Pubblicato il 01/12/2025

N. 21631/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09222/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9222 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Enrica Cavalli, Raffaella Roccucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Regionale Lazio n. 5 del 21.4.2021, pubblicata sul B.U.R.L. n. 56 Suppl. n. 2 del 10.6.2021, con cui è stato approvato il Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) e di tutti i relativi elaborati (prescrittivi e descrittivi), ivi comprese le norme e le relazioni, costituenti parte integrante della delibera consiliare, nonché, per quanto occorrer possa, dell'accordo tra il Ministero della Cultura e la Regione Lazio ai sensi dell'art. 15 L. n. 241/1990, sottoscritto in data 27.5.2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 il dott. BI BE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente informa di essere proprietario di un fabbricato sito in Roma, Via -OMISSIS-, distinto in catasto al foglio -OMISSIS-, particella -OMISSIS-, subalterno -OMISSIS-, con una residua area di pertinenza di circa 700 mq. Il fabbricato è stato legittimato con concessione edilizia in sanatoria n. -OMISSIS- rilasciata dal Comune di Roma, ai sensi della L. n. 47/1985, con destinazione d’uso non residenziale per una superficie di 65 mq. In data 9.12.2004, sono state presentate dal precedente proprietario, padre del ricorrente, due domande di sanatoria, ai sensi della L. n. 326/2003, una per il cambio di destinazione d’uso da non residenziale a residenziale del suddetto fabbricato e, l’altra, per un ampliamento dello stesso ad uso residenziale della superficie di 9 mq.

In data 13.2.2020, veniva pubblicato il Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) che comprendeva la proprietà del ricorrente nel “Paesaggio agrario di rilevante valore”.

Non condividendo tale classificazione, presentava ricorso avanti a questo TAR, che veniva però dichiarato improcedibile a seguito dell’annullamento da parte della Corte costituzionale del PTPR, in sede di conflitto di attribuzione con lo Stato (sentenza n. 240/2020).

Il PTPR veniva, quindi, riapprovato con deliberazione del Consiglio Regionale Lazio n. 5 del 21.4.2021, pubblicata sul B.U.R.L. n. 56 Suppl. n. 2 del 10.6.2021, la Regione ha riapprovato il PTPR, confermando la destinazione attribuita all’immobile de quo dal precedente PTPR ed i vincoli paesistici ivi gravanti (“Paesaggio agrario di rilevante valore” (Tavola A). Nelle Tavole B, prescrittive, venivano riportati, oltre ai vincoli paesistici generici ai sensi dell’art. 136, beni d’insieme, e dell’art. 142, comma 1 lett. m), aree di interesse archeologico, D.Lg. n. 42/2004, anche il vincolo di protezione dei parchi e delle riserve naturali, Riserva Naturale dell’Insugherata).

Il ricorrente impugna, in parte qua , il PTPR riapprovato mediante i seguenti motivi di diritto.

Primo motivo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 135 e 143, comma 2, D.Lgs. n. 42/2004 e dell’art. 15 L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e dell’art. 5, comma 6, D.Lgs. n. 42/2004. Violazione del principio di leale di collaborazione. Arbitrarietà.

Nel ripercorrere le vicende inerenti la precedente approvazione del PTPR con delibera del Consiglio Regionale Lazio n. 5 del 2.8.2019, in ordine al quale è intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 17.11.2020 che lo ha annullato in quanto adottato in violazione del principio di leale collaborazione per non essere stato il contenuto del Piano concordato con il MiBACT, sostiene parte ricorrente che il nuovo Piano sarebbe stato approvato dalla Regione in posizione di ‘sudditanza’ rispetto al Ministero, in quanto emendato delle disposizioni precedentemente introdotte dalla Regione e senza un reale confronto paritario tra le parti coinvolte, per come asseritamente comprovato dal dibattito consiliare che ha condotto a tale approvazione.

Al riguardo, parte ricorrente evidenzia che l’accordo sul nuovo testo tra il Ministero della Cultura e la Regione Lazio è stato sottoscritto in data 27.5.2021, quindi dopo l’approvazione regionale, intervenuta il 21.4.2021, seppur prima della sua pubblicazione, lamentando quindi l’assenza del governo unitario nella tutela dei beni paesaggistici, da assicurare in base all’art. 5, comma 6, D.Lgs. n. 42/2004 e nel rispetto degli artt. 117 e 118 Cost.

Secondo motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 L.R. Lazio n. 24/1998 e dell’art. 2, comma 2, L.R. Lazio n. 2/2018. Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Erroneità dei presupposti. Illogicità ed irragionevolezza.

Deduce parte ricorrente l’illegittimità del PTPR in quanto adottato sulla base dell’aggiornamento della Carta tecnica regionale vettoriale con il volo risalente al 2014, in asserita violazione dell’art. 22 L.R. n. 24/1998, che prevede che il PTPR debba essere redatto sulla base di un’aggiornata cartografia, e dell’art. 2, comma 2, L.R. Lazio n. 2/2018, che impone l’aggiornamento della base cartografica del PTPR, che ne determina la modifica d’ufficio.

Terzo motivo. Violazione del giudicato di cui al Consiglio di Stato, Sez. V, n. 637/2016. Violazione dell’art. 4 dell’Allegato E della L. n. 2248/1865 e dell’art. 21-septies L. n. 241/1990 e s.m.i.. Carenza di istruttoria.

Si dice che l’immobile di proprietà del ricorrente risulta ancora compreso nel perimetro della Riserva Naturale dell’Insugherata. Tale inclusione sarebbe, però, illegittima per tutti i vizi dedotti in rubrica. L’immobile in questione è stato escluso da detta Riserva, prima con la sentenza del TAR Lazio Sez. I Ter n. -OMISSIS- e, successivamente, a seguito dell’appello proposto dalla Regione Lazio, con la sentenza del Consiglio di Stato Sez. V n. -OMISSIS-.

Quarto motivo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 delle Norme del PTPR. Eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti. Carenza di istruttoria. Illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifeste.

Si richiama il testo dell’art. 25 delle Norme del PTPR, che disciplina il Paesaggio agrario di rilevante valore, in cui è stato inserito l’immobile di proprietà del ricorrente: “ 1. Il Paesaggio agrario di rilevante valore è costituito da porzioni di territorio caratterizzate dalla naturale vocazione agricola che conservano i caratteri propri del paesaggio agrario tradizionale. 2. Si tratta di aree caratterizzate da produzione agricola, di grande estensione, profondità e omogeneità e che hanno rilevante valore paesistico per l’eccellenza dell’assetto percettivo, scenico e panoramico. 3. In questo ambito paesaggistico sono comprese le aree in prevalenza caratterizzate da una produzione agricola tipica o specializzata e le aree di primaria importanza per la funzione agricolo produttiva anche in relazione alla estensione dei terreni. 4. La tutela è volta alla salvaguardia della continuità del paesaggio mediante il mantenimento di forme di uso agricolo del suolo. ”

Si afferma che il lotto interessato è di dimensioni assai esigue, essendo la sua superficie di appena 900 mq. Tale circostanza sarebbe già di per sé sufficiente ad escludere la presenza dei requisiti richiesti dalla citata norma, così come ha avuto occasione di precisare anche la giurisprudenza.

Inoltre, la zona, si dice, è fortemente caratterizzata da grandi arterie di traffico e da manufatti industriali, che rappresentano indiscussi indici di antropizzazione.

Le limitate dimensioni del lotto, unitamente alla sua compromissione dovuta all’edificazione ivi insistente, sono, quindi, ad avviso del ricorrente, pienamente dimostrative della sua inidoneità alla funzione agricola e, conseguentemente, all’inclusione dello stesso nel Paesaggio agrario di rilevante valore. Tanto ciò è vero, si sottolinea, che la zona nelle immediate vicinanze dell’immobile è stata inserita nel Paesaggio degli insediamenti urbani.

Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione regionale sostenendo, con articolate deduzioni, l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia.

Parte ricorrente ha contro dedotto a quanto ex adverso sostenuto, insistendo nelle proprie deduzioni.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Le censure recate nel mezzo di gravame sono in parte infondate e in parte improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, per le seguenti ragioni.

I primi due motivi di diritto attengono a critiche di carattere generale avverso l’atto di pianificazione territoriale qui gravato. Le stesse sono di dubbia ammissibilità, per non essere posto specificamente in evidenza come le dedotte illegittimità procedurali o cartografiche si ripercuotano, in concreto, sull’interesse fatto valere ad una diversa classificazione paesaggistica dell’area di proprietà del ricorrente.

Ad ogni modo, come messo in evidenza con sentenza di questo TAR n. 16744/2025, pienamente condivisibile, tali doglianze sono infondate.

Quanto al primo motivo, va rilevato che l’art. 135, comma 1, D.lgs. n. 42 del 2004 – recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio – prevede che “ le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici ” e “ l’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c), e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143 ”.

Il richiamato art. 143 prevede, al comma 2, che “ Il piano è oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241… Il piano è approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell'accordo”.

L’adozione del PTPR costituisce, quindi, alla luce delle richiamate norme, un atto di co-decisione e di co-pianificazione paesaggistica tra il Ministero della Cultura e la Regione nell’ottica di un governo unitario e condiviso del territorio.

L’eliminazione delle disposizioni introdotte unilateralmente dalla Regione, sulle quali non vi è stata intesa ministeriale, costituisca ripristino delle condizioni di legittimità del Piano, con rimozione del vizio procedurale che aveva condotto al suo annullamento da parte della Consulta per violazione del principio di leale collaborazione.

Non può ritenersi che il recepimento delle indicazioni statali e la rimozione dei contenuti di provenienza regionale, non previamente concordati, possa costituire sintomo della affermata ‘sudditanza’ della Regione e del carattere unilaterale del contenuto del Piano, stavolta di stampo ministeriale - laddove il Piano annullato recava contenuti unilateralmente introdotti dalla Regione - né che tale modus procedendi possa integrare il vizio di violazione delle indicate norme, laddove prescrivono l’accordo tra Regione e Ministero della Cultura.

L’esito di tale operazione di correzione del contenuto del PTPR ha portato all’adozione di un testo concordato, coerentemente con il principio di governo unitario del territorio, senza che possa effettuarsi un’operazione di ‘pesatura’ delle posizioni degli enti coinvolti al fine di attribuire carattere di unilateralità alle determinazioni assunte, peraltro non individuate specificatamente da parte ricorrente.

Qualificare in termini di ‘sudditanza’ una posizione a fronte della avvenuta rimozione dei vizi riscontrati dalla Consulta, con eliminazione di contenuti non condivisi con il Ministero, conduce ad una incongruenza logica, dal momento che il mantenere tali contenuti avrebbe comportato la reiterazione del vizio stigmatizzato dalla Consulta stante la loro unilateralità.

Dalla disamina del contenuto del Piano, come approvato, e della delibera regionale n. 5 del 21 aprile 2021, recante dettagliata ricostruzione dell’iter procedimentale che l’ha preceduta, non vi sono elementi che possano indurre a ritenere che lo stesso non sia stato frutto di condivisione da parte di entrambi gli enti istituzionali.

Il profilo inerente il rispetto del dovere di elaborazione congiunta del Piano è già stata esaminata da questo Tribunale (sentenze 29 settembre 2025, n. 16744; 17 aprile 2025, n. 7647; 6 maggio 2025, n. 8715; 23 maggio 2025, n. 9920) valorizzando la valenza dell’Accordo istituzionale sottoscritto tra Ministero della Cultura e Regione Lazio in data 27 maggio 2021, dopo l’adozione della delibera 5/2021 e prima della sua pubblicazione sul BURL – avvenuta in data 10 giugno 2021 – nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Regione e MIC.

Il primo motivo di diritto è, quindi, da disattendere.

Quanto al secondo motivo, va rilevato che pur prevedendo l’art. 22 Legge Regionale Lazio n. 24/1998 che il PTPR debba essere redatto sulla base di un’aggiornata cartografia, e imponendo l’art. 2, comma 2, Legge Regionale Lazio n. 2/2018 l’aggiornamento della base cartografica del PTPR, il previsto carattere aggiornato della cartografia non è ancorato ad un periodo temporale predeterminato che possa essere invocato quale parametro per denunciare la violazione delle indicate norme, venendo in rilievo un concetto indeterminato e tendenziale, da valutare secondo gli ordinari parametri di ragionevolezza e coerenza.

Non è riscontrabile alcun profilo di illegittimità in relazione alla data del 2014 del volo da cui tale rappresentazione è stata ricavata, non potendosi pretendere una stretta prossimità temporale rispetto all’approvazione del Piano, da cui dovrebbe necessariamente decorrere un ulteriore lungo periodo per l’elaborazione della cartografia sulla cui base condurre la lunga e complessa istruttoria congiunta per l’elaborazione del PTPR, con continuo spostamento in avanti di tutte le operazioni istruttorie, ivi compreso l’esame delle osservazioni e la condivisione tra Regione e Ministero.

Va rilevato che il PTPR - adottato nel 2007 - è stato inizialmente redatto sulla base cartografica del 2000 e poi aggiornato, prima dell’approvazione, alla cartografia del volo del 2014, secondo un modus procedendi che non appare affetto da profili di illegittimità, stante l’assenza di un parametro normativo predeterminato e vincolante quanto periodicità di aggiornamento della cartografia.

La rilevazione aerea del territorio non è, poi, così risalente, da renderla non adeguatamente rappresentativa del relativo assetto, tenuto conto dei principi di economicità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, e della possibilità, garantita dalla disciplina del PTPR, di apportare aggiornamenti in caso di errori, imprecisioni o di intervenute modifiche delle aree.

La critica, inoltre, non mette in luce alcun travisamento in fatto o illogicità, ulteriori rispetto a quelli poste in evidenzia negli altri motivi di censura, per cui il dedotto mancato aggiornamento della cartografia si risolve in una doglianza priva di specificità.

In ultima analisi, il ricorrente, critica il dedotto mancato aggiornamento in sé, non in quanto non aderente alla realtà sul terreno, perciò la critica si presenta aspecifica.

Quanto ai motivi terzo e quarto, focalizzati sul bene di proprietà del ricorrente, va osservato che, relativamente al terzo motivo, nella memoria conclusionale, il ricorrente afferma di fatto sopravvenuta carenza di interesse (si dice che “ Successivamente, con delibera G.R. Lazio n. -OMISSIS-, la Regione ha provveduto allo stralcio, sulla Tavola B del P.T.P.R., dell’area di proprietà del ricorrente dal perimetro della Riserva Naturale dell’Insugherata (doc. nn. 2 e 3 depositati il 3.10.2025). Deve, pertanto, ritenersi superata la censura specifica dedotta nel terzo motivo di ricorso afferente la violazione del giudicato e di cui la Regione, con il suo operato, ha riscontrato la piena fondatezza ”).

Mentre per quanto concerne il quarto motivo, lo stesso si presenta infondato, in quanto le ortofoto depositate in giudizio (cfr. dep. 2 ottobre 2025) dimostrano che intorno all’area di proprietà controversa, anche se parzialmente compromessa, vi è un contesto agrario più ampio ancora non compromesso e la zonizzazione emergente dal PTPR non pare, quindi, irragionevole e frutto di travisamento di fatto.

Inoltre, va considerato che la deduzione effettuata in memoria da parte della Regione, secondo cui non risultano presentate osservazioni dal ricorrente relativamente alla richiesta di modifica del paesaggio, relativamente all’area oggetto del ricorso, non ha trovato espressa e specifica contestazione. Per cui avendo già presentato ricorso avverso la versione precedente del PTPR ed essendo a conoscenza delle intenzioni della pianificazione per l’area in esame, ben avrebbe potuto parte ricorrente presentare nel corso dell’iter approvativo del PTPR le proprie osservazioni al riguardo.

Il lotto in rilievo è direttamente contiguo non solo a viabilità e terreni antropizzati, bensì anche a una vasta area agricola, caratterizzata dalla presenza di beni tutelati paesaggisticamente. In particolare sono elencati nella tavola B i beni d’insieme e i beni tutelati per legge presenti, beni che contribuiscono alla conservazione delle caratteristiche del paesaggio agrario nel più ampio contesto, diversamente al limitato contesto cui si riferisce il ricorrente, che circoscrive l’analisi alla singola particella di proprietà.

Nell’ambito dell’ampia discrezionalità riconosciuta in materia agli enti preposti, è stata ritenuta congrua l’attribuzione del paesaggio agrario di rilevante valore, in relazione al territorio considerato meritevole di tutela, sia per quanto riguarda l’ambito di valorizzazione e tutela sia al fine di limitare le criticità e i fattori di rischio elencati alla tabella A dello stesso articolo 25 delle NTA.

Il richiamo alle precedenti pronunce del giudice in merito all’area in questione che dovrebbero portare ad escludere/modificare la classificazione di paesaggio agrario di rilevante valore, non è condivisibile perché non tiene conto che un conto è fare riferimento al “valore naturalistico” di una riserva naturale, altro e diverso conto è riferirsi ai valori paesaggistici. Per cui le statuizioni giurisprudenziali inerenti la pianificazione naturalistico ambientale non possono essere trasposte, sic et simpliciter , nel contesto della pianificazione paesaggistica.

In conclusione, per le ragioni esposte, i motivi primo, secondo e quarto vanno disattesi, mentre il terzo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Le spese sono regolate nel dispositivo in base al criterio di soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile e in parte lo rigetta come da motivazione.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore di parte resistente quantificate in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL NI, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

BI BE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BI BE	EL NI

IL SEGRETARIO