentata dalla difesa erariale;

Visti i documenti e le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2025 la dott.ssa EL AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, ritualmente notificato e depositato, la società ricorrente ha impugnato la nota in epigrafe con la quale l’intimata Amministrazione ha dato risposta negativa all’istanza del 2.10.2024, volta alla revisione del prezzo (con decorrenza dal 16.10.2022) del servizio per il vitto dei detenuti ed internati ristretti negli istituti penitenziari per adulti della Regione Siciliana, da svolgersi mediante approvvigionamento e fornitura di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi (colazione, pranzo, cena), con riguardo al lotto n. 41 (CIG 9323559C46).

Nel merito delle ragioni di diniego, il provvedimento oggetto di gravame, da un lato, contesta l’incompletezza della documentazione fornita a supporto dell’istanza e, dall’altro, contesta gli aumenti dei prezzi. In conclusione , il provvedimento, in punto di revisione dei prezzi, così dispone: “ per quanto riguarda il richiamo all’art. 60 del D. Lgs. 36/2023 si evidenzia che lo stesso pone dei limiti al riconoscimento della revisione dei prezzi limitandolo ad un aumento superiore al 5% dell’importo complessivo e soltanto nella misura dell’80% del valore eccedente la variazione del 5% applicata alle prestazioni da eseguire . Per quanto sopra si ritiene di non poter procedere alla revisione dei prezzi sia perché dalla scarsa documentazione fornita non è stato possibile verificare l’elisione dell’utile dell’azienda sia perché la percentuale di aumento registrato dall’Istat relativo ai prezzi al consumo (FOI) ha subito aumenti inferiori alla soglia rientrante nell’alea imprenditoriale ”.

2. Parte ricorrente ha articolato le seguenti doglianze.

2.1. “ Violazione ed omessa applicazione dell'art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241; Violazione e falsa applicazione art. 2, comma 2, della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione ”, atteso che il provvedimento di diniego, oltre ad essere pervenuto alla ricorrente dopo sette mesi dalla richiesta di revisione dei prezzi del 2.10.2024, reiterata con sollecito il 27.2.2025, non è stato preceduto da alcun preavviso di rigetto; in sede di contraddittorio procedimentale l’impresa, mediante produzioni documentali e/o chiarimenti, avrebbe potuto ottenere a una diversa determinazione dell’Amministrazione.

2.2. “ Violazione e falsa applicazione art. 29 lett. a) del decreto legge 27 gennaio 2022 n.4 convertito in legge 25/2022 e art. 106, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 – Violazione e falsa applicazione art. 2.5 del capitolato prestazionale – Violazione e falsa applicazione art. 5 del contratto. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione ”, atteso che il diniego muove dal falso presupposto che l’impresa avrebbe dovuto provare l’erosione dell’utile aziendale, e quindi lo squilibrio sinallagmatico, sebbene la giurisprudenza costante richiede di fare riferimento ai soli indici ISTAT. Secondo la ricorrente, l’orientamento consolidato sarebbe confermato dal nuovo codice dei contratti pubblici il quale ha previsto, all’art. 60 D. Lgs. 36/2023, l'inserimento obbligatorio della "revisione prezzi" e il ricorso, per applicare il meccanismo revisionale, agli indici sintetici dell’ISTAT.

Sotto un diverso profilo di censura, anche se fosse corretto il riferimento all’erosione dell’utile aziendale, la società ricorrente ne avrebbe comunque fornito dimostrazione, in quanto nel dettaglio dei rincari esposti nell’istanza di revisione ha dato prova che a causa degli incrementi ISTAT delle voci di costo componenti l’offerta, l’utile di impresa, inteso come incidenza sul singolo pasto, è passato da + 0,35 € (cfr. tabella A pag. 3 dell’istanza) a - 0,02 € (cfr. tabella B pag. 4 dell’istanza), compromettendo la capacità di far fronte compiutamente alle prestazioni oggetto dell’appalto e ad ammortizzare gli imprevisti.

Da ultimo, parte ricorrente censura l’erroneo richiamo riportato dal provvedimento impugnato all’art. 60 D.Lgs. n. 36/2023, con riguardo alle soglie di franchigia, posto che tale disposizione non trova immediata applicazione al contratto in essere.

3. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio per mezzo della difesa erariale e con le memorie del 16.9.2025 e del 3.10.2025 si è difesa nel merito chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Parte ricorrente con la memoria del 5.11.2025 ha eccepito l’inutilizzabilità della memoria della difesa erariale del 4.11.2025 perché tardivamente depositata.

5. All’udienza pubblica del 21 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Pregiudizialmente, deve essere accolta l’eccezione di tardività della memoria di parte resistente del 4.11.2025, depositata oltre i termini previsti dall’art. 73 c.p.a. (posto che – in materia di revisione dei prezzi – non trova applicazione il regime di dimidiazione tipico del rito in materia di appalti, trattandosi di controversie afferenti alla fase esecutiva degli stessi – v. Cons. St., sez. II, 9 novembre 2020, n. 6884). Il Collegio, pertanto, non terrà conto del suo contenuto.

2. Si deve innanzitutto chiarire che l’istanza di revisione del prezzo presentata dalla società ricorrente all’Amministrazione appaltante si fonda sulla seguente normativa di riferimento, peraltro correttamente richiamata nell’istanza oggetto di diniego:

a) l’art. 2.5 del capitolato prestazionale, conformemente a quanto previsto dall’art. 5, ult. c., del contratto rep. n. 361 del 28.12.2022, recita: “ Revisione dei prezzi. All’appalto in oggetto è applicabile la disciplina sulla revisione dei prezzi, ai sensi dell’articolo 29 lett. a) del decreto Legge 27 gennaio 2022 n. 4 convertito in Legge 25/2022 e dell’articolo 106, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Si precisa che la revisione dei prezzi potrà avvenire sia in aumento che in diminuzione nel rispetto delle disposizioni dell'art.30 comma 8 del D. Lgs. 50/2016 .”;

b) l’art. 29, c. 1, lett. a) del D.L. n. 4/2022, convertito nella L. n. 25/2022, recita: “ E’ obbligatorio l'inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall'articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fermo restando quanto previsto dal secondo e dal terzo periodo della medesima lettera a) ”;

c) l'art. 106, c. 1, lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016, prevede che “ Le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal RUP con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante cui il RUP dipende. I contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento nei casi seguenti:

a) se le modifiche, a prescindere dal loro valore monetario, sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti. Esse non apportano modifiche che avrebbero l'effetto di alterare la natura generale del contratto o dell'accordo quadro. Per i contratti relativi ai lavori, le variazioni di prezzo in aumento o in diminuzione possono essere valutate, sulla base dei prezzari di cui all'articolo 23, comma 7, solo per l'eccedenza rispetto al dieci per cento rispetto al prezzo originario e comunque in misura pari alla metà. Per i contratti relativi a servizi o forniture stipulati dai soggetti aggregatori restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 511, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ”.

Alla luce di quanto sopra esposto, il provvedimento di dinego è forviante ed erroneo nell’indicazione del presupposto normativo individuato dalla P.A. e ricondotto all’art. 60, D.Lgs. n. 36/2023 e alle relative soglie di franchigia.

Il nuovo codice dei contratti pubblici all’epoca della sottoscrizione del contratto non era ancora entrato in vigore, e il procedimento in esso previsto di revisione dei prezzi non può trovare applicazione nel caso di specie.

Tornando alla disciplina applicabile, invece, l’art. 29, c. 1, lett. a), del D.L. n. 4 del 2022, conv. in L. n. 25/2022 ha introdotto l’obbligo di inserimento della clausola revisionale negli atti di gara, senza operare alcun distinguo tra appalti di servizi e forniture e appalti di lavori, in tal modo prevedendo l’obbligo di inserimento sia della clausola di revisione prezzi, sia della compensazione per il caro materiali. Tale normativa ha natura imperativa ed è rivolta a eterointegrare gli atti gara e il contratto di appalto, in ossequio a un principio consolidato confermato, da ultimo, anche nella recente sentenza del C.G.R.S., sez. giurisd., n. 728 del 2.10.2025.

Sempre in riferimento alla disciplina applicabile, analogamente a quanto dovrà essere deciso, questa sezione si è già espressa con un precedente, T.a.r. Palermo, sez. II, n. 1463 del 28.6.2025, al quale il Collegio intende riferirsi testualmente, per meglio chiarire il quadro normativo che dovrà essere applicato nella decisione del caso di specie, sia con riferimento agli obblighi di revisione contrattuale sia in relazione alla modalità con la quale questa deve essere quantificata e in base a quali indici.

“ L’art. 29, c. 1, lett. a) del d.l. n. 4/2022 (conv. con modif. dalla l. n. 25/2022) impone l’inserimento di siffatte clausole [di revisione dei prezzi – n.d.r.] con riguardo “alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, qualora l'invio degli inviti a presentare le offerte sia effettuato successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

Tale ultima disposizione richiama espressamente dall’art. 106, c. 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016, secondo cui la revisione dei prezzi va prevista nei documenti di gara iniziali in “clausole chiare, precise e inequivocabili” che “fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti”.

Preme altresì precisare che, nel caso di specie, non trova applicazione il richiamo all’art. 1, c. 511, l. n. 208/2015 (che prevede, tra l’altro, “un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo in misura non inferiore al 10 per cento e tale da alterare significativamente l'originario equilibrio contrattuale”), in quanto l’anzidetta disposizione è specificamente riferita ai “soggetti aggregatori”, tra i quali non rientra il Ministero della giustizia, posto che detti soggetti sono individuati dall’art. 9 del d.l. n. 66/2014 (conv. con modif. dalla l. n. 89/2014) nella Consip s.p.a. e nelle centrali di committenza regionali.

La revisione dei prezzi, com’è noto, deve riguardare annualità successive alla prima, posto che l’alterazione dei prezzi tale da incidere sul sinallagma contrattuale richiede un minimo margine di tempo per verificarsi (Cons. St., sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9611).

Ratio dell’istituto è, del resto, quella di garantire nel tempo l’equilibrio del contratto, tutelando al contempo: (i) l'esigenza dell'amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto; (ii) l'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale, senza che ciò determini alcuna integrazione del prezzo contrattuale con una sua determinazione retrospettiva (Cons. St., sez. IV, 5 maggio 2025, n. 3787 e la giurisprudenza ivi richiamata).

Il giudice di appello (Cons. St., sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756) ha ulteriormente chiarito che:

(i) il parametro normalmente utilizzato per la rilevazione dei prezzi di mercato è stato individuato in via pretoria nell’indice al consumo per le famiglie di operai e impiegati (c.d. “FOI”), considerato – salvo circostanze eccezionali che l’impresa deve provare – quale limite massimo posto a tutela degli equilibri finanziari della pubblica amministrazione;

(ii) la revisione dei prezzi d’altro canto non deve escludere l’alea contrattuale riconosciuta in generale dal codice civile per i contratti commutativi di durata (art. 1664, c.c.);

(iii) spetta all’amministrazione, all’esito di un’appropriata istruttoria, valutare l’istanza del ricorrente, non potendo il giudice amministrativo pronunciarsi nel senso dell’accertamento e della condanna alla revisione dei prezzi da parte dell’amministrazione.

Tale pronuncia è stata richiamata anche dalla sentenza citata negli impugnati provvedimenti (Cons. St., sez. V, 27 giugno 2023, n. 6257, resa – si precisa sin d’ora – su un appalto inerente al servizio di manutenzione delle aree a verde pubblico del Comune di Parma), in cui si è affermato l’obbligo dell’appaltatore di dimostrare “l’aumento dei costi e [la] correlativa incapacità di farvi fronte (assenza di equilibrio economico), sì da comportare un azzeramento dell’utile e dunque la seria compromissione delle prestazioni oggetto di appalto”. L’anzidetta pronuncia ha infine precisato che “la variazione dei suddetti indici ISTAT costituisce non condizione di operatività della clausola di revisione (an della revisione) ma, più correttamente, limite massimo entro il quale la revisione stessa deve essere accordata (quantum della revisione)”.

Va tuttavia precisato che la giurisprudenza amministrativa in più occasioni, sempre richiamando la suddetta sentenza n. 7756/2022 del Consiglio di Stato, ha sostenuto la sufficienza dell’indice FOI quale elemento funzionale a comprovare l’an della revisione “senza che sia necessario fornire prova di particolari e notevoli squilibri sinallagmatici o di specifiche misure percentuali eccedenti la normale alea” (Cons. St., sez. V, 28 maggio 2024, n. 4767; nello stesso senso, cfr. Cons. St., sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2096; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 17 agosto 2023, n. 2544).

Con specifico riguardo al vitto degli internati, è stata ulteriormente affermata la correttezza del richiamo al particolare indice FOI inerente a prodotti alimentari e bevande analcoliche (TAR Lazio, Roma, sez. V, 5 luglio 2024, n. 13645; si soggiunge che l’anzidetta pronuncia ha dato atto che il suddetto indice è stato applicato dall’amministrazione penitenziaria).

4.1. Nel caso di specie, l'art. 11 del disciplinare (all. 2 delle tre produzioni documentali di parte ricorrente, pp. 47-48) chiarisce che all’appalto in questione si applica, ex art. 29, l. n. 4/2022, la revisione dei prezzi (in aumento o in diminuzione) di cui all'art. 106, c. 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016. Analoga disposizione può rinvenirsi al punto 2.5 del Capitolato prestazionale (cfr. all. 3 delle tre produzioni documentali di parte ricorrente) e l’art. 5 dei tre contratti (cfr. all. 4 delle tre produzioni documentali di parte ricorrente).

Non può dunque revocarsi in dubbio l’applicabilità dell’istituto della revisione dei prezzi (sia in aumento che in diminuzione), seppur non ancorata a criteri rigidamente predeterminati nella lex specialis e nel contratto.

Va precisato che non convince la tesi della difesa erariale (p. 3 delle memorie del 12 maggio 2025) secondo cui simili disposizioni sulla revisione dei prezzi (il cui inserimento era all’epoca obbligatorio per espressa previsione di legge) non sarebbero state applicabili nel caso di specie, in quanto così sarebbe del tutto vanificato il richiamo alla disciplina della revisione dei prezzi disposto dalla lex specialis in dichiarato ossequio a quanto disposto dalla sopra meglio precisata normativa primaria.

La clausola in questione ben può, dunque, trovare applicazione tenendo conto, come chiarito dall’univoca giurisprudenza in materia, dell’indice FOI quale parametro per valutare le modifiche dei prezzi nel tempo e, segnatamente, nell’indice FOI inerente a prodotti alimentari e bevande analcoliche, avuta presente la particolare natura delle commesse di cui si discute (vitto dei detenuti e degli internati).”.

3. Individuato il quadro normativo di riferimento e i vari aspetti in punto di revisione del prezzo, è ora possibile affrontare il merito del ricorso ritenendolo fondato per le seguenti ragioni.

3.1. Il primo motivo di ricorso è fondato non avendo l’amministrazione richiesto alcuna integrazione documentale alla ricorrente, sebbene ne avesse contestato la parzialità, così come non ha mai notiziato la medesima della propria intenzione di rigettare l’istanza sulla base di tale incompletezza. In relazione all’anzidetto aspetto, se la P.A. avesse dato notizia alla ricorrente, quest’ultima avrebbe potuto integrare la documentazione mancante assolvendo in questo modo i propri obblighi di produzione documentale. Tale scansione procedimentale è imposta alla P.A. quando esercita un potere discrezionale e ciò rende in definitiva inapplicabile l’art. 21-octies, c. 2, secondo periodo, l. n. 241/1990, con riguardo alla pretermissione del preavviso di rigetto.

3.2. Il secondo motivo è altresì fondato, poiché non può dirsi sufficientemente motivato il provvedimento di diniego laddove ha contestato, senza motivare in modo esaustivo, alcuni indici di aumento percentuale sottoposti dalla ricorrente, ma, in definitiva, le ha imposto di provare lo squilibrio sinallagmatico alla base della propria richiesta, atteso che una simile prova è normalmente richiesta per istanze volte a ottenere una revisione dei prezzi che però vada al di là dell’indice FOI. E proprio in relazione a quest’ultimo aspetto, si fa presente che gli arresti giurisprudenziali divergenti dall’indirizzo maggioritario hanno riguardato contratti di appalto il cui oggetto non si prestava, per loro natura, all’applicazione dell’indice FOI (si noti, per esempio, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 6257 del 27.6.2023, ad oggetto un appalto di manutenzione di aree a verde pubblico), a differenza dell’appalto sub iudice riguardante beni alimentari di largo consumo.

4. Non può invece trovare accoglimento la domanda di accertamento del diritto della ricorrente a ottenere la revisione del prezzo e la conseguente condanna della resistente amministrazione alla relativa liquidazione, tenuto conto che quest’ultima, in sede di riedizione del potere, dovrà valutare la fondatezza sostanziale delle istanze di parte ricorrente, utilizzando l’indice FOI su tutti i prodotti alimentari e bevande analcoliche rilevante nel periodo oggetto delle istanze medesime e le franchigie applicabili al contratto ratione temporis . Ciò con rispetto delle garanzie procedimentali di parte ricorrente.

5. Stante quanto precede, il ricorso è fondato e va accolto nei termini di cui in motivazione; è annullato, per l’effetto, l’atto impugnato, con salvezza degli ulteriori provvedimenti della resistente amministrazione. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e annulla, per l’effetto, il provvedimento ivi impugnato. Salvi gli ulteriori provvedimenti della resistente amministrazione.

Condanna quest’ultima alla rifusione delle spese di lite, che liquida in favore di parte ricorrente in complessivi euro 3.000,00 (euro tremila/00), oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FE NI, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

EL AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL AR	FE NI

IL SEGRETARIO