Pubblicato il 22/04/2026

N. 00769/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02092/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2092 del 2025, proposto dalla sig.ra RM UD, rappresentata e difesa dall'avvocato OL Senatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Marina, non costituito in giudizio;

nei confronti

della sig.ra UD IA, rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale D'Angiolillo e Giovanni Guglielmotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari:

del provvedimento del 23/24.10.2025, prot. n. 13292, con cui il Comune di Santa Marina, ha archiviato il procedimento rivolto alla possibile emissione di un’ordinanza di demolizione, ritenendo che la documentazione prodotta dalla controinteressata fosse idonea a dimostrare la liceità di opere, ritenute abusive dalla ricorrente, relativa al fabbricato distinto in catasto al Fol. n.29, p.lla 396;

di tutti gli atti presupposti, conseguenziali, connessi e, comunque, funzionalmente collegati, anche se non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della controinteressata sig.ra UD IA;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 il dott. TO RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TO

1. La vicenda che viene alla decisione del Collegio origina dalla contestazione da parte della ricorrente della legittimità edilizia ed urbanistica dell’immobile limitrofo, di proprietà della controinteressata sig.ra. UD IA, sito nel Comune di Santa Marina, frazione Policastro Bussentino, alla via Duomo (snc) distinto in foglio di mappa n. 29 particella 223 sub 1 0 con 655 sub 5.

2. La ricorrente, in particolare, ha contestato che sull’immobile di proprietà della controinteressata siano stati realizzati nel tempo plurimi interventi edilizi abusivi che avrebbero parzialmente modificato l’originario edificato ampliandolo e in particolare, un terrazzo a livello e alcuni vani aggiuntivi.

Inoltre, secondo la ricorrente “ È stato, altresì, effettuato un ulteriore ampliamento dell’abitazione che ha comportato la definitiva conformazione dell’immobile stesso su due livelli, ossia il piano secondo (particella 223) ed il piano primo (particella 665) ”.

In definitiva, rispetto all’originario immobile, di modeste dimensioni, “ sono state effettuati, soprattutto dall’anno 2000, una pluralità di interventi ampliativi che hanno comportato - con un’artificiosa manipolazione degli atti catastali, ma senza nessun titolo idoneo che giustificasse gli interventi edilizi - la radicale trasformazione dello stesso immobile, con incremento considerevole di volumetria e di superficie sia coperta che scoperta ”.

Inoltre, quand’anche non direttamente rilevante nell’odierno giudizio, la ricorrente ha lamentato che il complesso delle opere contestate abbia “ leso i diritti inerenti il buon vicinato in ordine alla violazione delle distanze tra i fabbricati in parola. Hanno, altresì, causato danni alla propria abitazione per le consistenti infiltrazioni di acqua provenienti sempre dalla proprietà della stessa, evidentemente ammalorata ”.

3. Per ottenere la documentazione probatoria che rendesse ragione dell’attuale consistenza dell’immobile di cui si tratta, la sig.ra UD aveva già proposto ricorso r.g.n.406/2025, a seguito del quale tuttavia il Comune aveva consentito l’accesso agli atti, come risulta del resto dalla sentenza n.871/2025 con cui il Tribunale dichiarava di conseguenza l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse.

4. Non persuasa, all’esito dell’ostensione, della legittimità delle realizzazioni che avevano interessato negli anni l’immobile la sig.ra UD ha da ultimo sollecitato ulteriori accertamenti, culminati nell’atto di avvio del procedimento rivolto all’emissione di un’ingiunzione di demolizione prot. n.10257/2025.

5. Soltanto che all’esito di questo ulteriore procedimento il Comune ha emesso l’impugnata nota nella quale ha dato atto che : a) in data 22/06/2025 prot.n. 11539 la controinteressata aveva prodotto “ ulteriore documentazione inerente la legittimità dell'ampliamento del fabbricato tramite documentazione attestante la presenza del fabbricato in data antecedente il 1970, ed in particolare Verbale di accesso del Tecnico del 28 novembre 1970 eseguito a seguito di accertamento dell'Agenzia delle Imposte di Consumo di Salerno con procedimento del 05/08/1968 per ampliamento del fabbricato esistente con indicazione della consistenza e delle dimensioni dello stesso ; b) il sopralluogo effettuato dal tecnico comunale aveva attestato la consistenza dell'immobile, senza nulla rilevare in ordine alle presunte illegittimità dell’intervento eseguito; 3) in merito “ all'Autorizzazione Edilizia prot . 1015/98 prat. Edilizia n. 54 corredata dal parere della C.E.C. giusto verbale n. 225 del 28/08/1998 e n. 71 del 25/09/1998, il Responsabile UTC NULLA ECCEPISCE in merito alla legittimità del fabbricato in ampliamento ” e infine che, comunque “ agli atti di ufficio e da ricerche in archivio del Comune non è stata rinvenuta ulteriore documentazione storica inerente il fabbricato distinto al F.G. n. 29 p.11a n. 396 ”.

5.1 In forza delle anzidette considerazioni il Comune, pur riservandosi eventuali e ulteriori ricerche, aveva quindi concluso che sig.ra UD IA avesse sufficientemente dimostrato la liceità del fabbricato “ distinto al F.G. n. 29 p.11a n. 396 con particolare riferimento all'epoca di costruzione dello stesso” .

6. La sig.ra UD, a questo punto, ha adito nuovamente questo TAR con l’odierno ricorso, affidando le proprie censure a un unico e articolato motivo così rubricato: “1.Violazione di legge: violazione e falsa applicazione dell’art. 9 bis, 27 e 31 del DPR n. 380/2001. Violazione della Legge n. 241/1990 e, segnatamente, degli artt. 2 e 3. ECCESSO DI POTERE: contraddittorietà in atti, illogicità, manifesta ingiustizia, violazione del giusto procedimento, difetto assoluto dei presupposti e di istruttoria, sviamento, travisamento, erroneità, perplessità, violazione dei principi di coerenza, compatibilità, imparzialità e buona amministrazione. Difetto di motivazione e motivazione illegittima. Violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza. Violazione degli artt. 2, 3, e 97 Cost e art. 7 CEDU” .

6.1 In estrema sintesi, mentre nel primo paragrafo la sig.ra UD ha motivato le ragioni della sua legittimazione e del suo interesse, si è poi soffermata sull’insufficienza dei titoli depositati in corso di procedimento a dimostrare lo stato legittimo dell’immobile oggetto di causa.

7. Il Comune, regolarmente intimato, non si è costituito. Al contrario la controinteressata si è costituita spiegando una puntuale memoria difensiva in vista dell’odierna camera di consiglio.

8. In udienza, sentite le parti presenti come da verbale in atti alle quali è stato dato preavviso della possibile decisione con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod.proc.amm. la causa è stata posta in decisione.

9. Il ricorso è fondato nei sensi e limiti che di seguito si descrivono. Il che, preliminarmente, consente al Tribunale di non accogliere l’istanza istruttoria di verificazione, in quanto la tutela della ricorrente risulta ben più ampiamente soddisfatta mediante il disposto accoglimento.

10. Oggetto del giudizio è la legittimità della nota impugnata in quanto il Comune ha riconosciuto, sulla scorta della documentazione fornita dalla controinteressata, lo “ stato legittimo ” dell’immobile oggetto di causa e dunque l’insussistenza di presupposti per emettere un ordine di demolizione nei confronti di opere abusive edificate all’interno del compendio immobiliare di proprietà della controinteressata.

11. Innanzitutto, contrariamente a quanto sostenuto in via preliminare della controinteressata, il Collegio non reputa dubitabile la sussistenza della legittimazione della ricorrente alla proposizione del gravame: in linea generale la stessa ha opportunamente richiamato la giurisprudenza, ormai consolidata, secondo la quale affinchè sia proponibile un’azione in materia edilizia e soprattutto per far valere l’illegittima edificazione di un manufatto o di parte di esso è necessario che l’istante abbia la legittimazione e l’interesse. Quanto alla prima, richiamata la locuzione “ chiunque ” contenuta all’art. della l. /1967, il Collegio ben conosce la precisazione più volte svolta dal Consiglio di Stato per cui la mancata ripetizione del prefato riferimento anche nel TUED non esclude che, a fronte dell’insistenza di possibili abusi edilizi, chiunque vi abbia interesse possa essere legittimato a sollevare questioni afferenti la legittimità del titolo. E’ altrettanto noto che l’espressione, tuttavia, sia da parametrare con le già richiamate condizioni dell’azione. Ebbene, circa la legittimazione, la vicinitas tra i due edifici è stata ampiamente dimostrata dalla ricorrente: del resto si tratta di costruzioni addirittura confinanti e realizzate in parte anche aderenza. Quanto all’interesse il Collegio ne rileva la sussistenza sol richiamandosi al recente contenzioso nel quale la stessa ricorrente aveva lamentato danni derivanti proprio dalla parte dell’immobile della controinteressata e della cui legittimità dubita nell’attuale giudizio. Sussistono dunque le suindicate condizioni dell’azione. Né risulta dimostrato dalla controinteressata, quanto a preesistenti e pur negati abusi, che la ricorrente ne avesse avuto conoscenza prima dell’ostensione degli atti comunali. In ogni caso nel ricorso non sono stati contestati titoli edilizi, bensì funditus la loro insussistenza o incongruenza rispetto alle opere effettivamente eseguite.

12. Venendo al merito delle contestazioni, il fulcro interpretativo per addivenire alla decisione è, ad avviso del Collegio, concentrato nella verifica della sufficienza degli elementi probatori forniti dalla controinteressata e valorizzati dal Comune ai fini della dimostrazione della risalenza delle opere de quibus .

12.1 Ebbene è noto che, in primo luogo, a fronte, come nel caso di specie, di contestazioni poste dal Comune (cfr. avviso di avvio del procedimento cit.) circa la sussistenza di opere abusive, il privato inciso ne sia chiamato a dimostrarne, invece, la legittimità. Peraltro, diversamente da quanto argomentato dalla pur ampia difesa della controinteressata, il procedimento inciso non ha riguardato frontalmente la diversa questione dell’accertamento dello stato legittimo, in quanto il Comune ha avviato un procedimento finalizzato alla demolizione di opere asseritamente abusive, salvo poi a concluderlo con un’archiviazione.

In detti casi, dunque, a fronte di un procedimento rivolto alla demolizione in ragione della contestazione dell’abusività di opere edilizie e della loro assenza di titolo, incombe sul privato la dimostrazione dello “stato legittimo” dell’immobile. Alla luce delle più recenti normative introdotte (cfr. novella art. 9 bis TUED) detta prova può essere fornita, per immobili e opere asseritamente precedenti al 1967, anche mediante rilievi fotografici o comunque mediante una congerie di elementi indiziari rilevanti ai fini della stessa dimostrazione. Il tema dell’odierno giudizio è dunque, nel pieno interesse della ricorrente, correlato alla legittimità della valutazione circa lo stato legittimo dell’immobile di cui il Comune ha dubitato e che poi ha ritenuto dimostrato sulla base di elemento della cui illegittimità, al contrario, si è lamentata la ricorrente.

12.2 Ebbene, seguendo il costante avviso della giurisprudenza amministrativa, con riferimento all'individuazione dell'epoca di costruzione di un manufatto al fine di comprovare la sua legittima edificazione senza la necessità del previo rilascio di un titolo edilizio e dunque proprio lo “ stato legittimo ” dell’immobile, va posto in capo al proprietario (o al responsabile dell'abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l'onere di provare il carattere risalente del manufatto, collocandone la realizzazione in epoca anteriore alla l. n. 761/1967 (c.d. Legge Ponte) che, con l'art. 10, novellando l'art. 31 l. n. 1150/1942, ha esteso l'obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano. Tale conclusione vale non solo per l'ipotesi in cui si chiede di fruire del beneficio del condono edilizio, ma anche - in generale - per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione, appunto, di opere risalenti ad epoca anteriore all'introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi .

Tale criterio di riparto dell'onere probatorio tra privato e Amministrazione discende dall'applicazione alla specifica materia della repressione degli abusi edilizi del principio di vicinanza della prova, poiché solo il privato può fornire, in quanto ordinariamente ne dispone, inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto, mentre l'Amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all'interno dell'intero suo territorio (Cons. Stato, Sez. II, 26 gennaio 2024 n. 858; Id., 1 febbraio 2024 n. 1016).

Nel caso in esame vale innanzitutto ricordare che il territorio di cui si tratta è vincolato fin dal DM 16 giugno 1966 e che l’immobile in questione risulta posto proprio nel centro cittadino. Di conseguenza sarebbe risultato necessario dimostrare, quantomeno, la preesistenza delle opere additive ed abusivamente realizzate rispetto alla data al 1° settembre 1967. Per non dire che la richiamata apposizione del vincolo e la indubbia collocazione nel centro cittadino avrebbe dovuto retrodatare ulteriormente la realizzazione delle opere additive in contestazione.

Risulta difatti incontroverso che una parte dell’edificio in questione - e segnatamente “la realizzazione di alcuni vani sul terrazzo a livello e l’ulteriore ampliamento dell’abitazione sulla particella adiacente, n. 655, in precedenza identificata in catasto con il n. 393, come agrumeto e successivamente soppressa ” (cfr. sintesi contenuta a pag. 7, quarto capoverso, del ricorso introduttivo)- non sia stato edificato a seguito di un legittimo titolo abilitativo.

13. Ebbene, a dimostrazione della risalenza di dette parti dell’edificio, nel corso del procedimento la controinteressata ha fornito quali elementi probatori: i) una dichiarazione testimoniale di una vicina; ii) una relazione del novembre 1970, redatta in base a un sopralluogo effettuato nel mese di agosto dello stesso anno, la quale segnalava un ampliamento del vecchio fabbricato (lato est) composto da P.T. e I° Piano in muratura” (doc. contenuti all’all.to 11 rispettivamente alle pagg. 9-11 e 31-32).

13.1 Ad avviso del Collegio, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, detti elementi non sono sufficienti a dimostrare lo stato legittimo; di conseguenza risulta fondata la censura di difetto d’istruttoria articolata dalla ricorrente in proposito.

13.1.1 Quanto alla prova testimoniale, la stessa innanzitutto si presenta già di per sé generica, limitandosi a richiamare il ricordo della presenza dell’edificio. Tuttavia, tenuto conto che le opere contestate avrebbero riguardato una parte interna e non visibile all’esterno o almeno non immediatamente, la dichiarazione sostitutiva depositata non sarebbe idonea a fornire elementi, neppure indiziari e men che meno decisivi per le finalità che occorrono nel giudizio. Del resto, in argomento, la giurisprudenza ha sottolineato che “Premesso che per gli immobili situati nei centri urbani l'obbligo di richiedere la licenza edilizia per realizzare nuove edificazioni o ampliare quelle esistenti è stato introdotto fin dall'art. 31 comma 1, l. urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150, l'onere di fornire la prova dell'epoca di realizzazione di un abuso edilizio incombe sull'interessato, e non sull'amministrazione che, in presenza di un'opera edilizia non assistita da un titolo edilizio che la legittimi, ha solo il potere-dovere di sanzionarla ai sensi di legge e di adottare il provvedimento di demolizione. Tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto solo quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli o unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova, seppur presuntiva, sull'epoca di realizzazione dell'abuso” (T.A.R. Liguria sez. I, n. 367/2012).

Alla luce delle considerazioni svolte nella massima appena richiamata e che il Collegio condivide, neppure si presenta centrata la considerazione della controinteressata secondo la quale, in ogni caso, la ricorrente avrebbe dovuto fornire un elemento probatorio almeno formalmente equivalente per contestare la testimonianza. Al contrario per affermare la non spendibilità hic et nunc della debole prova testimoniale sono autosufficienti le considerazioni fin qui svolte circa la sua sostanziale inutilizzabilità e nulla specularmente avrebbe dovuto, invece, dimostrare la ricorrente.

13.1.2 Quanto, invece, al verbale redatto dal “delegato del Sindaco”, in disparte la valenza probatoria che non convince la ricorrente (ma nemmeno il Tribunale), dallo stesso nemmeno si traggono elementi decisivi in favore della risalenza delle opere abusive. Difatti, premesso che il verbale veniva redatto nel novembre del 1970 e dunque ben dopo l’entrata in vigore della “ legge ponte ” in esso il delegato constatava “ l'ampliamento del vecchio fabbricato (ala est) composto da un piano terra e da un primo piano in muratura, in particolare vedi allegato. D) "rilievi tecnici e destinazione" . Nello stesso verbale si dava altresì conto delle misure (allora) attuali dei due piani misurate in 61,88 per ciascun piano ad altezze diverse (2,00 mt piano terra; 3,35 primo piano) e della complessiva cubatura [123,76 (p.t.) +207,29 (primo piano)= mc 331,05], ma non si fornivano elementi per datare con esattezza la risalenza delle opere realizzate senza titolo.

14. In questo quadro, quantomeno sulla base del corredo istruttorio indicato, il Collegio deve evidenziare che il Comune non ha fornito elementi sufficienti per addivenire alle conclusioni cui è pervenuto nell’atto impugnato nel quale, in particolare, ha archiviato il procedimento finalizzato alla demolizione, sul presupposto, a questo punto sbrigativo e insufficiente sotto il profilo istruttorio che “ la documentazione prodotta dalla sig.ra UD IA sia sufficiente a dimostrare la liceità del fabbricato distinto al F.G. n. 29 p.11a n. 396 con particolare riferimento all'epoca di costruzione dello stesso” .

Del resto “ Il privato, su cui grava l'onere della prova in riferimento ad un'opera edilizia realizzata prima del 1967, può ricorrere anche a presunzioni e principi di prova valutabili secondo la regola probatoria del “più probabile che non”, così invertendo il relativo onere in capo alla pubblica Amministrazione (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 19/08/2024, n. 654).

15. Di conseguenza, fermi gli ulteriori approfondimenti che l’Amministrazione potrà nel prosieguo svolgere, allo stato deve ritenersi fondata la censura della ricorrente con la quale, nel lamentare, come già accennato, il difetto d’istruttoria, si è in particolare soffermata sull’insufficienza della documentazione indicata ai fini della dimostrazione della datazione delle opere abusive, sì ritenendo che la controinteressata avesse assolto al proprio onere probatorio in ordine alla dimostrazione dello “stato legittimo” dell’immobile.

16. Conclusivamente il ricorso è fondato e merita accoglimento nei limiti di cui alla prefata motivazione. In esito al giudizio il Comune dovrà rivalutare la dimostrazione dello stato legittimo dell’immobile della controinteressata, segnatamente, nella sua attuale consistenza. Solo all’esito potrà di conseguenza stabilire se definire con l’archiviazione il procedimento o precedere con l’emissione dell’ordinanza di demolizione delle opere abusive. Ai fini conformativi è appena il caso di sottolineare che la definizione del procedimento in senso confermativo del provvedimento annullato non potrà, se del caso, che passare per una dimostrazione compiuta ed effettiva della risalenza delle opere, non risultando in alcun modo sufficienti gli elementi probatori fin qui forniti dalla controinteressata.

17. Le spese di causa, tenuto conto della peculiarità della vicenda e della complessità dell’istruttoria riferita a documentazione alquanto risalente, possono essere comunque compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi, nei limiti e con le prescrizioni di cui in parte motiva e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL RA, Presidente

Laura Zoppo, Primo Referendario

TO RA, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
TO RA	OL RA

IL SEGRETARIO