Pubblicato il 07/04/2026

N. 00203/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00288/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 288 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Santa LL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

della delibera di G.R.A. assunta dalla Regione Abruzzo in data 18 maggio 2021, recante il n. 299/2021, avente ad oggetto “Rinnovo CCNL del personale non medico sanità privata accreditata – Recepimento Conferenza Regioni e Province autonome del 17/10/2019 – Provvedimenti”, non comunicata alla ricorrente, né pubblicata sul B.U.R.A., e di ogni altro atto prodromico, consequenziale e, comunque, connesso;

e per la declaratoria dell'obbligo a carico della Regione Abruzzo di adottare le misure necessarie (l'aumento dei valori tariffari) per riconoscere e attribuire a partire dall'esercizio 2021 gli oneri incrementali del rinnovo del CCNL sostenuti dalla ricorrente (nella misura del 50%) per il personale impiegato nei centri di specialistica ambulatoriale, di riabilitazione ex art. 26 della L. n. 833/1978 e di psichiatria da essa gestiti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Santa LL S.p.A. il 17.12.2021:

per l'annullamento

della deliberazione di Giunta regionale dell'11.10.2021, n. 656, avente ad oggetto “Erogatori privati accreditati per l'assistenza dell'area territoriale riabilitazione ex art. 26, RSA, RP, Psico riabilitazione, Autismo: approvazione tetti massimi di spesa e adempimenti DGR n. 153/2021 - OPGR n. 105/2020 - DGR n. 298/2021”, non comunicata alla ricorrente, nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso ancorché non conosciuto;

e per la declaratoria dell'obbligo a carico della Regione Abruzzo di adottare le misure necessarie (l'aumento dei valori tariffari) per riconoscere e attribuire a partire dagli esercizi 2020/2021 gli oneri incrementali del rinnovo del CCNL sostenuti dalla ricorrente (nella misura del 50%) per il personale impiegato nei centri di specialistica ambulatoriale, di riabilitazione ex art. 26 della L. n. 833/1978 e di psichiatria da essa gestiti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Santa LL S.p.A. il 28.03.2022:

per l'annullamento

in parte qua della nota prot. n. RA/0021076/22 del 20.01.2022, avente ad oggetto: “Tetti di spesa provvisori per i contratti di acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per le prestazioni dell'area Ospedaliera e Territoriale - anno 2022. Comunicazioni”, e di ogni altro atto prodromico, consequenziale e, comunque, connesso ancorché non conosciuto;

e per la declaratoria dell'obbligo a carico della Regione Abruzzo di adottare le misure necessarie (anche mediante l'aumento dei valori tariffari) per riconoscere e attribuire, a partire dagli esercizi 2020, 2021 e 2022, gli oneri incrementali del rinnovo del CCNL sostenuti dalla ricorrente (nella misura del 50%) per il personale impiegato nei centri di specialistica ambulatoriale, di riabilitazione ex art. 26 della L. n. 833/1978 e di psichiatria da essa gestiti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Santa LL S.p.A. il 24.10.2022:

per l'annullamento

in parte qua

- della D.G.R. n. 374 dell'11 luglio 2022, avente ad oggetto “Erogatori privati accreditati per prestazioni ex art. 26. Approvazione tetti di spesa per il triennio 2022-2024 ed ulteriori provvedimenti”,

- della D.G.R. n. 499 del 31.08.2022, avente ad oggetto “Erogato privati accreditati per prestazioni psicoriabilitative. Approvazione tetti di spesa per il triennio 2022-2024”;

- della D.G.R. n. 500 del 31.08.2022, avente ad oggetto “Erogatori privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale. Approvazione tetti di spesa biennio 2022-2023 ed ulteriori disposizioni”;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e/o connesso ancorché non conosciuto;

e per la declaratoria dell'obbligo a carico della Regione Abruzzo di adottare le misure necessarie (anche mediante l'aumento dei valori tariffari) per riconoscere e attribuire, anche per il triennio 2022-2024, gli oneri incrementali del rinnovo del CCNL sostenuti dalla ricorrente (nella misura del 50%) per il personale impiegato nei centri di specialistica ambulatoriale, di riabilitazione ex art. 26 della L. n. 833/1978 e di psichiatria da essa gestiti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 marzo 2026 il dott. ED US EG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 23 luglio 20221 e pervenuto in Segreteria in data 5 agosto 2021, la società Santa LL S.p.A. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sede de L’Aquila, impugnando gli atti e i provvedimenti meglio indicati in oggetto.

Esponeva di rivestire la qualità di gestore della Casa di Cura privata “Villa Pini d’Abruzzo”, struttura autorizzata, accreditata e contrattualizzata con il Servizio Sanitario Nazionale per l’erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale, riabilitazione ex articolo 26 della legge n. 833/1978 e riabilitazione psichiatrica.

Evidenziava altresì di applicare a tutto il personale in servizio il Contratto Collettivo Nazionale AIOP ARIS.

A seguito del rinnovo contrattuale intervenuto l’8 ottobre 2020, la ricorrente aveva subito un incremento dei costi del lavoro, quantificato in apposita documentazione.

Nonostante un fitto scambio epistolare e diversi incontri con le associazioni sindacali e datoriali, la Regione Abruzzo, con la delibera n. 299/2021, aveva recepito quanto disposto dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome nella seduta del 17 ottobre 2019, impegnando gli uffici competenti a inserire, negli atti di programmazione finanziaria 2021, un incremento di budget complessivo per l’acquisto di sole prestazioni ospedaliere da privato accreditato, al fine di coprire il 50% del valore rendicontato dalle strutture.

La Regione, tuttavia, aveva deciso di riservare a un successivo atto l’adozione di analoghe misure per il rinnovo del CCNL del personale non medico dipendente da strutture sanitarie accreditate che applicavano il contratto AIOP ARIS, diverse da quelle oggetto del provvedimento.

La ricorrente lamentava che tale comportamento avesse configurato, a danno delle strutture dell’area residenziale da essa gestite, una sospensione immotivata e a tempo indeterminato del procedimento di riconoscimento degli oneri incrementali derivanti dal rinnovo contrattuale, accordato invece alla sola area ospedaliera.

Insorgendo avverso tali esiti amministrativi, il ricorso introduttivo del giudizio deduceva plurimi vizi: violazione ed errata applicazione di quanto disposto dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome del 17 ottobre 2019, dell’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019 convertito nella legge n. 157/2019, dell’articolo 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992 e della legge regionale abruzzese n. 5/2008.

Si lamentava altresì carente e/o errata motivazione, errata istruttoria, illogicità manifesta, errore sui presupposti, contraddittorietà e disparità di trattamento.

In particolare, la ricorrente sottolineava che la delibera impugnata non conteneva alcuna motivazione in ordine alla decisione di escludere i centri di specialistica ambulatoriale e riabilitazione dalla copertura economica, nonostante anch’essi applicassero il medesimo rinnovo contrattuale e sostenessero i medesimi incrementi retributivi.

Si evidenziava come l’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019 avesse rideterminato il limite di spesa di cui all’articolo 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, riguardante non solo l’assistenza ospedaliera ma anche quella specialistica ambulatoriale, rendendo così ingiustificata la disparità di trattamento.

Inoltre, si rilevava che, mentre per l’area ospedaliera le tariffe erano allineate al D.M. 18 ottobre 2012, per l’area riabilitativa le tariffe risalivano al 2001-2002 e avrebbero potuto essere aggiornate senza violare i vincoli di bilancio, anche alla luce del decreto commissariale n. 10/2016 che aveva già delineato nuovi valori tariffari per la riabilitazione psichiatrica.

Si contestava, infine, la violazione dell’articolo 2 della legge n. 241/1990, per avere la Regione sospeso sine die il procedimento senza fissare un termine per l’adozione delle misure relative all’area riabilitativa e ambulatoriale, integrando così un’illegittima astensione dall’esercizio del potere pubblico.

La ricorrente concludeva chiedendo l’annullamento della delibera n. 299/2021 nella parte di interesse e la declaratoria dell’obbligo della Regione Abruzzo di adottare le misure necessarie, anche mediante aumento dei valori tariffari, per riconoscere e attribuire, a partire dall’esercizio 2021, gli oneri incrementali del rinnovo del CCNL nella misura del 50% per il personale impiegato nei centri di specialistica ambulatoriale, riabilitazione ex articolo 26 e riabilitazione psichiatrica.

La Regione Abruzzo, costituitasi in giudizio, depositava una prima memoria difensiva in data 18 settembre 2021, con la quale contestava la fondatezza del ricorso.

La difesa regionale premetteva che il contesto in cui era maturata la DGR n. 299/2021 era quello dell’emergenza COVID-19, caratterizzato dalla necessità di smaltire l’arretrato prestazionale accumulatosi.

Si evidenziava che l’operazione regionale era stata finanziata con riferimento all’articolo 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, come integrato dall’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019, il quale però si riferiva espressamente solo al settore ospedaliero.

La Regione sottolineava che l’articolo 1 del CCNL sottoscritto l’8 ottobre 2020 non includeva il personale della specialistica ambulatoriale, limitando la propria sfera di applicazione agli IRCCS, alle strutture sanitarie ospedaliere per acuti, riabilitazione ospedaliera e lungodegenza, nonché ai centri di riabilitazione che alla data di sottoscrizione adottavano ancora il previgente CCNL.

Pertanto, le strutture per la specialistica ambulatoriale non erano contemplate.

La Regione affermava che la facoltà di distribuire le risorse complessivamente disponibili tra le strutture costituiva una tipica prerogativa regionale, e che l’indicazione del Tavolo Tecnico per la verifica degli adempimenti regionali era nel senso che il rispetto del vincolo di cui al D.L. n. 95/2012 dovesse intendersi riferito non al singolo contratto ma all’intero valore delle prestazioni ospedaliere e di specialistica ambulatoriale, ferma restando la competenza regionale alla redistribuzione.

Quanto all’area riabilitativa, la Regione precisava che essa non era stata esclusa dal finanziamento del rinnovo, ma semplicemente rinviata ad atti successivi per i necessari approfondimenti, anche legati agli incrementi tariffari e all’incidenza sulla programmazione economica.

Si rappresentava che tale approccio era stato chiarito fin dall’inizio, con l’inoltro di una prima bozza di provvedimento nel dicembre 2020, e che quindi non si era consolidato alcun affidamento incolpevole delle strutture riabilitative per l’annualità 2021.

La Regione evidenziava altresì i vincoli derivanti dal piano di rientro, ribaditi in numerosi incontri, e la circostanza che l’aumento delle tariffe per l’area riabilitativa, pur non essendo vincolato dalle tariffe nazionali, doveva comunque rispettare l’equilibrio di bilancio regionale.

Si sottolineava che, in assenza di un termine per l’adozione del provvedimento relativo alla riabilitazione, tale termine non poteva che coincidere con l’adozione dell’atto di programmazione regionale, all’epoca non ancora licenziato, che avrebbe definito le risorse disponibili.

La Regione concludeva chiedendo il rigetto del ricorso, eccependo altresì l’inammissibilità della domanda di declaratoria dell’obbligo di adottare misure tariffarie, trattandosi di atto discrezionale non coercibile dal Giudice Amministrativo.

Con ordinanza n. 158 del 2021 il Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe respingeva la domanda cautelare, ritenendo a una sommaria delibazione che il gravame non appariva suscettibile di accoglimento, in quanto l'attività di riabilitazione non era stata esclusa dal finanziamento ma rinviata ad atti successivi per approfondimenti legati agli incrementi tariffari e all'incidenza sulla programmazione economica, considerato anche che l'aumento di budget poteva essere finanziato nei limiti delle somme disponibili e nel rispetto dell'equilibrio economico-finanziario del servizio sanitario regionale.

Avverso tale ordinanza la ricorrente proponeva appello cautelare al Consiglio di Stato, il quale ultimo, con ordinanza n. 397 del 2022, pur non accogliendo la domanda cautelare per insussistenza del periculum , riteneva dubbia la questione sull'esatta perimetrazione dell'articolo 1 del contratto collettivo nazionale di lavoro e la riconducibilità delle strutture per la specialistica ambulatoriale, indicandola come da approfondire in sede di merito.

Nelle more del giudizio, la Regione Abruzzo adottava nuovi provvedimenti che la ricorrente impugnava con separati atti di motivi aggiunti.

In particolare, la ricorrente proponeva un primo atto di motivi aggiunti, notificato il 13 dicembre 2021, con il quale impugnava la delibera della Giunta Regionale Abruzzese n. 656 dell’11 ottobre 2021.

Tale provvedimento, in sede di programmazione delle risorse per le annualità 2020-2021, aveva confermato quanto disposto al punto 8 della DGR n. 299/2021, riservando a un successivo atto l’adozione di analoghe misure per il rinnovo del CCNL del personale non medico dipendente dalle strutture sanitarie accreditate dell’area territoriale (riabilitazione ex articolo 26, RSA, RP, psico riabilitazione, autismo) che applicavano il contratto AIOP - ARIS.

La ricorrente deduceva le medesime violazioni già fatte valere nel ricorso principale, sottolineando come la Regione avesse ancora una volta dilatato sine die l’adozione delle misure necessarie, disconoscendo gli esiti della Conferenza del 17 ottobre 2019 e gli impegni assunti nei confronti dell’Associazione di categoria.

Si lamentava la totale carenza di motivazione, la mancata istruttoria, la contraddittorietà con i provvedimenti adottati per l’esercizio 2020 (in particolare la DGR n. 298/2020, che aveva concesso un contributo una tantum per il rinnovo del CCNL senza alcuna distinzione tra strutture) e la disparità di trattamento tra area ospedaliera e area riabilitativa/ambulatoriale.

Si rilevava, inoltre, che la Regione non aveva fissato alcun termine certo per la conclusione del procedimento, violando l’articolo 2 della legge n. 241/1990.

La ricorrente chiedeva l’annullamento della DGR n. 656/2021 nella parte di interesse e la declaratoria dell’obbligo regionale di riconoscere gli oneri incrementali per gli esercizi 2020 e 2021.

Con un secondo atto di motivi aggiunti, notificato il 21 marzo 2022, la ricorrente impugnava la nota prot. n. RA/0021076/22 del 20 gennaio 2022, con la quale la Regione Abruzzo, al fine di consentire lo svolgimento delle attività per l’anno 2022, nelle more della definizione del nuovo atto di programmazione del SSR, a garanzia dell’equilibrio economico-finanziario e a norme invariate, aveva disposto la conferma dei “tetti 2021”.

La ricorrente deduceva che tale provvedimento cristallizzava le risorse già stanziate per il 2019, confermate per il 2020 e 2021, senza prevedere alcuna misura per il rimborso dei costi connessi al rinnovo contrattuale per le strutture riabilitative e ambulatoriali.

Si ribadivano le censure di violazione degli articoli 2, 3 e 97 della Costituzione, dell’articolo 2 della legge n. 241/1990, degli impegni assunti in sede di Conferenza delle Regioni, dell’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019, dell’articolo 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992 e della legge regionale n. 5/2008.

Si evidenziava la carenza di motivazione, la mancata istruttoria, l’illogicità manifesta, la contraddittorietà, la disparità di trattamento e l’irragionevolezza.

In particolare, si sottolineava che la Regione aveva omesso di considerare che l’aumento del budget per la specialistica ambulatoriale era reso possibile dall’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019, e che le tariffe per l’area riabilitativa, ferme da venti anni, avrebbero potuto essere aggiornate senza violare i vincoli di bilancio, come peraltro già ipotizzato nel decreto commissariale n. 10/2016.

Si contestava, infine, la violazione dell’obbligo di provvedere, atteso che la Regione non aveva fissato alcun termine per la definizione del nuovo atto di programmazione e aveva mantenuto una sospensione a tempo indeterminato.

La ricorrente chiedeva l’annullamento della nota del 20 gennaio 2022 e la declaratoria dell’obbligo regionale di riconoscere gli oneri incrementali per gli esercizi 2020, 2021 e 2022.

Con un terzo atto di motivi aggiunti, notificato il 10 ottobre 2022, la ricorrente impugnava le delibere della Giunta Regionale Abruzzese n. 374 dell’11 luglio 2022 (approvazione tetti di spesa per le prestazioni ex articolo 26 per il triennio 2022-2024), n. 499 del 31 agosto 2022 (approvazione tetti di spesa per le prestazioni psicoriabilitative per il triennio 2022-2024) e n. 500 del 31 agosto 2022 (approvazione tetti di spesa per l’assistenza specialistica ambulatoriale per il biennio 2022-2023).

La ricorrente rilevava che la DGR n. 374/2022, dopo aver richiamato la DGR n. 656/2021, aveva demandato al competente Servizio del Dipartimento Sanità una ricognizione presso le strutture del personale interessato per accertare l’impatto economico e la sostenibilità degli interventi, senza però fissare alcun termine per la conclusione di tale attività.

La DGR n. 499/2022 conteneva un enunciato analogo, mentre la DGR n. 500/2022 nulla disponeva in ordine alla copertura degli oneri derivanti dal rinnovo contrattuale.

Si deduceva in tesi che tali provvedimenti, approvando i tetti di spesa per il triennio 2022-2024 e per il biennio 2022-2023, senza prevedere misure concrete per il finanziamento del rinnovo del CCNL per le strutture riabilitative e ambulatoriali, reiteravano le medesime violazioni già fatte valere nei precedenti atti di gravame.

Si lamentava, in particolare, la violazione degli articoli 2, 3 e 97 della Costituzione, dell’articolo 2 della legge n. 241/1990, degli impegni assunti in sede di Conferenza delle Regioni del 17 ottobre 2019, dell’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019, dell’articolo 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992 e della legge regionale n. 5/2008.

Si censurava la carenza di motivazione, l’errata istruttoria, l’illogicità manifesta, l’errore sui presupposti, la contraddittorietà, la disparità di trattamento e l’irragionevolezza.

Si sottolineava, altresì, la violazione dell’obbligo di provvedere, atteso che la Regione, pur avendo demandato un’attività ricognitiva, non aveva indicato alcun termine per la sua conclusione, né aveva adottato le misure necessarie per assicurare la copertura del 50% dei costi del rinnovo contrattuale.

La ricorrente chiedeva l’annullamento in parte qua delle tre delibere e la declaratoria dell’obbligo regionale di riconoscere gli oneri incrementali anche per il triennio 2022-2024.

In data 10 febbraio 2026, la ricorrente depositava una memoria difensiva nella quale confermava l’interesse alla definizione del giudizio, sia ai fini della rimozione dei provvedimenti impugnati, sia della declaratoria dell’obbligo regionale di aumentare i valori tariffari per l’area riabilitativa e ambulatoriale.

Si ribadiva che la Regione Abruzzo, con DGR n. 299/2021, aveva recepito gli impegni della Conferenza del 17 ottobre 2019, ma aveva riservato a successivo atto l’adozione di misure analoghe per le strutture diverse da quelle ospedaliere, determinando una sospensione immotivata e a tempo indeterminato del procedimento.

Si evidenziava che il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 397/2022, pur non avendo accolto la domanda cautelare per mancanza del periculum in mora , aveva ritenuto dubbia la riconducibilità delle strutture per la specialistica ambulatoriale all’ambito di applicazione dell’articolo 1 del CCNL, rimettendo l’approfondimento al merito.

La ricorrente sottolineava che, a distanza di cinque anni, la Regione non aveva ancora provveduto, nonostante i successivi provvedimenti (DGR n. 656/2021, nota del 20 gennaio 2022, DGR nn. 374, 499 e 500 del 2022) avessero reiterato la riserva a successivi atti.

Si contestava la tesi regionale secondo cui il CCNL non si applicherebbe alla specialistica ambulatoriale, osservando che le stesse case di cura erogano anche prestazioni ambulatoriali a mezzo di personale assoggettato al medesimo CCNL, non potendo coesistere discipline contrattuali differenti per lavoratori assunti nelle medesime categorie e qualifiche.

Si rilevava che la Regione, con la propria delibera n. 299/2021, aveva incluso tutte le strutture che applicavano il rinnovo del CCNL, e che la distribuzione delle risorse non poteva ridursi a mero arbitrio, dovendo rispettare gli impegni assunti.

Si argomentava, infine, che la mancata fissazione di un termine per la conclusione del procedimento e il rinvio sine die costituivano violazione dell’articolo 2 della legge n. 241/1990, e che l’eccezione del COVID-19 non giustificava un ritardo di oltre quattro anni.

La ricorrente insisteva per l’accoglimento del ricorso e di tutti gli atti di motivi aggiunti.

In data 13 febbraio 2026, la Regione Abruzzo depositava una memoria difensiva conclusiva, nella quale ribadiva le proprie tesi e chiedeva il rigetto integrale del ricorso e dei motivi aggiunti, eccependone l’inammissibilità, l’improcedibilità e comunque l’infondatezza, con conseguente richiesta di condanna alle spese di lite.

All’udienza straordinaria del 13 marzo 2026, nel corso dell’audizione delle parti, la difesa della società ricorrente eccepiva la tardività dell’ultima memoria depositata nell’interesse della Regione Abruzzo.

All’esito della discussione, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

Preliminarmente ed in rito deve valutarsi l’eccezione di tardività dell’ultima memoria depositata nell’interesse della Regione Abruzzo per come sollevata dalla difesa di parte ricorrente.

Come è noto, una memoria ex art. 73 c.p.a. è da considerarsi tardiva se depositata oltre i trenta giorni liberi prima dell'udienza di discussione.

Il deposito deve avvenire entro le ore 12:00 dell'ultimo giorno utile per rispettare i termini a difesa.

La tardività comporta tipicamente l'inutilizzabilità dell'atto.

Nel caso in esame, la memoria in questione non rispetta tali termini essendo stata depositata in atti in data 13 febbraio 2026 rispetto ad una udienza finale di discussione fissata per il 13 marzo 2026.

Ne consegue la declaratoria di tardività della più volte menzionata memoria con consequenziale sua inutilizzabilità ai fini del presente giudizio.

Nel merito, in estrema quanto doverosa sintesi, la S.p.A. Santa LL, con il ricorso principale e i tre successivi atti di motivi aggiunti, assumeva l’illegittimità della delibera della Giunta Regionale Abruzzese n. 299 del 18 maggio 2021 e dei provvedimenti consequenziali, per avere la Regione Abruzzo riconosciuto l’incremento di budget finalizzato a coprire il cinquanta per cento degli oneri del rinnovo del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del personale non medico della sanità privata (sottoscritto l’8 ottobre 2020) soltanto per le strutture ospedaliere private accreditate, riservando a un successivo atto l’adozione di analoghe misure per le strutture che erogavano prestazioni di specialistica ambulatoriale, riabilitazione ex articolo 26 della legge n. 833/1978 e riabilitazione psichiatrica.

Tali assunti risultano privi di fondamento alla luce della disciplina normativa e contrattuale applicabile, nonché dei chiari e trasparenti comportamenti tenuti dall’Amministrazione regionale.

Occorre premettere che il contesto in cui maturava la delibera n. 299/2021 era quello dell’emergenza pandemica da COVID-19, nel quale le attività sanitarie sospese nella fase più critica erano state riprese e gli ospedali privati accreditati assumevano un ruolo prezioso per smaltire l’arretrato prestazionale.

Tale circostanza, lungi dall’essere irrilevante, contribuiva a spiegare la prioritaria attenzione riservata al settore ospedaliero, anche in considerazione delle specifiche risorse statali destinate ai ristori connessi alla pandemia.

Il dato normativo dirimente era rappresentato dall’articolo 1 del CCNL dell’8 ottobre 2020, rubricato “Sfera di applicazione”, il quale disponeva testualmente che il contratto si applicava a tutti i lavoratori che operavano negli IRCCS e nelle strutture sanitarie ospedaliere – iscritte ad AIOP ed ARIS – per acuti, per riabilitazione ospedaliera e lungodegenza, nonché ai Centri di Riabilitazione che alla data di sottoscrizione della pre-intesa ancora adottavano il previgente CCNL.

Dalla chiara formulazione della norma contrattuale emergeva, pertanto, che le strutture erogatrici di prestazioni di specialistica ambulatoriale non erano affatto contemplate nell’ambito di applicazione del rinnovo contrattuale, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente.

Quanto alle strutture riabilitative, il CCNL le includeva soltanto con riferimento alla riabilitazione ospedaliera e, per i centri di riabilitazione che già adottavano il previgente contratto, la loro inclusione non avveniva in via automatica ed indiscriminata, ma richiedeva una valutazione caso per caso.

La Regione Abruzzo, nel recepire con la DGR n. 299/2021 gli impegni assunti dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome nella seduta del 17 ottobre 2019, aveva dunque correttamente circoscritto l’incremento di budget alle sole strutture ospedaliere, in quanto soltanto per esse la copertura economica del rinnovo contrattuale trovava un diretto e immediato ancoraggio normativo nell’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019, convertito nella legge n. 157/2019, che modificava il limite di spesa di cui all’articolo 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012 con riferimento all’acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l’assistenza ospedaliera e per l’assistenza specialistica ambulatoriale.

Tuttavia, come la stessa Regione aveva chiarito fin dall’inizio dell’istruttoria, la previsione di un aumento del tetto di spesa per la specialistica ambulatoriale non implicava affatto che il rinnovo del CCNL si applicasse anche a tale settore, atteso che la norma statale modificava i limiti di spesa complessivi, ma lasciava alla Regione la facoltà di distribuire le risorse disponibili tra le diverse tipologie di strutture, in coerenza con le previsioni contrattuali e con le priorità di programmazione sanitaria.

La Regione Abruzzo, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, aveva legittimamente deciso di destinare le risorse incrementali dapprima alle strutture ospedaliere, per le quali l’applicazione del CCNL era certa e inderogabile, rinviando a un momento successivo la valutazione delle modalità e delle tempistiche per estendere il finanziamento anche all’area riabilitativa, tenuto conto dei peculiari vincoli economico-finanziari derivanti dal piano di rientro della spesa sanitaria regionale.

La ricorrente assumeva che la Regione avesse violato l’obbligo di provvedere e i principi di correttezza e buona fede, sospendendo sine die il procedimento di riconoscimento degli oneri incrementali per le strutture riabilitative e ambulatoriali, ma tale censura si rivela infondata alla luce della natura e del contenuto degli atti impugnati.

La DGR n. 299/2021, infatti, non costituiva l’atto di avvio di un procedimento finalizzato al riconoscimento degli oneri per le strutture non ospedaliere, bensì un atto di programmazione economico-finanziaria con il quale la Regione, nel recepire l’impegno assunto in sede di Conferenza delle Regioni, si limitava a riservare a un successivo atto l’adozione di analoghe misure per le strutture diverse da quelle ospedaliere.

In altri termini, il procedimento amministrativo volto a determinare se e in quali termini estendere il finanziamento del rinnovo contrattuale all’area riabilitativa non era neppure iniziato con la delibera n. 299/2021, la quale rappresentava soltanto un atto di indirizzo programmatorio, come dimostrava il fatto che, anche per le strutture ospedaliere, l’effettivo incremento di budget era stato disposto con un successivo e distinto provvedimento, la DGR n. 510 del 4 agosto 2021.

Non poteva pertanto parlarsi di sospensione illegittima di un procedimento in corso, né di violazione dei termini di cui all’articolo 2 della legge n. 241/1990, in quanto l’obbligo di concludere il procedimento entro un termine prefissato sorge soltanto una volta che il procedimento stesso sia stato ritualmente avviato, circostanza che nella specie non si era verificata con riferimento all’area riabilitativa e ambulatoriale.

La Regione, nella delibera n. 299/2021, aveva peraltro espressamente condizionato l’eventuale estensione delle misure al rispetto dei limiti normativi e di spesa, nonché alla verifica dell’equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale, come emergeva chiaramente dal punto 1 del deliberato, che recepiva gli accordi “nei limiti normativi e di spesa consentiti”, e dal punto 3, che impegnava gli uffici ad inserire l’incremento di budget “verificato il rispetto dell’equilibrio economico e finanziario” e “nei limiti delle somme che risultano disponibili”.

Tali condizioni non rappresentavano una mera formula di stile, ma costituivano vincoli sostanziali, particolarmente pregnanti per una regione sottoposta a piano di rientro, come l’Abruzzo, e la loro sussistenza doveva essere accertata in sede di programmazione finanziaria, senza che potesse configurarsi un diritto immediatamente esigibile delle strutture private a ottenere l’incremento tariffario o di budget a prescindere dalla disponibilità delle risorse.

La ricorrente lamentava altresì una disparità di trattamento tra strutture ospedaliere e strutture riabilitative/ambulatoriali, assumendo che entrambe applicassero il medesimo CCNL e sostenessero i medesimi oneri incrementali, ma tale assunto risulta erroneo sotto un duplice profilo.

In primo luogo, come già rilevato, l’articolo 1 del CCNL non includeva affatto le strutture di specialistica ambulatoriale, per cui queste ultime non avevano alcun titolo per richiedere la copertura degli oneri contrattuali, non essendo nemmeno destinatarie del rinnovo.

In secondo luogo, anche per le strutture riabilitative, l’applicazione del CCNL non era pacifica e indiscriminata, ma riguardava soltanto la riabilitazione ospedaliera e i centri di riabilitazione che già adottavano il previgente contratto, e in ogni caso la Regione non aveva mai escluso la possibilità di estendere le misure anche a tale settore, avendo anzi espressamente previsto un rinvio a successivi atti per i necessari approfondimenti tecnici, economici e tariffari.

La scelta di procedere con gradualità, riservando priorità all’area ospedaliera, trovava una sua logica e ragionevole giustificazione nella maggiore urgenza connessa al ruolo strategico degli ospedali nello smaltimento dell’arretrato COVID, nonché nella circostanza che il margine di manovra di cui all’articolo 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019 era espressamente riferito all’acquisto di prestazioni ospedaliere e di specialistica ambulatoriale, ma non alle prestazioni riabilitative residenziali, per le quali l’unica via praticabile era quella dell’aggiornamento tariffario, da effettuarsi nel rispetto dell’equilibrio di bilancio.

Proprio quest’ultimo aspetto costituiva un ulteriore elemento di infondatezza delle doglianze della ricorrente, la quale pretendeva che la Regione adeguasse le tariffe dell’area riabilitativa, ferme da circa venti anni, per coprire il cinquanta per cento degli oneri del rinnovo contrattuale.

La Regione, nelle proprie memorie difensive, aveva chiarito che l’aumento delle tariffe per l’area riabilitativa, sebbene non vincolato alle tariffe massime nazionali di cui al D.M. 18 ottobre 2012, doveva comunque rispettare il vincolo dell’equilibrio economico-finanziario del Servizio sanitario regionale, nonché le prescrizioni del piano di rientro, che imponevano un rigoroso contenimento della spesa.

La ricorrente non poteva validamente sostenere che la Regione avesse l’obbligo di aumentare le tariffe in ragione del solo incremento del costo del personale, poiché l’articolo 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992, nel prevedere la periodica revisione delle tariffe tenendo conto dell’andamento del costo dei principali fattori produttivi, lasciava comunque un ampio margine di discrezionalità all’amministrazione, che doveva bilanciare tale esigenza con quella del rispetto dei vincoli di bilancio e della sostenibilità finanziaria complessiva.

Né poteva ritenersi che il decreto commissariale n. 10/2016, il quale aveva delineato nuovi valori tariffari per la riabilitazione psichiatrica, obbligasse la Regione a recepire immediatamente tali valori, trattandosi di un atto programmatorio non ancora attuato, la cui efficacia era comunque condizionata alla disponibilità delle risorse e alla compatibilità con il piano di rientro.

La ricorrente deduceva, inoltre, la violazione dell’obbligo di motivazione e l’illogicità manifesta della delibera n. 299/2021, per non avere la Regione esplicitato le ragioni della differenziazione di trattamento tra area ospedaliera e area riabilitativa.

Tale censura non coglie nel segno, poiché la motivazione del provvedimento, sebbene sintetica, era ampiamente desumibile dal contesto e dai numerosi atti istruttori e interlocutori che avevano preceduto l’adozione della delibera, come emerge dalla documentazione versata in atti dalla stessa Regione.

In particolare, la Regione aveva più volte rappresentato, in riunioni con le associazioni datoriali e sindacali, con note scritte e nel corso del procedimento, che l’attuazione del contributo al rinnovo del CCNL per l’area riabilitativa era condizionata alla disponibilità di risorse e alla compatibilità con i vincoli del piano di rientro, e che pertanto si sarebbe proceduto con priorità per l’area ospedaliera, rimandando a un momento successivo l’eventuale estensione all’area riabilitativa.

La ricorrente, per il tramite del proprio legale rappresentante, che rivestiva anche la carica di Presidente dell’AIOP regionale, aveva avuto piena conoscenza di tali limitazioni e aveva partecipato attivamente a tutte le fasi del confronto, come dimostravano i verbali degli incontri e gli scambi epistolari richiamati nelle memorie regionali.

Non poteva, pertanto, invocare un affidamento incolpevole sulla immediata estensione delle misure anche all’area riabilitativa, tanto più che la bozza di provvedimento circolata nel dicembre 2020 qualificava come “eventuale” il successivo atto per le strutture diverse da quelle ospedaliere.

Quanto alla dedotta violazione dell’articolo 2 della legge n. 241/1990 per l’assenza di un termine per l’adozione del provvedimento relativo alla riabilitazione, occorreva osservare che la Regione non era affatto rimasta inerte, ma aveva demandato al competente Servizio del Dipartimento Sanità la ricognizione del personale e dell’impatto economico, come si evinceva dalle DGR nn. 374/2022 e 499/2022, e aveva costantemente ribadito che l’adozione delle misure avrebbe coinciso con la definizione del nuovo atto di programmazione regionale, all’epoca non ancora licenziato anche a causa delle incertezze economiche derivanti dalla pandemia.

L’assenza di un termine espresso nel provvedimento non integrava di per sé una violazione, atteso che il termine per la conclusione del procedimento, in mancanza di una previsione specifica, era quello generale di novanta giorni di cui all’articolo 2, comma 4, della legge n. 241/1990, e la Regione aveva comunque posto in essere attività istruttorie e programmatorie finalizzate alla definizione della questione, senza che potesse configurarsi un’inerzia assoluta.

La circostanza che, a distanza di alcuni anni, la Regione non avesse ancora adottato il provvedimento di estensione delle misure all’area riabilitativa non dimostrava di per sé l’illegittimità degli atti impugnati, i quali si limitavano a programmare un futuro intervento condizionato alla disponibilità di risorse, senza imporre alla Regione alcun obbligo di provvedere entro un termine determinato.

La ricorrente, infine, chiedeva al Giudice Amministrativo di dichiarare l’obbligo della Regione di adottare le misure necessarie, anche mediante l’aumento dei valori tariffari, per riconoscere e attribuire gli oneri incrementali del rinnovo del CCNL a partire dagli esercizi 2020, 2021 e 2022.

Tale domanda si scontra con il consolidato principio secondo cui il Giudice Amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri discrezionali, né può ordinare l’adozione di atti che richiedono valutazioni complesse in termini di sostenibilità finanziaria e di bilanciamento di interessi pubblici.

La Regione, infatti, non ha mai negato in astratto la possibilità di estendere le misure all’area riabilitativa, ma ha condizionato tale estensione al previo accertamento della sussistenza delle risorse e della compatibilità con l’equilibrio di bilancio, accertamento che implica valutazioni tecniche e discrezionali non sindacabili in sede giurisdizionale se non per manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti, circostanze non ricorrenti nella specie.

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, risulta evidente che il ricorso principale e i tre atti di motivi aggiunti sono infondati, non sussistendo né la lamentata disparità di trattamento, né la violazione degli obblighi procedimentali, né l’illegittimità delle scelte regionali, le quali si sono mosse nel pieno rispetto della normativa vigente, delle previsioni contrattuali e dei vincoli economico-finanziari derivanti dal piano di rientro.

La Regione Abruzzo, pertanto, ha legittimamente riservato a un successivo momento l’eventuale estensione all’area riabilitativa del finanziamento del rinnovo del CCNL, senza che possa configurarsi alcun obbligo immediato di provvedere, e senza che le strutture ricorrenti possano vantare un diritto soggettivo o un interesse legittimo pretensivo all’adozione di misure tariffarie o di budget in assenza dei necessari presupposti di sostenibilità finanziaria.

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso principale e i tre atti di motivi aggiunti devono essere integralmente respinti, con conseguente condanna della ricorrente alle spese del giudizio, in applicazione mera del principio di soccombenza.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sede de L’Aquila, Sezione I, definitivamente pronunciando sul gravame, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società Santa LL S.p.A. al pagamento delle spese di lite in favore della Regione Abbruzzo, che liquida in € 12.000,00 (dodicimila,00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ZI, Presidente

ED US EG, Consigliere, Estensore

AN Lo Sapio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ED US EG	AN ZI

IL SEGRETARIO