Pubblicato il 02/01/2026

N. 00002/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00452/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 452 del 2025, proposto da AR OT, RC IT e RE RE, rappresentati e difesi dagli avvocati Girolamo Rubino e Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Lubrano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

quanto al ricorso introduttivo:

- della Delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 119 del 03.02.2025 – avente ad oggetto “ Avviso pubblico per titoli e colloquio, per il conferimento di incarichi di lavoro autonomo libero professionale per la realizzazione degli interventi previsti nell'ambito delle priorità e delle azioni dell'area "Contrastare la povertà sanitaria", di cui al P.N.E.S. 2021-2027… -Profilo Farmacista: approvazione atti della commissione esaminatrice e graduatoria, limitatamente ai candidati specializzati ” – nella parte in cui la P.A. non ha approvato la “graduatoria degli specializzandi”, in ragione dell’asserita “ mancata applicabilità alla fattispecie in questione dell’art. 1, comma 547, L. n.145/2018 …”;

- della nota dell’ASP di Palermo Prot. n. 115673/25, con cui l’Amministrazione resistente ha sostanzialmente rigettato l’atto a mezzo del quale gli odierni ricorrenti avevano chiesto di “ annullare in autotutela la deliberazione del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 119 del 03.02.2025 ” (laddove la P.A. non ha approvato la “graduatoria degli specializzandi”), nonché di provvedere “ all’approvazione della Graduatoria definitiva degli specializzandi che hanno partecipato alla procedura selettiva di cui alla deliberazione n. 741/2024, per la copertura di 2 posti da farmacista ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Quanto ai motivi aggiunti,

previa sospensione:

- della Delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 1326 del 25.09.25 avente ad oggetto “ Avviso pubblico per titoli e colloquio, per il conferimento di n. 2 incarichi di lavoro autonomo libero professionale - profilo Farmacista - per la realizzazione degli interventi previsti nell'ambito delle priorità e delle azioni dell'area "Contrastare la povertà sanitaria", di cui al P.N.E.S. 2021-2027, a valere sul Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e del Fondo Sociale Europeo Plus - CUP F79G24000160006 ” ;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso introduttivo, quello per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie depositate dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice la dott.ssa IS AN;

Uditi, nella udienza pubblica del 25 novembre 2025, per le parti i difensori presenti così come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con l’odierno ricorso i sigg.ri AR OT, RC IT, RE RE hanno chiesto l’annullamento, quanto al ricorso introduttivo, della Delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 119 del 03.02.2025 avente ad oggetto un avviso pubblico per titoli e colloquio, per il conferimento di incarichi di lavoro autonomo libero professionale nella parte in cui la P.A. non ha approvato la “graduatoria degli specializzandi”, in ragione dell’asserita “ mancata applicabilità alla fattispecie in questione dell’art. 1, comma 547, L. n. 145/2018 …”; della nota dell’ASP di Palermo Prot. n. 115673/25, con cui l’Amministrazione resistente ha sostanzialmente rigettato l’istanza di autotutela, presentata dai ricorrenti, volta ad ottenere l’annullamento della delibera di cui sopra per la parte di interesse, rappresentando come nell’avviso di cui alla delibera n. 741 del 2024 ci fosse un errore materiale, consistente nel riconoscere la possibilità di partecipazione anche agli specializzandi (possibilità ritenuta, poi, da escludere perché asseritamente non ammessa dalla legge).

2. I ricorrenti premettono in ricorso di essere iscritti alla Scuola di Specializzazione in Farmacia Ospedaliera.

Con Delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 741 del 21.11.2024, l’Amministrazione resistente ha disposto l’“ indizione di avvisi pubblici per titoli e per colloquio, per il conferimento di incarichi di lavoro autonomo libero professionale ”, tra cui due posti per il profilo di farmacista. Il predetto avviso, in particolare, ha disposto che, “ ai sensi dell’art. 1, comma 547, della Legge 30 dicembre 2018 n. 145, potranno partecipare alla selezione nella disciplina bandita, i farmacisti in formazione specialistica iscritti a partire dal secondo anno del relativo corso di specializzazione. Gli stessi, all’esito positivo della procedura concorsuale, verranno collocati in graduatoria separata ”.

Il suddetto avviso ha previsto, inoltre, che:

“ La procedura selettiva, per titoli e colloquio, verrà operata da parte della Commissione esaminatrice quale procedura comparativa ai sensi dell'art. 5 del Regolamento per il conferimento di Incarichi Libero Professionali di cui alla Deliberazione n. 595 del 29/10/2024… Terminata la fase di valutazione dei titoli operata dalla Commissione esaminatrice appositamente nominata per il reclutamento di ciascun profilo professionale, verrà espletato un colloquio per ciascuna figura professionale volto ad accertare le attitudini e le conoscenze dei candidati sull'attività da svolgere e sulle tecnologie oggi utilizzabili in relazione all'incarico specifico. Il superamento del colloquio è subordinato al raggiungimento di una valutazione di sufficienza, secondo i criteri successivamente individuati dalla Commissione esaminatrice, espressa in termini di Idoneità o Non Idoneità…

La graduatoria verrà formulata sulla base della valutazione e valorizzazione dei titoli prodotti ... e all'esito delle valutazioni di idoneità o non idoneità di cui al sopracitato colloquio…

gli incarichi saranno conferiti nel rispetto dell’ordine di graduatoria, solo dopo l’esaurimento fino all’ultimo candidato della relativa graduatoria potrà ricominciarsi a conferire nuovi incarichi dal primo classificato e successivi…la graduatoria avrà validità di anni due dalla sua approvazione ”.

Gli odierni ricorrenti hanno partecipato alla procedura selettiva suddetta, superando il colloquio; pertanto, sono stati collocati nella graduatoria degli specializzandi per il profilo di farmacista. In particolare, la dottoressa AR OT si è collocata nella prima posizione; il dott. RC IT nella seconda e la dottoressa RE RE nella sesta.

Successivamente, con Delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 119 del 03.02.2025, l’Amministrazione resistente: A) ha approvato tutti gli atti della Commissione designata, ad eccezione della graduatoria degli specializzandi; B) ha approvato e pubblicato la graduatoria degli specializzati; c) ha provveduto a nominare i vincitori della procedura selettiva.

3. Gli atti in epigrafe individuati sono stati impugnati con ricorso introduttivo con il quale si denunciano i seguenti vizi:

A) VIOLAZIONE DELLA LEX SPECIALIS. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO SECONDO CUI LA P.A. NON PUÒ DISAPPLICARE LA LEX SPECIALIS. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTA NONCHÉ PER SVIAMENTO DALLA CAUSA TIPICA.

La Delibera n. 119/2025 risulterebbe illegittima per contrasto alle previsioni della lex specialis nella parte in cui la P.A. non ha approvato la graduatoria definitiva relativa agli specializzandi - già predisposta dalla commissione esaminatrice – ed ha sostanzialmente determinato la loro esclusione dalla procedura.

I ricorrenti contestano quanto ritenuto dall’amministrazione in merito ad un presunto errore materiale commesso nella stesura della Delibera n. 741/2024, nella parte in cui aveva previsto la partecipazione degli specializzandi iscritti almeno al II anno della scuola di specializzazione; nella fattispecie, ritengono che la PA non avrebbe potuto limitarsi a disapplicare la lex specialis ed a omettere di approvare la graduatoria degli specializzandi ma avrebbe dovuto eventualmente annullare il bando e, conseguentemente, l’intera procedura selettiva.

B) VIOLAZIONE DELL’ ART. 1, COMMA 547, L. N. 145/2018. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL FAVOR PARTECIPATIONIS. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTA.

La disposizione dell’avviso che prevede la partecipazione ai farmacisti in formazione specialistica iscritti a partire dal secondo anno del relativo corso di specializzazione – applicativa dell’art. 1, co. 547, L. n. 145/2018 - non potrebbe essere considerata illegittima, come ritenuto dalla PA, in quanto il medesimo articolo recita: “ A partire dal secondo anno del corso di formazione specialistica, i medici, i medici veterinari, gli odontoiatri, i biologi, i chimici, i farmacisti, i fisici e gli psicologi regolarmente iscritti sono ammessi alle procedure concorsuali per l'accesso alla dirigenza del ruolo sanitario nella specifica disciplina bandita e collocati, all'esito positivo delle medesime procedure, in graduatoria separata ”.

Pertanto, il legislatore - con la previsione di cui all’art. 1, co. 547, L. n. 145/2018 - avrebbe inteso allargare la platea dei soggetti ammessi alle procedure pubbliche.

4. Successivamente al deposito del ricorso, parte ricorrente ha avanzato domanda cautelare, chiedendo la sospensione dell’efficacia degli atti impugnati con ricorso introduttivo. Con ordinanza cautelare n. 475 del 2025, questa Sezione ha accolto, ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a., l’istanza cautelare formulata da parte ricorrente, fissando per la data del 25 novembre 2025 l’udienza di trattazione del merito.

5. Si è costituita in giudizio l’ASP intimata eccependo in via preliminare:

A) INAMMISSIBILITA’ E/O IMPROCEDIBILITA’ DEL RICORSO PER DIFETTO DI GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO ADITO.

Nel caso di specie, la questione riguarderebbe la possibilità di stipulare contratti libero professionali di prestazione d’opera pertanto non rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo.

B) IMPROCEDIBILITA’ E/O INAMMISSIBILITA’ DEL RICORSO PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO.

Ometterebbero i ricorrenti di valutare che contrariamente a quanto asserito, la prima ed unica vigente graduatoria, relativa ai farmacisti specializzati, non sarebbe esaurita in quanto il quarto collocato, seppure regolarmente convocato con pec del 24.06.2025, non avrebbe presenziato alla convocazione ma non avrebbe formulato alcuna rinuncia. Risulterebbero lese anche le posizioni degli altri concorrenti collocati utilmente in graduatoria separata riguardante gli “specializzandi”.

Nel merito difende la correttezza del proprio operato.

6. Con ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione, della successiva delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 1326 del 25.09.25 avente ad oggetto “ Avviso pubblico per titoli e colloquio, per il conferimento di n. 2 incarichi di lavoro autonomo libero professionale - profilo Farmacista -… ”.

La Delibera suddetta sarebbe illegittima per difetto di motivazione, per eccesso di potere, nonché affetta da illegittimità derivata.

La P.A. avrebbe infatti indetto una nuova procedura per coprire i posti cui i ricorrenti ambiscono, senza tenere conto della posizione giuridica di questi ultimi, che risulterebbero inseriti nella graduatoria dei farmacisti specializzandi redatta a seguito della precedente selezione.

L’annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo sarebbe idoneo ex se a determinare la caducazione dell’atto consequenziale, ossia della Delibera del Direttore Generale n. 1326/25, in quanto, questo avrebbe come presupposto la mancanza di una graduatoria da cui attingere.

7. L’ASP, con memoria, ha reiterato, anche in relazione ai motivi aggiunti, le eccezioni preliminari sollevate con riferimento a quello introduttivo ed ha dedotto, nel merito, l’infondatezza delle nuove censure.

8. Con decreto n. 246 del 2025, il Presidente di questa Sezione ha accolto l’istanza di dimezzamento dei termini per la fissazione della camera di consiglio e dell’udienza pubblica formulata dai ricorrenti, al fine di consentire la trattazione unitaria del ricorso e dei motivi aggiunti nella già fissata udienza pubblica del 25 novembre 2025.

9. Alla camera di consiglio del 22 ottobre 2025, fissata per discutere l’ulteriore istanza cautelare, formulata con motivi aggiunti, parte ricorrente ha rinunciato alla predetta richiesta tenuto conto dell'imminente udienza di merito.

10. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie.

11. All’udienza pubblica del 25 novembre 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

12. In via preliminare, il Collegio scrutina le eccezioni in rito sollevate dall’ASP, ritenendole infondate.

12.1. In merito all’eccepito difetto di giurisdizione, si rappresenta come, nel caso di specie, parte ricorrente non abbia contestato il mancato conferimento di un incarico ma lamenti un vizio nello svolgimento di una procedura selettiva; il che rientra nell’ambito di competenza del Giudice amministrativo, venendo in rilievo una procedura di natura “sostanzialmente concorsuale” articolata sulla valutazione dei titoli dei concorrenti, sull’espletamento di un colloquio volto a saggiare le loro conoscenze ed attitudini, sulla formazione di una graduatoria stilata in base ai predetti parametri di valutazione (per la sussistenza della giurisdizione amministrativa in ipotesi di tal fatta si richiamano Tar Palermo, sez. I, 1933/21, e sez. IV, 173/24, Tar Catania 2090/24).

12.2. Parimenti infondata è l’eccezione di difetto di contraddittorio. In particolare, non è ravvisabile, in capo ai concorrenti asseritamente pretermessi, un potenziale interesse confliggente con quello degli odierni ricorrenti tenuto conto, per un verso, che gli “specializzati” godono di priorità, rispetto agli “specializzandi”, nell’attribuzione dell’incarico, e pertanto non sarebbero affatto lambiti dall’eventuale accoglimento delle impugnative; per altro verso, che gli altri candidati specializzandi (diversi dai ricorrenti) potrebbero ottenere solo un vantaggio dall’accoglimento dei ricorsi in quanto vedrebbero riconosciuta la utilizzabilità della graduatoria separata in cui sono inseriti; pertanto, tali specializzandi rivestono la posizione di cointeressati, non di controinteressati.

12.3. Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene necessario precisare che le impugnative in esame risultano sorrette da interesse processualmente apprezzabile, atteso che con riguardo alla graduatoria relativa agli “specializzati” – pur utilizzata dall’Azienda per la chiamata dei professionisti ivi contemplati – si sono poi registrate delle rinunce, con la conseguente liberazione di posizioni utili, che potrebbero essere coperte attraverso la subordinata graduatoria dei farmacisti “specializzandi” nella quale i ricorrenti sono compresi.

13. Nel merito, i ricorsi introduttivo e per motivi aggiunti sono fondati per i motivi di seguito precisati.

13.1. In particolare, quanto al ricorso introduttivo, portata dirimente, con assorbimento delle ulteriori censure, assume la fondatezza della doglianza di cui alla lettera A) che lamenta la violazione della lex specialis.

Sul punto, questo Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale per il quale “… la pacifica vigenza del principio per il quale quando l'Amministrazione, nell'esercizio del proprio potere discrezionale decide di autovincolarsi, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, la stessa è tenuta all'osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che: a) è impedita la successiva disapplicazione; b) la violazione dell’autovincolo determina l'illegittimità delle successive determinazioni ”(Cons. St. n. 3180 del 2021; Cons. St., sez. V, 17 luglio 2017, n. 3502).

L’autovincolo, infatti, costituisce un limite al successivo esercizio della discrezionalità, che l’amministrazione pone a sè medesima in forza di una determinazione frutto dello stesso potere che si appresta ad esercitare, e che si traduce nell’individuazione anticipata di criteri e modalità, in guisa da evitare che la complessità e rilevanza degli interessi possa, in fase decisionale, complice l’ampia e impregiudicata discrezionalità, favorire in executivis l’utilizzo di criteri decisionali non imparziali.

L’avviso pubblico, costituendo la lex specialis della procedura indetta, deve essere interpretato in termini strettamente letterali, con la conseguenza che le regole in esso contenute vincolano rigidamente l’operato dell’Amministrazione obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, in ragione dei principi dell’affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti, nonché del più generale principio che vieta la disapplicazione del bando, quale atto con cui l’Amministrazione si è originariamente autovincolata nell’esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva.

Le prescrizioni stabilite in una lex specialis impegnano non solo i privati interessati, ma, ancora prima, la stessa amministrazione, che non conserva margini di discrezionalità nella loro concreta attuazione, né può disapplicarle, neppure quando alcune di queste regole risultino inopportune o incongrue o comunque superate, fatta salva naturalmente la possibilità di procedere all’annullamento del bando nell’esercizio del potere di autotutela (tra tante, Cons. Stato n. 1196 del 2022; Cons. Stato, V, 5 marzo 2020, n. 1604; 13 settembre 2016, n. 3859; 28 aprile 2014, n. 2201; 30 settembre 2010, n. 7217; 22 marzo 2010, n. 1652; Ad. plen., 25 aprile 2014, n. 9).

Anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (sentenza n. 634 del 2024), ha precisato che la lex specialis di una procedura costituisce un vincolo a cui l'Amministrazione non può sottrarsi, costituendo atto amministrativo a garanzia dei principi di cui all'art. 97 Cost..

L’avviso della procedura de qua non ha valenza regolamentare ma integra l'ipotesi di atto generale, e da tale qualificazione va fatta discendere la conseguenza che, a prescindere dal tipo di illegittimità, non può essere mai disapplicato.

Nel caso di specie, l’avviso ha espressamente ammesso gli specializzandi, a partire dal secondo anno, a partecipare alla procedura ed a collocarsi, in casi di idoneità, in una graduatoria separata. Non può l’amministrazione, successivamente, limitarsi a disapplicare la previsione per aver rilevato una presunta illegittimità, senza utilizzare lo strumento dell’autotutela. Tornare sui propri passi è ammesso dall’ordinamento ma in modo espresso e in presenza di determinati presupposti che riguardino eventuali vizi di legittimità o questioni di opportunità; non può essere effettuato implicitamente e/o con una disapplicazione dell’avviso.

Né può avere pregio la tesi contenuta nelle difese dell’Azienda secondo la quale la complessiva azione amministrativa posta in essere costituirebbe esercizio di implicita modifica in autotutela degli atti precedentemente adottati. A tacer d’altro, questo modo di operare risulterebbe contrario al principio di legalità ricavabile dall’art. 97 Cost., nonché privo di ogni valutazione ed esplicitazione dei presupposti dettati dal legislatore ai fini dell’esercizio dell’autotutela.

Sul punto, deve richiamarsi l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ La revoca di un provvedimento amministrativo, che costituisce esercizio del potere di autotutela della pubblica amministrazione, non può assumere una forma implicita e deve estrinsecarsi in un procedimento corrispondente a quello a suo tempo seguito per l'adozione dell'atto revocando ” (Tar Catanzaro 1978/2018; nello stesso senso anche Tar Salerno 254/2021).

13.2. Anche il ricorso per motivi aggiunti è fondato nei limiti in cui lamenta un vizio di legittimità derivata in quanto l’avviso del 25 settembre 2025 espressamente chiarisce i propri presupposti e, in particolare, nelle premesse afferma che “ Con deliberazione n. 119 del 3.2. 2025 sono stati approvati gli atti della commissione esaminatrice e la graduatoria dei candidati specializzati, non potendosi utilizzare la graduatoria degli specializzandi….la graduatoria del Farmacisti risulta esaurita ”. Pertanto, la decisione dell’amministrazione di bandire un nuovo avviso per attribuire incarichi di lavoro autonomo per il profilo di farmacista è dipesa dall’asserito esaurimento di una (unica) graduatoria.

Per tale ragione, l’erroneo modus operandi , consistito in una mera disapplicazione di una previsione dell’avviso pubblico originario, comporta inevitabilmente l’illegittimità derivata di tutti gli atti consequenziali.

14. Conclusivamente, i ricorsi introduttivo e per motivi aggiunti vanno accolti, fatte salve le nuove determinazioni dell’amministrazione resistente.

15. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi come in epigrafe proposti li accoglie - fatte salve le nuove determinazioni dell’amministrazione resistente - e, per l’effetto, annulla:

- la delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 119 del 03.02.2025 nella parte in cui la P.A. non ha approvato la graduatoria degli specializzandi;

- la nota dell’ASP di Palermo Prot. n. 115673/25;

- la delibera del Direttore Generale dell’ASP di Palermo n. 1326 del 25.09.25.

Condanna parte resistente al pagamento, a favore dei ricorrenti, delle spese di lite che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila/00), oltre accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN NO, Presidente

Anna Pignataro, Consigliere

IS AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IS AN	AN NO

IL SEGRETARIO