Pubblicato il 12/01/2026

N. 00017/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00897/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 897 del 2025, proposto da:
EL GN rappresentato e difeso dall'avvocato Germano Margiotta, con domicilio fisico presso lo studio dello stesso in NO viale Sabotino n. 19/2 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Viadanica, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Bigoni, con domicilio fisico presso lo studio dello stesso in Bergamo via Locatelli n. 59/a con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LI AR NO di LE & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Feroleto, con domicilio fisico presso lo studio della stessa in NO via Luciano Manara n. 15 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Viadanica, prot. n. 2683 dell’11/07/2025 trasmessa al Sig. GN EL, in pari data, con PEC, di diniego sull'istanza di accesso agli atti trasmessa ai sensi degli artt. 22 e ss., L. 241/1990, il 04/06/2025 a mezzo a mezzo PEC dal ricorrente al Comune (prot. n. 2159 del 05/06/2025), per aver accesso alla documentazione meglio indicata nell'istanza medesima con particolare riferimento agli atti relativi alla pratica SUAP n. NCC-2024-02141-VIA (voltura dell'autorizzazione N.C.C. prot. n. 921/2017) e Registro/Licenziario NCC del Comune di Viadanica limitatamente alle annotazioni concernenti l'autorizzazione prot. N. 921 del 28/03/2017;

- nonché di ogni altro provvedimento, connesso, conseguente e presupposto, ad oggi non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti, nonché per la declaratoria dell'accertamento del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto dell'istanza di accesso agli atti trasmessa in data 04/06/2025 (prot. n. 2159 del 05/06/2025), con conseguente ordine all'Amministrazione intimata di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Viadanica e di LI AR NO di LE & C. S.a.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 la dott.ssa AU IO e uditi per le parti i difensori di parte ricorrente e del Comune resistente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 22 luglio 2025 e depositato in data 24 luglio 2025, il ricorrente espone di aver presentato in data 17 ottobre 2024 al Comune di Viadanica, nella sua veste di titolare di un’impresa individuale operante nel settore del noleggio con conducente, istanza di voltura dell’autorizzazione comunale di noleggio con conducente n. 921, rilasciata in data 28 marzo 2017.

2. L’istanza di volturazione era stata presentata in quanto l’autorizzazione oggetto della stessa era stata ceduta, nell’ambito di un contratto di cessione di azienda, dall’originario titolare sig. IA al ricorrente in virtù di atto notarile regolarmente depositato in Comune.

3. Il Comune, ricevuta l’istanza e dopo aver dato atto della completezza formale della stessa, indicando nella comunicazione di avvio del procedimento il termine di conclusione dello stesso in sessanta giorni, non aveva adottato alcun provvedimento.

Per tale motivo il ricorrente, tramite il proprio difensore, aveva diffidato il Comune a provvedere, ritenendo formato il silenzio assenso.

4. A fronte del perdurare dell’inerzia del Comune il ricorrente ha presentato istanza di accesso documentale ai sensi degli artt. 22-25 L. 241 del 1990 e, in via subordinata, istanza di accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5 comma 2 D. Lgs. 33 del 2013, chiedendo copia integrale dei documenti specificamente indicati nell’istanza.

In particolare, a) il fascicolo completo della pratica SUAP NCC – 2024 – 02141 – VIA; b) le annotazioni sul registro comunale delle autorizzazioni NCC riguardanti nello specifico il titolo n. 921/2017.

Sempre nell’istanza venivano indicate le ragioni e l’interesse sotteso alla stessa (verificare l’istruttoria comunale e le ragioni dell’inerzia, valutare l’eventuale esperimento dei rimedi giurisdizionali ex art. 31 c.p.a., comprovare il proprio diritto acquisito al subentro e il regolare esercizio del servizio pubblico non di linea).

5. LI AR NO s.a.s., attuale utilizzatrice dell’autorizzazione N.C.C. n. 921/2017, in veste di controinteressata, aveva presentato formale opposizione all’accesso.

Secondo quest’ultima, infatti, la richiesta avrebbe carattere generico ed esplorativo, risolvendosi in un controllo indiscriminato sull’attività del Comune, e sarebbe priva di base legittimante, in quanto mancherebbe in capo all’istante un interesse diretto, concreto ed attuale. Infine, l’accesso comporterebbe una lesione alla riservatezza e ai segreti commerciali della controinteressata.

Veniva, altresì, sostenuta l’inesistenza o la nullità dell’atto di cessione del ramo di azienda per carenza di legittimazione in capo al cedente, uscito dalla compagine societaria sin dal 2018.

6. Il ricorrente aveva presentato controdeduzioni all’opposizione della controinteressata, ribadendo la sussistenza di un interesse qualificato all’accesso e confutando la tesi della nullità dell’atto di cessione. Veniva rilevato come non spettasse, comunque, all’Amministrazione sindacare la validità di un atto di diritto privato regolarmente formato e non oggetto, sinora, di alcun provvedimento giudiziario di annullamento o declaratoria di nullità.

Ciò nonostante il Comune in data 11/07/2025 ha comunque adottato un provvedimento di diniego, non ravvisando un interesse qualificato in capo all’istante.

L’istanza veniva qualificata come generica e meramente esplorativa e veniva data prevalenza alle esigenze di riservatezza della controinteressata.

7. Il provvedimento di diniego viene impugnato con censure che possono così sintetizzarsi:

a) il ricorrente sarebbe titolare di una situazione giuridica tutelata, quale è il diritto all’acquisizione e all’esercizio dell’autorizzazione N.C.C. n. 921/2017. Tale situazione giuridica troverebbe il proprio fondamento in un valido contratto di cessione di ramo d’azienda, e nelle disposizioni di settore applicabili.

Vi sarebbe uno stretto collegamento tra la documentazione oggetto dell’istanza e di cui si chiede l’ostensione e la situazione giuridica sostanziale del ricorrente, che agisce per tutelare un proprio diritto soggettivo.

Il diritto di accesso poteva essere esercitato legittimamente anche in funzione precontenziosa o difensiva, in assenza di un giudizio pendente.

Vi sarebbe anche un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la posizione giuridica dell’istante che ha la necessità di acquisire gli atti richiesti per vigilare sulla legittimità dell’azione amministrativa, o sull’inerzia dell’amministrazione, in relazione alla propria richiesta di subentro nell’autorizzazione NCC, anche nella prospettiva future iniziative in sede giurisdizionale a tutela del diritto al subentro;

b) l’istanza di accesso individuerebbe chiaramente gli atti di cui viene richiesta l’ostensione, e l’intento dell’istante sarebbe solo quello di conoscere atti puntuali relativi ad una vicenda ben precisa.

Non potrebbe considerarsi meramente esplorativa un’istanza di accesso che indica documenti specifici collegati ad una specifica vicenda.

L’Amministrazione avrebbe quindi dovuto limitarsi ad accertare l’attinenza tra la documentazione richiesta e l’interesse che l’istante intendeva tutelare, non potendo esercitare un giudizio di merito.

L’accesso difensivo, una volta accertato il collegamento non pretestuoso dei documenti con un interesse giuridico, dovrebbe essere consentito senza ulteriori apprezzamenti;

c) il rigetto dell’istanza di ostensione non potrebbe essere giustificato neppure in considerazione del fatto che la documentazione richiesta conterrebbe informazioni riservate relative all’attività imprenditoriale e ai dati economici commerciali della controinteressata.

Nessun dato commerciale riservato potrebbe giustificare l’occultamento di un atto amministrativo relativo alla sorte di un’autorizzazione pubblica.

Il diritto di difesa in sede giudiziale sarebbe prevalente rispetto alla tutela del segreto o della riservatezza, purché il richiedente dimostri la necessaria strumentalità dei documenti per la propria difesa.

L’opposizione della controinteressata sarebbe basata su affermazioni generiche in ordine alla natura commerciale riservata delle informazioni contenute negli atti di voltura, e non chiarirebbe quali dati debbano rimanere segreti. In ogni caso, la controinteressata, in sede di esibizione dei documenti, avrà l’opportunità di segnalare all’amministrazione l’eventuale presenza di dati personali da proteggere tramite oscuramento.

Il corretto bilanciamento degli interessi imporrebbe, quindi, di respingere le eccezioni di riservatezza della controinteressata e fatte proprie dal Comune.

8. Con memoria depositata in data 5 settembre 2025 si costituiva la controinteressata, che evidenziava la radicale nullità dell’atto notarile di cessione per difetto assoluto di legittimazione del disponente.

Il cedente aveva infatti cessato ogni rapporto con la controinteressata sin dal 2018, perdendo così da quel momento ogni potere. L’atto notarile invocato dal ricorrente sarebbe dunque tamquam non esset e inidoneo a produrre alcun effetto traslativo.

Conseguentemente mancherebbe un interesse diretto, concreto ed attuale all’accesso, perché il ricorrente non sarebbe titolare di alcun interesse da difendere, attesa la nullità del suo titolo di acquisto.

La documentazione richiesta conterrebbe poi necessariamente dati sensibili di natura commerciale, industriale e finanziaria, quali informazioni sui contratti di locazione della rimessa, dati economici, dettagli operativi e rapporti con la clientela. La loro divulgazione a un potenziale concorrente sarebbe tale da arrecare un grave ed ingiustificato pregiudizio.

9. Il Comune di Viadanica si costituiva in data 22 settembre 2025 con memoria nella quale forniva la propria ricostruzione dei fatti.

Il punto di partenza è stato indicato nell’istanza presentata in data 11 aprile 2024 dal ricorrente, in qualità di legale rappresentante di Driver X s.r.l., al SUAP della Comunità dei Laghi Bergamaschi per la voltura della licenza in precedenza rilasciata a LI AR di NO di LE e NT s.n.c.

A fronte della stessa, il responsabile SUAP aveva evidenziato come la richiesta, pur essendo stata formulata dal ricorrente nella veste di legale rappresentante di Driver X s.r.l., recasse il codice fiscale dell’impresa individuale del ricorrente, e indicasse erroneamente quale titolare dell’autorizzazione il sig. IA e non LI AR di NO di LE e IA s.n.c.

Con nota del 6 giugno 2024 il Comune respingeva quindi la richiesta di voltura per mancanza di continuità soggettiva tra il titolare e il richiedente.

Interveniva poi nota di data 1 luglio 2024 redatta dall’Avv. Vezzuli per conto di Driver X s.r.l., con la quale veniva contestata la fondatezza del diniego.

In data 23 ottobre 2024 il ricorrente reiterava la richiesta di volturazione, questa volta qualificandosi come titolare dell’omonima impresa individuale.

In data 12 novembre 2024 l’Avv. Vezzuli avanzava richiesta di accesso per conto di Driver X s.r.l. relativa a documenti e istanze presentati da LI AR di NO di LE e NT s.n.c.

A fronte dell’opposizione della controinteressata l’accesso veniva negato con comunicazione del 19 dicembre 2024.

In data 18 febbraio 2025 l’Avv. Margiotta per conto del ricorrente, quale titolare dell’omonima impresa individuale, formulava diffida ai sensi dell’art. 2 L. 241 del 1990 per il rilascio immediato dell’autorizzazione NCC, che veniva rigettata dal Comune con nota del 27 febbraio 2025.

In data 18 marzo 2025 il ricorrente, quale legale rappresentate di Driver X s.r.l., rinunciava formalmente alla pratica SUAP dell’11 aprile 2024, ma in data 4 giugno 2025, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, avanzava istanza di accesso agli atti. A tale istanza si opponeva la controinteressata. Con il provvedimento di data 11 luglio 2025, oggetto del presente giudizio, l’istanza è stata respinta.

In punto di diritto, il Comune osserva come contro il diniego di rilascio dell’autorizzazione NCC di data 27 febbraio 2025 il ricorrente non abbia avanzato alcuna censura. Non sarebbe pertanto possibile comprendere quali siano i presupposti fondanti il diritto di accesso.

L’obiettivo reale del ricorrente sarebbe quello di cercare una rimessione in termini ai fini del rilascio dell’autorizzazione NCC, utilizzando strumentalmente la nuova richiesta di accesso per contestare l’atto finale di un procedimento ormai concluso.

Il provvedimento di diniego di rilascio dell’autorizzazione NCC, mai impugnato, evidenziava infatti chiaramente la carenza di legittimazione attiva del ricorrente, che si rifletterebbe ora anche sull’istanza di accesso.

10. Alla camera di consiglio del 15 ottobre 2025 la causa era discussa e veniva trattenuta in decisione.

Oggetto del ricorso

11. Preliminarmente, ai fini anche di maggiore chiarezza espositiva, è opportuno ricordare l’oggetto del presente ricorso.

Questo è il provvedimento di data 11 luglio 2025, con il quale il Comune resistente ha negato l’accesso ai documenti indicati nella relativa istanza del 4 giugno 2025.

Con il ricorso viene richiesto l’accertamento del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti i documenti oggetto dell’istanza.

L’istanza di accesso

12. In quest’ultima il ricorrente ricorda di aver presentato domanda di volturazione della licenza NCC n. 921/2017.

Il SUAP, confermata la completezza formale dell’istanza, nella comunicazione di avvio del procedimento aveva fissato in 60 giorni il termine di conclusione del procedimento.

Sempre nell’istanza si legge che l’autorizzazione costituiva parte del ramo di azienda acquistato con atto notarile dell’11 gennaio 2023, depositato in Comune, e che, decorso inutilmente il termine, il ricorrente aveva invitato il Comune a provvedere con diffida formulata per suo conto, in data 18 febbraio 2025, dall’avvocato Germano Margiotta.

Nell’istanza viene specificato come gli atti richiesti siano indispensabili per verificare l’istruttoria comunale e le ragioni dell’inerzia, valutare l’eventuale esperimento di rimedi giurisdizionali, e dimostrare il proprio diritto al subentro e al regolare esercizio del servizio pubblico non in linea.

Sull’accesso civico

13. Per completezza va rilevato come l’istanza fosse stata formalmente formulata sia “ ai sensi degli artt. 22-25 L. 241/1990 ” sia quale accesso civico ai sensi dell’art. 5 comma 2 D. Lgs. 33 del 2013.

Il provvedimento di rigetto impugnato si è pronunciato esclusivamente sulla domanda di accesso ai documenti di cui agli artt. 22 e ss. L. 241 del 1990.

Nel presente giudizio, pertanto, potrà essere vagliata esclusivamente la fondatezza o meno di tale accesso.

14. In proposito, occorre richiamare quanto chiarito dall’Adunanza Plenaria 2 aprile 2020 n. 10.

Secondo quest’ultima “ È vero che il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, non ha sostanzialmente natura impugnatoria, ma è rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso medesimo e, in tal senso, è dunque un “giudizio sul rapporto”, come del resto si evince dall’art. 116, comma 4, del d. lgs. n. 104 del 2010, secondo cui il giudice, sussistendone i presupposti, «ordina l’esibizione dei documenti richiesti» (v., per la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio sul punto anche ante codicem, Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2002, n. 2542 e, più di recente, Cons. St., sez. V, 19 giugno 2018, n. 3956).

Ma il c.d. giudizio sul rapporto, pur in sede di giurisdizione esclusiva, non può essere la ragione né la sede per esaminare la prima volta avanti al giudice questo rapporto perché è il procedimento la sede prima, elettiva, immancabile, nella quale la composizione degli interessi, secondo la tecnica del bilanciamento, deve essere compiuta da parte del soggetto pubblico competente, senza alcuna inversione tra procedimento e processo ”.

Nel caso di specie, pur rinvenendosi nell’istanza un richiamo formale alla disciplina dell’accesso civico di cui all’art. 5 comma 2 D. Lgs. 33 del 2013, gli argomenti spesi sono sostanzialmente quelli di un ordinario accesso documentale, e la stessa Amministrazione si è pronunciata solo su questa tipologia di accesso.

Pertanto, se è certamente “ vero che il rapporto tra le diverse forme di accesso, generali e anche speciali, deve essere letto secondo un criterio di integrazione e non secondo una logica di irriducibile separazione, per la miglior soddisfazione dell’interesse conoscitivo ”, è altrettanto vero “ che questo interesse conoscitivo nella sua integralità e multiformità deve essere stato fatto valere e rappresentato, anzitutto, in sede procedimentale dal diretto interessato ”, ma soprattutto deve essere stato “ valutato dalla pubblica amministrazione nell’esercizio del suo potere, non potendo il giudice pronunciarsi su un potere non ancora esercitato, stante il divieto dell’art. 34, comma 2, c.p.a. ” (cfr. in termini Adunanza Plenaria, 2 aprile 2020 n. 10).

15. Ciò chiarito deve rilevarsi come il ricorso sia fondato e debba essere accolto nei termini di cui in motivazione.

I documenti indicati nell’istanza del 4 giugno 2025

16. Nell’istanza viene richiesta l’ostensione del fascicolo completo relativo alla pratica SUAP ovvero “ domanda ed allegati (atto di cessione, contratto rimessa, ricevute oneri, autodichiarazioni, istanza di cambio veicolo, ecc.; parere, note, e mail interne, richieste di integrazione, relazioni istruttorie, atti endoprocedimentali; eventuali determinazioni, provvedimenti finali, segnalazioni o dinieghi (anche impliciti) e relative motivazioni; attestazioni di silenzio assenso ovvero comunicazioni di avvio di potere sostitutivo ”.

Viene, altresì, richiesta l’ostensione del Registro/Licenziario NCC del Comune di Viadanica, limitatamente alle annotazioni concernenti l’autorizzazione prot. 921 del 28 marzo 2017 “ con evidenza di: titolare originario, successive volture, sospensioni, decadenze o trasferimenti; estremi e data degli eventuali atti comunali intervenuti sul titolo dal 2017 ad oggi ”.

Sull’interesse all’accesso

17. La domanda, per la sua impostazione difensiva, soddisfa i requisiti dell’accesso documentale, essendo evidente che la finalità è quella di verificare il percorso di ingresso dell’autorizzazione NCC nel patrimonio della controinteressata, e correlativamente le ragioni che renderebbero impossibile l’assegnazione al ricorrente. Questa è la base conoscitiva minima necessaria per qualsiasi iniziativa a tutela dell’aspettativa a conseguire il suddetto bene della vita, tanto in sede amministrativa quanto in sede giurisdizionale. Non è necessario che nella richiesta di accesso vi siano argomenti idonei a convincere l’amministrazione delle probabilità di successo nell’una o nell’altra sede.

Come ricorda la stessa Adunanza Plenaria 25 settembre 2020 n. 19 “ l’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma, caratterizzata (dal lato attivo) da una vis espansiva capace di superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi; e connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la ‘necessità’ della conoscenza dell’atto o la sua ‘stretta indispensabilità’, nei casi in cui l’accesso riguarda dati sensibili o giudiziari… la conoscenza dell’atto non è destinata a consentire al privato di partecipare all’esercizio del pubblico potere in senso ‘civilmente’ più responsabile, ossia per contribuire a rendere l’esercizio del potere condiviso, trasparente e imparziale, ma rappresenta il tramite per la cura e la difesa dei propri interessi giuridici ”.

Sempre con specifico riferimento all’accesso difensivo l’Adunanza Plenaria n. 19 del 2020 cit. ha chiarito che “ Ai fini del riconoscimento della situazione legittimante, non è positivamente richiesto il requisito dell’attuale pendenza di un processo in sede giurisdizionale. In altri termini, muovendo dall’assenza di una previsione normativa che ciò stabilisca, è possibile trarre il convincimento che la pendenza di una lite (dinanzi al giudice civile o ad altro giudice) può costituire, tra gli altri, un elemento utile per valutare la concretezza e l’attualità dell’interesse legittimante all’istanza di accesso, ma non ne rappresenta la precondizione tipica ”.

18. Nel caso di specie, il ricorrente, come specificato chiaramente nell’istanza di accesso, ha formulato istanza di voltura di autorizzazione di NCC.

Tale autorizzazione viene indicata come parte del ramo di azienda acquistato dal sig. IA, circostanza non oggetto di contestazione, e documentata in atti (doc. 3).

La controinteressata contesta infatti soltanto l’idoneità dell’atto di cessione (che sarebbe addirittura nullo) a trasferire l’autorizzazione.

Sulla base dell’atto di cessione il ricorrente, dopo aver formulato richiesta di voltura dell’autorizzazione quale legale rappresentante di Driver X s.r.l., ha poi formulato tale richiesta quale titolare dell’omonima impresa individuale. A tal proposito, può ricordarsi come sia stato lo stesso Comune nella propria nota di data 6 giugno 2024 ad evidenziare come l’autorizzazione n. 921 del 2017 fosse stata ceduta non alla società, ma alla “ ditta individuale ”.

A fronte dell’atteggiamento assunto dal Comune, come descritto sopra nella parte in fatto, il ricorrente ha formulato istanza di accesso per poter valutare l’esperimento dei rimedi più opportuni . Le esigenze difensive, dato il contesto e visti i reiterati contatti tra le parti, sono perfettamente chiare sia all’amministrazione sia alla controinteressata, e dunque non vi sono margini per eccepire la genericità dell’istanza. Quanto al rischio di sviamento, anche se fosse possibile qualificare l’accesso come un espediente per ottenere la rimessione in termini nei confronti di atti relativi al diniego dell’autorizzazione NCC, si tratterebbe comunque di un argomento di merito, per il momento del tutto ipotetico, e certamente non opponibile in via anticipata per negare l’accesso.

Sull’individuazione dei documenti oggetto dell’accesso

19. Poiché il soggetto che chiede l’accesso non è tenuto a conoscere il metodo seguito dall’amministrazione nella catalogazione e nella conservazione dei documenti, è tollerabile un’istanza formulata in via induttiva o mediante accumulo tuzioristico, e dunque nello specifico risulta legittima la richiesta di ostensione sia del fascicolo della pratica SUAP sia del Registro/Licenziario relativo all’autorizzazione di cui è negata la voltura. Tutti questi documenti, dalla prospettiva del richiedente, sono strettamente collegati alle esigenze difensive scaturenti dal silenzio serbato dal Comune sull’istanza di voltura, e presentano un nesso di strumentalità con l’interesse a “ comprovare il proprio diritto all’acquisto ”.

20. Va comunque precisato come l’istanza di voltura presentata in data 23 ottobre 2024 sia altra rispetto all’istanza presentata in data 11 aprile 2024.

Quest’ultima era stata avanzata dal ricorrente nella veste di legale rappresentante di Driver X s.r.l e non quale titolare dell’omonima impresa individuale, ed era stata rigettata dal Comune proprio perché la cessione non risultava intervenuta nei confronti della società, ma della persona fisica titolare di un’impresa individuale.

21. Le finalità dell’accesso devono essere dedotte e rappresentate dalla parte “ in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione… così da permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione finale controversa ” (cfr. in termini Adunanza Plenaria, 18 marzo 2021, n. 4).

Nel caso di specie, il requisito della pertinenza con la situazione controversa è soddisfatto, come si è visto sopra. Il ricorrente sostiene, peraltro, che l’istanza di accesso trarrebbe origine anche dall’inerzia del Comune a proposito della voltura dell’autorizzazione NCC, e quindi dall’esigenza di difendersi nei confronti del silenzio. In realtà, come si è visto sopra, questo è un punto contestato, perché il Comune sostiene di aver risposto con il diniego del 27 febbraio 2025, che non risulta impugnato. Tuttavia, la qualificazione del provvedimento di diniego e l’esame delle sue conseguenze appartengono al merito dell’eventuale futura iniziativa giudiziale, e dunque non sono dirimenti ai fini dell’esclusione dell’interesse all’accesso.

Sulla sottostante questione di merito

22. L’irrilevanza della questione circa la fondatezza della pretesa sottostante è stata affermata in plurime occasioni dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha precisato che “ è preclusa sia all'Amministrazione detentrice del documento, sia al Giudice adito, ai sensi dell'art. 116, d.l.vo n. 104 del 2010, qualunque valutazione ex ante sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, salva l'evidente e assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. n. 241 del 1990 ” (cfr. in termini ex multis C. Stato, Sez. V, 23 settembre 2025 n. 7457).

La fondatezza nel merito della pretesa, che non sta all’Amministrazione né a questo giudice vagliare, è concetto ben diverso dal necessario nesso di strumentalità che deve intercorrere tra i documenti richiesti e le esigenze difensive rappresentate.

Nel caso di specie, tuttavia, l’Amministrazione ha valutato e rigettato l’istanza proprio in virtù di considerazioni relative al merito della vicenda, esponendo una valutazione negativa sull’aspettativa del ricorrente a ottenere l’autorizzazione NCC, e deducendo da questa il difetto di legittimazione con riguardo all’accesso.

Sui documenti non accessibili

23. Per quanto riguarda i limiti oggettivi all’accesso, sono esclusi  solo i documenti tassativamente previsti dall’art. 24 della l. n. 241/1990 (documenti coperti da segreto di Stato, atti del procedimento tributario, atti prodromici all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, documenti relativi a procedimenti selettivi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi), nonché quelli tassativamente individuati in apposito regolamento governativo a tutela di preminenti interessi pubblici (quali la sicurezza e la difesa nazionale, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico, la riservatezza di persone fisiche e giuridiche).

Tali fattispecie non ricorrono nel caso di specie.

Sulla tutela della riservatezza

24. Con riferimento alle esigenze di riservatezza dedotte dalla controinteressata, va rilevato che si tratta di una posizione recessiva. In realtà, anche a fronte di una richiesta di accesso idonea a interferire con la tutela della riservatezza di terzi, l’accesso “deve comunque essere garantito” qualora la conoscenza del documento “sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” . Nel caso in cui il documento contenga “dati sensibili o giudiziari” , l’accesso è consentito nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” (art. 24, comma 7 della l. n. 241/1990).

25. Non si configura inoltre alcuna violazione del diritto europeo. I dati che la controinteressata intende tutelare sono essenzialmente informazioni commerciali. Non vengono in rilievo né i dati di cui all’art. 9 GDPR 679 del 2016 né quelli di cui al successivo art. 10.

26. Più in particolare, la controinteressata, nel proprio atto di opposizione del 20 giugno 2025 (doc. 19 Comune), fa riferimento a “ informazioni sensibili relative all’attività imprenditoriale della LI AR NO ”.

Nella memoria di costituzione fa riferimento a contratti di locazione sulla rimessa, dettagli operativi e rapporti con la clientela.

Questi ultimi, peraltro, non sono oggetto dell’istanza di accesso, e comunque ben difficilmente potrebbero essere inseriti in una pratica SUAP o nel Registro/Licenziario.

Peraltro, nel caso in cui riferimenti alla clientela fossero, al contrario, presenti nei documenti di cui si chiede l’ostensione, poiché non si tratta di elementi la cui conoscenza sia necessaria ai fini difensivi, l’ostensione dovrà avvenire previo oscuramento delle generalità o di altri dati personali. Altrettanto dovrà avvenire per i contratti di locazione, nei quali dovranno essere oscurate sia le generalità del conduttore sia gli importi pattuiti.

Per quanto riguarda il rischio che venga rivelata l’organizzazione aziendale della controinteressata, è sufficiente l’oscuramento dei singoli dettagli operativi non attinenti all’autorizzazione n. 921 del 2017 che siano eventualmente presenti nella documentazione oggetto di ostensione.

Conclusioni

27. Conclusivamente, il ricorso va accolto.

Conseguentemente deve essere annullato il provvedimento di diniego impugnato, e deve essere riconosciuto il diritto del ricorrente all’ostensione dei documenti indicati nell’istanza di accesso del 4 giugno 2025 nei termini di cui in motivazione.

L’Amministrazione intimata viene condannata all’esibizione degli stessi ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla notificazione a cura della parte ricorrente.

28. La complessità in fatto e la particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, e per l’effetto annulla il diniego di ostensione, e ordina al Comune resistente di consentire al ricorrente l’accesso agli atti richiesti come specificato in motivazione, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla notificazione a cura del ricorrente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AU RO, Presidente

Costanza Cappelli, Referendario

AU IO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU IO	AU RO

IL SEGRETARIO