Pubblicato il 11/03/2026

N. 00529/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00863/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 863 del 2025, proposto da
Ondulor S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Maria Lauro, Cecilia Savona, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Maria Lauro in Cagliari, via Salaris n. 29;

contro

Ministero della Cultura, Commissione Regionale Patrimonio Culturale della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento, previo provvedimento cautelare

del decreto della Segretaria Regionale del Ministero della Cultura per la Sardegna, quale Presidente della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale, in data 30-06-2025 nº 117 (- doc. nº 1 -

notificato in all.to a nota 01-07-2025 prot. nº 2945, di imposizione del vincolo c.d. "indiretto"

ex art. 45 D. Lgs. 22-01-2004 nº 42 sulle aree al NCT del Comune di Santa Giusta, fg. 4, mappali 5 (parte), 16 (parte), 132 (parte), 1516; e in NCF al Foglio 4, Particelle 1410 (parte), 1531 (parte), e di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi, con particolare riferimento all'allegata relazione archeologica ed al rigetto delle osservazioni della ricorrente con nota 23-06-2025 prot. nº 11794-P.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Commissione Regionale Patrimonio Culturale della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. GA SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente Ondulor S.r.l. ha esposto di aver acquistato dal Consorzio Industriale Provinciale Oristanese (Consorzio) l'area industriale in Santa Giusta a fg. 4 mapp. 5 di mq. 18.133, per la quale, nell’atto di vendita, era indicato come fosse sottoposta a vincolo archeologico una superficie di mq. 6.182 facente parte del suddetto mapp. 5.

1.1. Tale vincolo, imposto dal Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Sardegna, con decreto 05-07-2017 nº 83, espone la ricorrente che abbia ad oggetto il c.d. RA Sant'IA, che è stato individuato per la presenza sul terreno di alcuni massi di basalto, ai quali vengono ricollegati due "mensoloni" (sempre di basalto) asportati dal sito ed ora ricoverati nel cantiere comunale di Santa Giusta.

1.2. Con nota 18-11-2024 il progettista della ricorrente ha trasmesso alla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio (Soprintendenza) ed al Servizio tutela del paesaggio Sardegna centrale della Regione Sardegna il progetto per la realizzazione di un impianto fotovoltaico per autoconsumo anche nella porzione non vincolata del lotto acquistato, come sopra descritto.

1.3. Il Servizio regionale rispose (nota 23-12-2024 prot. nº 65322) precisando che l'opera non ricade in area vincolata quindi non necessita di Autorizzazione Paesaggistica.

1.4. La Soprintendenza, con il provvedimento oggi impugnato, a seguito di comunicazione di avvio del procedimento e di osservazioni della ricorrente, ha imposto il vincolo indiretto ex art. 45 d.lgs. n. 42 del 2004 sulle aree al NCT del Comune di Santa Giusta, fg. 4, mappali 5 (parte), 16 (parte), 132 (parte), 1516; e in NCF al Foglio 4, Particelle 1410 (parte), 1531 (parte).

2. La ricorrente deduce, avverso tale atto, i seguenti motivi di ricorso:

- I Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, congruenza, necessarietà, completezza di valutazione ed istruttoria – Carenza di istruttoria – Eccesso e sviamento di potere – Violazione dell'art. 10 co. 1º lett. "b" l. 07- 08-1990 nº 241 , in quanto:

a) pur essendo il vincolo diretto imposto nel 2017 rimasto inoppugnato, comunque manca alcuna emergenza “ monumentale ” di cui tutelare le condizioni di ambiente e di decoro, la prospettiva o la luce, ex art. 45 comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004;

b) la “ vista ” del c.d. RA S. IA si riduce a 5-6 massi basaltici posati al suolo, mentre il resto è costituito da vegetazione secca;

c) l'assenza di " monumentalità " non può non avere un peso nel proporzionare l'adozione e la portata del vincolo indiretto a questo bene, perché manca un importante contesto antico di cui percepire l'esistenza, in quanto l'esistente di cui v’è certezza è impercettibile, riducendosi a qualche masso posato al suolo;

d) se il vincolo diretto non è più contestabile in sede giurisdizionale, in ogni caso gli elementi di fatto da esso desumibili, e – in particolare – l'impercettibilità delle emergenze, ci consentono di affermare che l'ulteriore iniziativa di imporre un vincolo indiretto è del tutto sproporzionata alle effettive esigenze di protezione del bene;

e) il vincolo è inoltre incoerente con la motivazione addotta, perché – in base a questa – la cornice ambientale in cui si inseriva il bene dovrebbe essere molto più vasta ed arrivare fino al canale e fino al mare, mentre esso si limita all'inedificato di contorno al vincolo diretto, escludendo perfino le superfici asfaltate per viabilità e parcheggi e corrispondendo più o meno esattamente alla superficie che la ricorrente aveva (ed ha, all'esito del giudizio) intenzione di utilizzare per ubicarvi un impianto fotovoltaico, con ritenuto sviamento di potere;

f) le prescrizioni impartite nel decreto sono di tale portata da avere lo stesso contenuto sostanziale di quello del vincolo “diretto”, non corrispondendo a criteri di necessarietà e proporzionalità;

g) le prescrizioni, a parte i divieti di realizzare alcunché in elevazione, appaiono indirizzate alla protezione del sottosuolo, ossia ad impedire che venga compromessa l'eventualità futura di eseguire scavi di prospezione archeologica, che è uno dei fini del vincolo diretto, concretando ciò un altro profilo di sviamento.

3. Resiste in giudizio il Ministero della Cultura, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

4. All’udienza pubblica del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In premessa è opportuno richiamare le coordinate ermeneutiche tracciate dal Consiglio di Stato in relazione all’istituto del c.d. vincolo indiretto ex art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004, che prevede che “ il Ministero ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro ”.

In relazione a tale norma, ha evidenziato il Consiglio di Stato che “ Le "prescrizioni di tutela indiretta" - previste dall'art. 45 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nel quale è rifluita la fattispecie disciplinata dapprima all'art. 21 della legge n. 1089 del 1939 e poi all'art. 49 del decreto legislativo n. 490 del 1999 - hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell'immobile principale (gravato da vincolo "diretto").

L'aspetto caratterizzante l'istituto - definito anche vincolo di completamento - è il carattere di strumentalità o accessorietà delle relative prescrizioni rispetto alla tutela del bene culturale oggetto di protezione diretta; i beni oggetto di tutela indiretta vengono quindi asserviti ai beni culturali al fine di garantire a questi ultimi una "fascia di rispetto", funzionale alla massima espressione del loro valore culturale.

Il legislatore individua le finalità che il vincolo indiretto deve perseguire ("evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro"), mentre lascia non completamente tipizzate le varie prescrizioni (oltre alle "distanze" e alle "luci", l'autorità può individuare "le altre norme") che l'amministrazione può di volta in volta apporre al fine del perseguimento di detti obiettivi.

2.3. Limitandoci nella presente sede ad esaminare il momento dell'individuazione delle prescrizioni di utilizzo dei beni sottoposti al vincolo indiretto, il Collegio osserva che il potere amministrativo di cui all'art. 45 cit. presenta profili di discrezionalità mista.

Va innanzitutto ricordato che, a mente dell'art. 1, comma 2, del Codice "la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura".

Pertanto, nell'esercitare la facoltà, riconosciutagli dalla legge, di dettare prescrizioni di utilizzo dei beni sottoposti a vincolo indiretto, il Ministero deve contemperare, da un lato, le esigenze di cura e integrità e, dall'altro, la fruizione e la valorizzazione dinamica del bene culturale (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3669).

2.4. Altresì, non può escludersi che l'amministrazione tenga legittimamente in considerazione anche interessi ulteriori rispetto a quello culturale.

Come già evidenziato dalla Sezione (Cons. St., sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167), negli ordinamenti democratici e pluralisti si richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. Così come per i ‘diritti' (sentenza della Corte costituzionale n. 85 del 2013), anche per gli ‘interessi' di rango costituzionale (vieppiù quando assegnati alla cura di corpi amministrativi diversi) va ribadito che a nessuno di essi la Carta garantisce una prevalenza assoluta sugli altri. La loro tutela deve essere "sistemica" e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca.

Pertanto, nell'adozione del provvedimento ex art. 45 cit., l'amministrazione preposta alla cura dell'interesse culturale può essere chiamata a prendere in considerazione anche interessi diversi ed ulteriori rispetto a quello culturale (interessi che, secondo la dottrina tradizionale della discrezionalità amministrativa, si sarebbero definiti "secondari"). Tanto emerge dalla lettura della norma attributiva del potere che definisce con formule aperte gli obiettivi da perseguire (ad es. "l'integrità" del bene culturale, da intendersi sia in senso materiale che immateriale, le condizioni di "ambiente e decoro") e lascia all'amministrazione la "facoltà" di individuare le prescrizioni ("le distanze, le misure e le altre norme") dirette al raggiungimento di tali obiettivi.

Del resto, la giurisprudenza ha già evidenziato (Cons. St., n. 8167/2022 cit.) come lo scrutinio del provvedimento di vincolo indiretto debba condursi anche al lume del principio di proporzionalità, non solo con riguardo alle componenti della idoneità (id est raggiungimento dell'obiettivo prefissato) e della necessarietà (ravvisabile quando non sia disponibile nessun altro mezzo egualmente efficace, ma meno incidente nella sfera giuridica del destinatario), ma anche con riguardo al profilo della ‘proporzionalità in senso stretto', che implica che una misura adottata dai pubblici poteri non debba mai essere tale da gravare in maniera eccessiva sul titolare dell'interesse contrapposto, così da risultargli un peso intollerabile.

Pertanto, l'individuazione delle prescrizioni di tutela ex art. 45 cit. implica, nei sensi esposti, anche profili di discrezionalità amministrativa oltre che tecnica, così come da tempo messo in evidenza da parte della dottrina ” (Cons. Stato, sez. VI, 28 aprile 2025, n. 3575, che ha, su tali basi, affermato che “ la circostanza che, nel caso di specie, la Soprintendenza in alcuni atti endoprocedimentali abbia fatto riferimento all'esistenza di un progetto volto alla realizzazione di un nuovo nosocomio sulle aree oggetto del procedimento ex art. 45 cit., non comporta di per sé l'illegittimità del provvedimento vincolistico per sviamento di potere ”).

6. Su tali basi, il ricorso, nonostante le suggestive argomentazioni con esso portate, non può essere accolto.

6.1. In primo luogo, non può condividersi la censura di fondo e portante del ricorso inerente lo sviamento di potere in cui sarebbe incorsa l’amministrazione per aver fatto riferimento proprio all’area su cui sarebbe dovuto sorgere l’impianto fotovoltaico realizzando da parte della ricorrente e di cui la Soprintendenza era venuta ad esistenza per la trasmissione alla stessa del progetto.

In analogia con la fattispecie esaminata dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, non è illegittimo e non costituisce sviamento di potere che la Soprintendenza abbia in particolare considerato la possibile realizzazione del progetto di impianto fotovoltaico della ricorrente.

6.2. Neppure può, perciò, condividersi la tesi della ricorrente per cui sarebbe contraddittorio ed affetto da sviamento che la Soprintendenza abbia sottoposto a vincolo indiretto solo l’area su cui la ricorrente intende impiantare il parco fotovoltaico, mentre sulla base della motivazione l’area potenzialmente interessata sul piano culturale sarebbe ben più ampia.

La tesi prova in realtà troppo, poiché, anzi, la Soprintendenza, così operando, si è attenuta proprio al principio di proporzionalità, evocato anche dalla ricorrente, sub specie di proporzionalità in senso stretto, limitandosi, allo stato, a sottoporre a prescrizioni proprie del vincolo indiretto solo una parte limitata di area, contermini al bene vincolato, sì da preservare, in particolare, il contesto strettamente circostante il RA Sant’IA.

Riporta la relazione archeologica che:

- “ Le murature antiche che emergono fuori terra costituiscono una testimonianza preziosa delle scelte insediative che in età nuragica portarono a privilegiare questo luogo per la sua posizione strategica nell’ottica di controllare le direttrici viarie e comunicative che attraversavano questo territorio ”;

- perciò e posto che il contesto ambientale è ampiamente mutato a seguito dello sviluppo dell’insediamento industriale, “ si ritiene necessario proteggere i lembi residui di tale contesto intorno al bene non ancora occupati da fabbricati industriali. Tali ambiti ancora liberi, in virtù del rapporto di contiguità fisica con il bene vincolato, risultano funzionali ed essenziali per la comprensione del valore culturale dei resti del nuraghe Sant’IA e per preservare l’integrità del contesto antico dalla stretta edilizia. (…) Pertanto, visto l’elevato grado di urbanizzazione dell’area su cui insiste il bene archeologico, al fine di evitare che l’ulteriore espansione dell’edificato proprio del porto industriale arrivi a lambire il monumento senza che vi sia uno spazio fisico che separi il contesto antico dal nuovo edificato industriale e al fine di salvaguardare l’immediato intorno del sito dalla pressione edilizia, si rende necessario adottare misure idonee a preservare da ulteriori e irrimediabili alterazioni la lettura del suo valore storico-archeologico ”.

Orbene, escluso che costituisca sviamento di potere considerare proprio la realizzazione dell’impianto fotovoltaico nello spazio strettamente contiguo al bene culturale, è evidente come l’aver limitato il vincolo indiretto a tale fascia prossima al bene culturale, lungi dal costituire un profilo di illegittimità del provvedimento, ne costituisce ragione di corretta applicazione del principio di proporzionalità in senso stretto, poiché si limita a tutelare, anche per fini di eventuale reperimento di ulteriori resti, solo l’area più prossima al bene culturale.

6.3. Appare invece chiaro al Collegio che le censure di cui al superiore par. 2., lett. a), b), c), costituiscano in realtà censure al provvedimento del 2017 che ha dichiarato il vincolo diretto sul RA Sant’IA, seppure dichiaratamente proposte per escludere la sussistenza dei presupposti per il vincolo indiretto.

Ed invero, posto che, in termini generali, l’art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004 non richiede quale elemento costitutivo che il bene culturale in relazione al quale porre il vincolo indiretto abbia il carattere “ monumentale ”, del quale nel ricorso si deduce l’assenza in relazione al RA Sant’IA, le considerazioni per cui “ la “vista” del c.d. RA S. IA si riduce a 5-6 massi basaltici posati al suolo ” e “ manca un importante contesto antico di cui percepire l'esistenza, in quanto l'esistente di cui v’è certezza è impercettibile, riducendosi a qualche masso posato al suolo ”, sono, nella sostanza, censure rivolte alla scelta operata nel 2017 di sottoporre a vincolo culturale le “ pietre ” ritenute, ormai definitivamente, manifestazione di insediamento nuragico.

Le pur argomentate considerazioni spese dalla ricorrente non possono però trovare ingresso in questo giudizio, poiché il loro accoglimento comporterebbe in sostanza negare legittimità al provvedimento impositivo del vincolo sul RA Sant’IA, seppur solo impedendo, nella sostanza in toto, all’amministrazione di imporre prescrizioni per la sua tutela e valorizzazione ex art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Anche sotto il profilo della possibile valorizzazione del bene si apprezza perciò la proporzionalità dell’azione amministrativa, limitata all’area contigua al bene vincolato, ormai in via definitiva.

6.4. Se così è – e posto l’interesse fatto valere dalla ricorrente – la lesiva prescrizione sub. g) posta con il provvedimento impugnato di divieto di realizzazione di impianti ad energia rinnovabile in tale area risulta evidentemente proporzionata, anche in senso stretto, allo scopo, poiché è chiaro che l’occupazione dell’area contigua al bene culturale con un impianto industriale seppur di produzione di energia da fonti rinnovabili ne comprometterebbe senz’altro la fruizione e valorizzazione, oltre che possibili ulteriori interessi culturali che nell’areale dovessero emergere.

6.5. Ad avviso del Collegio, è in realtà capovolgendo l’angolo prospettico da cui muove la ricorrente, i.e. la limitata visibilità delle “pietre” costituenti il nuraghe, che si deve ritenere legittimo il provvedimento impugnato e in particolare la prescrizione che vieta la realizzazione di impianti ad energia rinnovabile nell’area, poiché, posto che non è richiesto che il bene culturale sia “ monumentale ”, è proprio la sua ormai ridotta percepibilità – ma non più contestabilità come nuraghe – che rende legittimo evitare la realizzazione di opere che possano determinarne così la sua quasi completa “impercettibilità”, come anche risulta dalle stesse fotografie versate in giudizio.

Perciò, nei limiti del sindacato giurisdizionale in questa sede consentito, non è affetta da irragionevolezza la valutazione compiuta negli atti istruttori, in particolare nella risposta alle osservazioni della ricorrente, per cui l’attività di imposizione del vincolo indiretto “ si rende necessaria per scongiurare il grave pericolo di cancellare completamente il valore storico archeologico del bene, completando in maniera definitiva l’opera di distruzione del suo quadro ambientale originario e obliterando irrimediabilmente la percezione della sua esistenza, che verrebbe assorbita da qualsiasi intervento di alterazione dello spazio non coerente con i valori che il bene esprime ” (doc. 3 Ondulor).

6.6. Ciò chiarisce, ad avviso del Collegio, come non sia condivisibile l’impostazione attorea per cui le prescrizioni poste siano sproporzionate e volte a proteggere il sottosuolo per futuri rinvenimenti, comunque non escludibili del tutto, poiché con esse, anche riguardate nella loro interezza, la Soprintendenza garantisce la tutela e la valorizzazione del bene culturale, alla luce proprio della sua consistenza ormai ridotta.

Ma, come si vede, le misure possono ritenersi sproporzionate solo se si considera non realmente meritevole di protezione culturale il bene in esame, la quale però è questione giuridica che non può trovare ingresso nel presente giudizio, essendo ormai definitivamente accertato il suo interesse culturale col provvedimento di vincolo diretto.

Non si tratta qui di rivalutare fatti posti a fondamento del nuovo esercizio del potere, ma di considerare il RA S’IA ormai definitivamente un bene sottoposto a vincolo culturale diretto; e la inoppugnabilità del provvedimento che tale vincolo ha posto – in senso contrario a quanto argomentato dalla ricorrente in sede di discussione orale – non ha effetto solo “processuale”, ma, sul piano sostanziale, determina la conseguenza che tale bene (le “pietre”) siano un bene vincolato, senza possibilità di considerare diversamente le risultanze già poste a fondamento del potere.

In altre parole, nel procedimento di applicazione del vincolo indiretto, non possono essere rivisitati i fatti che hanno portato alla apposizione del vincolo diretto sul RA S’IA.

7. Su tali basi, reputa il Collegio che il ricorso sia infondato e debba essere rigettato.

Le spese del giudizio, stante la peculiarità fattuale sottesa alla controversia, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio PL, Presidente FF

GA SE, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GA SE	Antonio PL

IL SEGRETARIO