Pubblicato il 09/04/2026

N. 00447/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00357/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 357 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS--OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianfranco Ordine e Francesca Ordine, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foggia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Chiarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'ordinanza sindacale del Comune di Foggia n. 81 del 17 dicembre 2024 e notificata in data 18 dicembre 2024 al sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, avente ad oggetto: “Ordinanza ai sensi dell’art.192, comma 3 D.Lgs. 152/06 per la bonifica del lotto, sito sulla strada comunale n.5 (Foggia - Ordona), snc, censito al Fg.-OMISSIS-”;

- nonché la nota del Comune di Foggia prot. n. 0018621 del 3 febbraio 2025 avente ad oggetto “bonifica, rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati presso il terreno agricolo, sito sulla Strada Comunale -OMISSIS- localizzato al Fg -OMISSIS-. Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della Legge 241/1990 e ss.mm.ii. finalizzato alla esecuzione in danno”;

- di ogni altro atto ad essi presupposto connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS-il 12 dicembre 2025:

per l’annullamento

- del provvedimento emesso dal dirigente del Settore n. 7 - Ambiente del Comune di Foggia, prot. n. 0196020 del 18 novembre 2025 pervenuto ai ricorrenti sig.ri -OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-in data 28 novembre 2025 a mezzo racc. A/R n.ri 20165370921-1 e 20165370922-2;

ed ove occorra dell’ordinanza sindacale del Comune di Foggia n. 81 del 17 dicembre 2024 e notificata in data 18 dicembre 2024 al sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, avente ad oggetto: “Ordinanza ai sensi dell’art.192, comma 3 D.Lgs. 152/06 per la bonifica del lotto, sito sulla strada comunale -OMISSIS-, snc, censito al Fg.-OMISSIS-”;

- nonché della nota del Comune di Foggia prot. n. 0018621 del 3 febbraio 2025 avente ad oggetto “bonifica e smaltimento di rifiuti abbandonati presso il terreno agricoli, sito sulla Strada Comunale n. 5 (Foggia-Ordona) localizzato al Foglio -OMISSIS-. Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della Legge 241/1990 e ss.mm.ii. finalizzato alla esecuzione in danno”

- di ogni altro atto ad essi presupposto connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. FR GI TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso notificato in data 15 febbraio 2025 e pervenuto in Segreteria in data 10 marzo 2025, i signori -OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-adivano il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, impugnando l’ordinanza sindacale n. 81 del 17 dicembre 2024, con cui il Comune di Foggia aveva loro imposto, ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, la bonifica dell’area a seguito dell’abbandono illecito di rifiuti avvenuto nel settembre 2022.

I ricorrenti esponevano di rivestire la qualità di proprietari e conduttori di un terreno agricolo sito in agro di Foggia.

All’esito di uno sversamento di rifiuti avvenuto sul fondo di loro proprietà, evidenziavano di essersi immediatamente attivati, rinvenendo tra i rifiuti elementi riconducibili al Comune di Salerno e sporgendo denuncia presso i Carabinieri Forestali.

Lamentavano che l’Amministrazione, pur a conoscenza di tali elementi, era rimasta inerte per oltre un anno prima di avviare il procedimento.

Deducevano, quindi, la violazione degli artt. 240 e seguenti del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 192, comma 3, sotto molteplici profili: incompetenza dell’organo procedente, carenza assoluta di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti, nonché l’erronea imputazione a loro carico di una responsabilità per colpa in assenza di qualsiasi accertamento in contraddittorio.

Evidenziavano, in particolare, come la relazione istruttoria fosse stata redatta frettolosamente, basata su immagini tratte da Google Maps e priva di un effettivo sopralluogo e come l’ordinanza fosse stata adottata nonostante la loro estraneità ai fatti, in violazione del principio comunitario “chi inquina paga”.

Sostenevano, inoltre, che l’esiguo termine di dieci giorni concesso per l’esecuzione delle opere fosse irragionevole e che la successiva comunicazione di avvio del procedimento per l’esecuzione in danno, del 3 febbraio 2025, fosse illegittima per derivazione.

Proponevano, infine, domanda risarcitoria per il mancato raccolto negli anni successivi allo sversamento, quantificata in euro 90.000,00, e chiedevano la sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.

Il Comune di Foggia si costituiva in giudizio in data 19 marzo 2025 con memoria di costituzione, contestando integralmente le censure avversarie e chiedendo il rigetto del ricorso.

Nella memoria, l’ente rappresentava che il procedimento penale per l’abbandono dei rifiuti era stato archiviato a carico di ignoti e che, a seguito degli accertamenti della polizia locale, era emerso che il fondo si presentava completamente aperto e facilmente accessibile dalla strada provinciale, senza alcuna barriera naturale o artificiale.

Rilevava, sulla base della relazione istruttoria del 17 dicembre 2024, che i ricorrenti non avevano adottato alcuna misura di custodia, come una semplice aratura perimetrale, che sarebbe stata economicamente sostenibile e che l’accesso al fondo era stato reso possibile proprio per l’assenza di tali cautele, integrando così una condotta colposa omissiva in tesi a loro imputabile.

Quanto alla domanda risarcitoria, eccepiva l’assenza di prova del nesso causale e del quantum , rilevando che al momento dello sversamento il terreno era a riposo dopo la trebbiatura e che nessuna attività produttiva era in corso.

Successivamente, nel corso del giudizio, il Comune provvedeva direttamente alla rimozione dei rifiuti e alla bonifica dell’area in data 4 settembre 2025, comunicando poi l’esito favorevole dei campionamenti di terreno.

Successivamente, con nota del 18 novembre 2025, il dirigente del Settore Ambiente ingiungeva ai ricorrenti il pagamento delle spese sostenute per l’intervento sostitutivo, pari a euro 18.154,34, iva inclusa.

Avverso tale ingiunzione, i ricorrenti proponevano motivi aggiunti, impugnando anche la nota del 18 novembre 2025 e reiterando le censure relative ai vizi già dedotti nel ricorso principale, con particolare riguardo alla mancata individuazione dei reali responsabili dello sversamento, alla carenza di istruttoria e all’illegittimità della rivalsa nei confronti del proprietario incolpevole.

Sostenevano, in particolare, che l’azione di recupero delle spese presupponeva l’impossibilità di agire nei confronti del responsabile, impossibilità mai accertata dall’amministrazione nonostante gli elementi forniti dal signor -OMISSIS- fin dal giorno dei fatti e che, in ogni caso, la rivalsa non poteva superare il valore venale del fondo bonificato.

Chiedevano, pertanto, l’annullamento della nota di ingiunzione, con sospensione cautelare, e insistevano per la condanna del Comune al risarcimento del danno.

Il Comune di Foggia resisteva ai motivi aggiunti con propria memoria, depositata il 15 dicembre 2025, nella quale ribadiva la legittimità dell’operato amministrativo e contestava l’ammissibilità e la fondatezza delle nuove censure.

In vista dell’udienza di merito, i ricorrenti depositavano una memoria di merito sui motivi aggiunti, insistendo per l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Il Comune di Foggia depositava, infine, una memoria ex art. 73 c.p.a. e una memoria di replica, con le quali ribadiva la piena legittimità dell’azione amministrativa, chiedendo il rigetto del gravame e la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 25 marzo 2026, sentite le parti come da verbale, la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso principale è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse al suo annullamento, mentre le contestazioni svolte con i motivi aggiunti sono infondate nel merito e, pertanto, non possono essere accolte.

Quanto al ricorso principale, occorre rilevare che l’ordinanza sindacale n. 81/2024 imponeva ai proprietari del fondo, in solido con il responsabile dell’abbandono dei rifiuti, di provvedere alla rimozione e alla bonifica entro un termine perentorio di dieci giorni, con l’avvertenza che, in caso di inottemperanza, l’Amministrazione avrebbe proceduto in danno ai sensi dell’articolo 192, comma 3, del decreto legislativo n. 152 del 2006.

Dagli atti di causa emerge che i ricorrenti non hanno eseguito le prescritte operazioni, sicché il Comune di Foggia, con nota prot. 84876 del 19 maggio 2025 e successiva comunicazione prot. 0147068 del 3 settembre 2025, ha disposto l’esecuzione diretta degli interventi di rimozione delle ecoballe e di bonifica dell’area, concretizzatasi in data 4 settembre 2025.

Tale esecuzione in danno costituisce una modalità di attuazione coattiva del provvedimento impugnato, prevista dalla stessa legge come extrema ratio per la tutela dell’interesse pubblico alla salubrità dell’ambiente e della salute.

Una volta che l’attività materiale di rimozione e bonifica è stata integralmente compiuta dall’Amministrazione, l’ordinanza sindacale ha esaurito i suoi effetti diretti e immediati, non essendo più possibile né pretendere l’adempimento da parte dei privati né tantomeno reiterare l’esecuzione in danno.

Il ricorso principale, pertanto, è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’eventuale annullamento dell’ordinanza non potrebbe più restituire utilità concrete ai ricorrenti sotto il profilo della rimozione del vincolo impositivo, essendo questo già stato definitivamente attuato dall’autorità.

Non può, infatti, sostenersi che i ricorrenti conservino un interesse strumentale all’annullamento dell’ordinanza al fine di elidere il titolo per il recupero dei costi, poiché tale effetto è già scisso e devoluto al Giudice nell’ambito dell’impugnazione dell’atto di rivalsa, che costituisce un provvedimento distinto e autonomo, basato su presupposti giuridici propri.

Del resto, l’ordinanza sindacale ha esaurito la sua funzione ordinatoria e non produce più alcun obbligo in capo ai destinatari, se non quello, eventuale, di sopportare le conseguenze patrimoniali dell’inottemperanza, le quali sono già state cristallizzate nel separato provvedimento dirigenziale di ingiunzione del pagamento.

Ne consegue che il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, senza che ciò pregiudichi l’esame dei motivi aggiunti, i quali investono proprio la legittimità della rivalsa e conservano, pertanto, piena attualità.

Passando all’esame dei motivi aggiunti, occorre verificare la fondatezza dell’impugnazione del provvedimento prot. n. 0196020 del 18 novembre 2025, con cui il Comune di Foggia ha ingiunto ai ricorrenti il pagamento della somma di euro 18.154,34, a titolo di rimborso delle spese anticipate per l’esecuzione in danno della bonifica.

Le censure articolate dai ricorrenti si incentrano sull’assenza di propria responsabilità, sulla mancata individuazione dei veri autori dello sversamento, sull’insufficienza dell’istruttoria e sulla presunta violazione del principio comunitario “chi inquina paga”.

Tali argomenti non colgono nel segno, poiché la disciplina dettata dall’articolo 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 prevede una responsabilità solidale del proprietario del fondo non solo con l’autore materiale dell’abbandono, ma anche in via autonoma qualora la violazione sia a lui imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati.

Nel caso di specie, la relazione istruttoria redatta dal dirigente del Settore Ambiente in data 17 dicembre 2024, e ampiamente richiamata nella memoria di costituzione del Comune, ha puntualmente accertato la sussistenza di una condotta colposa omissiva dei proprietari.

È emerso che il fondo agricolo, sito in perfetta adiacenza e complanarità con la strada provinciale, risultava completamente aperto e penetrabile senza alcuna difficoltà da automezzi di ogni genere, inclusi camion e mezzi pesanti.

Le verifiche effettuate tramite ortofoto storiche e immagini street view hanno smentito la presenza di un terrazzamento artificiale che potesse ostacolare l’accesso, evidenziando anzi tracce carraie già esistenti sin dall’anno 2011.

I proprietari hanno realizzato una semplice aratura solo nel mese di ottobre 2022, vale a dire dopo l’evento di sversamento del 13 settembre 2022, dimostrando così che un intervento minimo sarebbe stato sufficiente per impedire o quanto meno rendere difficoltoso l’ingresso ai mezzi pesanti, i quali sarebbero rimasti intrappolati nel terreno fresco di aratura.

La mancata adozione di qualsivoglia misura custodiale prima dell’illecito, nonostante la notoria accessibilità del fondo e l’assenza di vigilanza diretta (il terreno era a riposo dopo la trebbiatura del grano e non vi erano colture in atto), integra pienamente l’elemento della colpa per negligenza e incuria, come riconosciuto dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato.

In particolare, la Sezione IV con sentenza n. 2746 del 21 marzo 2024 ha affermato che il proprietario il quale tenga volontariamente una condotta incompatibile con i doveri di vigilanza, controllo e verifica dello stato dei propri beni non può esimersi da responsabilità, precisando che la colpa ex articolo 192, comma 3, consiste anche nell’omissione di quei doverosi controlli che soli potrebbero distogliere o impedire a terzi di compiere condotte di abbandono.

Analogamente, la sentenza n. 7313 del 30 agosto 2024 della medesima Sezione ha ribadito che la responsabilità del proprietario del sito rinviene la propria causa nel fattore della detenzione o del possesso dell’area, gravando su colui che è in relazione con la cosa l’obbligo di attivarsi per fare in modo che la cosa stessa non rappresenti più un danno o un pericolo di danno, e che la rimproverabilità dell’illecito risiede nel comportamento del soggetto che volontariamente sceglie di sottrarsi o di non attivarsi, anche per mera negligenza, per ripristinare l’ambiente.

Alla luce di questi principi, l’accertamento della colpa omissiva in capo ai ricorrenti risulta correttamente motivato e sorretto da un’istruttoria adeguata, condotta attraverso sopralluoghi, acquisizione di documentazione fotografica e valutazione delle osservazioni partecipative presentate dai privati.

Non può dunque sostenersi che il provvedimento di rivalsa sia illegittimo per difetto di imputabilità soggettiva, poiché la legge non richiede che il proprietario sia l’autore materiale dello sversamento, ma è sufficiente che la sua condotta colposa abbia agevolato o comunque non impedito l’evento, rendendolo prevedibile e prevenibile.

Né vale opporre il principio del “chi inquina paga” sancito dal diritto unionale, poiché tale principio opera nei rapporti tra il responsabile diretto e l’autorità pubblica, ma non esonera il proprietario dal concorso di colpa quando questi abbia violato i doveri di custodia e vigilanza, come chiarito dalla Corte di Giustizia e dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (ordinanza n. 21 del 2013), che ha distinto tra il proprietario incolpevole, al quale non possono essere imposti obblighi di bonifica, e il proprietario colpevole, il quale invece risponde solidalmente.

Nel caso in esame, la colpa è stata specificamente accertata, sicché il richiamo alla giurisprudenza sul proprietario estraneo all’inquinamento è fuorviante e inapplicabile.

Quanto all’eccezione concernente la mancata individuazione dei responsabili dello sversamento, occorre osservare che il Comune ha tempestivamente attivato le indagini anche attraverso la collaborazione con l’autorità giudiziaria, ma il procedimento penale si è concluso con decreto di archiviazione del G.I.P. del Tribunale di Foggia in data 17 maggio 2023 a carico di ignoti, non essendo stato possibile identificare con certezza gli autori materiali.

Le informazioni fornite dal sig. -OMISSIS- (numeri telefonici e indirizzi riconducibili al Comune di Salerno) costituivano meri indizi, non sufficienti a fondare un accertamento amministrativo definitivo in assenza di riscontri probatori acquisibili solo attraverso strumenti tipici del processo penale.

L’Amministrazione, una volta archiviato il procedimento penale per mancanza di elementi idonei a sostenere l’accusa, non poteva ulteriormente procrastinare l’adozione delle misure di bonifica, essendo ormai evidente l’impossibilità di agire nei confronti di un responsabile diretto individuabile.

In tale evenienza, l’articolo 192, comma 3, legittima l’azione nei confronti dei soggetti solidalmente obbligati a titolo di colpa, senza che sia necessario attendere l’esito di indagini supplementari destinate a rimanere infruttuose.

La pretesa dei ricorrenti di una indefinita attività di ricerca del responsabile si traduce, in realtà, in un tentativo di spostare sull’Ente l’onere di sopportare i costi di una bonifica che, per effetto della loro stessa incuria, è divenuta necessaria.

Peraltro, l’importo di euro 18.154,34 è stato comprovato da regolari fatture emesse dalla ditta incaricata, corrisponde ai costi effettivamente sostenuti per la rimozione delle ecoballe e per il ripristino dello stato dei luoghi, e non appare sproporzionato rispetto all’entità dell’intervento, né tantomeno è stata offerta dalla controparte alcuna prova concreta di una sua erronea quantificazione.

Infine, non sussiste la lamentata violazione del decreto ministeriale n. 46 del 2019, poiché tale decreto disciplina le procedure di bonifica dei siti contaminati da attività produttive o da fonti storiche di inquinamento, mentre la presente fattispecie riguarda l’abbandono illecito e puntuale di rifiuti, soggetto alla procedura d’urgenza di cui all’articolo 192, che costituisce lex specialis e non richiede le complesse attività di caratterizzazione previste per i siti inquinati di origine industriale. La scelta del Comune di procedere ai sensi dell’articolo 192, comma 3, è pertanto conforme alla legge e risponde all’esigenza di rimuovere prontamente una fonte di pericolo per l’ambiente e la salute pubblica, senza dover attendere l’espletamento di lunghe e inutilmente onerose indagini tecniche che sarebbero state sproporzionate rispetto alla natura limitata e circoscritta dell’abbandono.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre i motivi aggiunti vanno respinti nel merito, con conseguente conferma del provvedimento di ingiunzione di pagamento delle spese di bonifica.

Da ultimo, in considerazione della oggettiva peculiarità della vicenda in esame, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso principale, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse; definitivamente pronunciando sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE GN, Presidente

FR GI TA, Consigliere, Estensore

Donatella Testini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR GI TA	LE GN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.