Pubblicato il 27/11/2025

N. 01021/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00346/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 346 del 2023, proposto da
LA MA IO, rappresentata e difesa dagli avvocati SI Valente, Alessandra Mignanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione n.G00987 emessa in data 27.1.2023 dalla Regione Lazio - Direzione: Politiche Abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesaggistica e Urbanistica - Area: Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica – con la quale è stato determinato di “non autorizzare l'esecuzione delle opere relative alla realizzazione di due fabbricati per civile abitazione sui terreni siti nel Comune di Cervaro (FR) in località Romanelle distinti in catasto al foglio 18, part.lla 60 e 25 nonchè di ogni atto consequenziale e/o connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2025 la dott.ssa AR AL FA MB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la ricorrente impugna la determinazione emessa in data 27 gennaio 2023 dalla Regione Lazio con la quale è stato determinato di “non autorizzare l'esecuzione delle opere relative alla realizzazione di due fabbricati per civile abitazione sui terreni siti nel Comune di Cervaro”, nonchè di ogni atto consequenziale e/o connesso.

La ricorrente infatti in data 30.12.2019 ha presentato al Comune di Cervaro domanda di permesso a costruire n.12177 per la costruzione di due fabbricati destinati a civile abitazione sui terreni siti in Cervaro (FR) alla località “Rotelle” e riportati nel N.C.E.U. al foglio 18, part.lle 60 e 253. A tal fine la ricorrente in data 26.5.2020 ha inoltrato alla Regione, per il tramite del Comune di Cervaro, richiesta di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art.146 del D.Lgs 42/2004.

La Regione con nota prot. reg. 832964 del 2/9/2022 ha richiesto documentazione integrativa ai fini della completezza dell’istanza che è stata prodotta dalla ricorrente.

La Regione, considerato che l’intervento previsto ricade nella fascia di rispetto di 150 ml del corso d’acqua denominato RI EL e ritenendo che l’intervento risulta in contrasto con l’art. 36, comma 6, delle NTA del PTPR, ha accertato la non conformità ai sensi dell’art. 146 comma 7 del D. lgs. N. 42/2004, ha valutato la non congruità dell’intervento proposto con la normativa di tutela paesaggistica e con nota prot. reg. n. 101657 del 17 ottobre 2022 ha trasmesso la proposta di provvedimento negativo, corredata della documentazione presentata e della relazione tecnica illustrativa alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Provincie di Frosinone e Latina.

Non essendosi espressa la Soprintendenza nel termine previsto dall’art. 146 D. lgs 2004 n. 42 di sessanta giorni dalla ricezione degli atti si è formato il silenzio assenso ai sensi dell’art. 17 bis l. 1990 n. 241 sulla proposta di provvedimento negativo della Regione e l’Ente con nota del 23.12.2022 ha comunicato alla ricorrente preavviso di diniego dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/1990, rappresentando le ragioni ostative al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, cui la ricorrente ha replicato con proprie osservazioni.

Ritenute le osservazioni non sufficienti a superare i motivi ostativi all’accoglimento dell’autorizzazione, con la delibera qui impugnata la Regione ha assunto determinazione negativa sull’istanza della ricorrente.

Nel ricorso la ricorrente lamenta:

1. Violazione di legge ed eccesso di potere – Vizio di motivazione della determinazione impugnata con riferimento all’art.10 bis della l.241/90.

Secondo la ricorrente la determinazione impugnata sarebbe illegittima in quanto si limiterebbe a richiamare le ragioni già indicate nel preavviso di diniego senza indicare i motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni. Inoltre, l’Amministrazione si sarebbe determinata sui terreni di cui alle particelle 60 e 25, diversi da quelli di proprietà della ricorrente, oggetto dell’istanza di permesso di costruire, contraddistinti dalle particelle 59, 60 e 253.

2. Travisamento dei fatti presupposti - Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto e di diritto – Difetto di Istruttoria – Illegittimità nel merito del provvedimento Impugnato.

La ricorrente, dopo aver premesso che “nel PTP il corso d’acqua RI EL non è identificato come corso d’acqua pubblica non essendo rappresentata la relativa fascia di protezione, mentre l’effettiva ricognizione e graficizzazione è avvenuta con la D.G.R. n. 861 del 28.2.2002” (Pag. 13 ricorso), contesta l’applicazione dell’art.36 comma 6 NTA del PTPR, secondo cui “ i corsi d’acqua e le relative fasce di rispetto debbono essere mantenuti integri e inedificati per una profondità di centocinquanta metri per parte; nelle fasce di rispetto è fatto obbligo di mantenere lo stato dei luoghi e la vegetazione ripariale esistente, fatto salvo quanto previsto dal comma 17….”

A dire della ricorrente, poichè il lotto di sua proprietà, secondo il PRG approvato nel 2004 ricade in area classificata come zona “ B di completamento ” e “ con l’approvazione del PRG le relative aree sono state considerate urbanizzate o sufficientemente urbanizzate ” (pag. 14 ricorso introduttivo), il lotto in questione beneficerebbe della deroga all’osservanza della fascia di rispetto dai corsi d’acqua prevista dall’art. 36 comma 7 NTA del PTPR per le aree urbanizzate.

Sostiene inoltre la ricorrente che, ricadendo il proprio terreno in zona “ B di completamento ” secondo il PRG approvato con D. G. R. 887 del 24 settembre 2004, benché la normativa paesaggistica nulla rilevi espressamente per le zone B di completamento per gli strumenti urbanistici approvati dopo il 06.09.1986, sarebbe analogicamente applicabile la deroga al vincolo derivante dalla fascia di rispetto dai corsi d’acqua prevista dall’art. 36 comma 8 NTA del PTR per le zone C, D, ed F del D.M. 1444/68, consentendo di fatto l'edificazione al di fuori della fascia di ml. 50 di rispetto dagli argini del corso d'acqua.

Le zone “B” infatti avrebbero caratteristiche analoghe alle zone ricomprese nella deroga (nonché il medesimo indice edificatorio) e inoltre “il lotto di proprietà della ricorrente unitamente al altro lotto libero da edificazioni ad esso contiguo, rappresenta una sacca localizzata tra due ambiti estesamente urbanizzati lungo la strada provinciale così come si evince negli elaborati grafici allegati al CTP a firma del Geom. Pirone” (pag. 15 ricorso introduttivo).

Ha quindi concluso per l’accoglimento del ricorso.

2. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, avversando il ricorso introduttivo e chiedendone il rigetto.

3. All’udienza pubblica del 14 ottobre 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

4. Il ricorso è infondato nel suo complesso e va, pertanto, rigettato.

4.1. Infondate sono le doglianze articolate con il primo motivo di ricorso.

4.1.a) La Regione nella motivazione del provvedimento impugnato ha dato ragione del mancato accoglimento delle osservazioni della ricorrente, e ne ha spiegato i motivi.

Essendo le osservazioni interamente richiamate nel secondo motivo di ricorso, le ragioni ostative all’accoglimento delle stesse, esplicitate nel provvedimento impugnato, saranno esaminate nell’analisi del secondo motivo di ricorso.

In questa sede basta evidenziare che la Regione, nella motivazione del provvedimento impugnato ha ritenuto le osservazioni non condivisibili in quanto:

“ Ai fini della trasformabilità delle aree ricadenti all’interno della fascia di rispetto dei corsi d’acqua vincolati ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 (art. 134, comma 1, lett. b) e art. 142, comma 1, lett. c)) deve ricorrere almeno una delle seguenti condizioni:

“- l’area non risulta vincolata perché delimitata nello strumento urbanistico generale come zona territoriale omogenea A o B ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 alla data del 06/09/1985, come stabilito all’art. 142, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 42/2004 e all’art. 9, comma 2, lett. a) delle NTA del PTPR;

- l’area risulta vincolata ma può essere trasformata a condizione che sia mantenuta integra e inedificata una fascia di cinquanta metri a partire dall’argine ed in presenza di aree contigue edificate, se delimitata nello strumento urbanistico generale come zona territoriale omogenea C, D o F ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 alla “data di adozione dei PTP o, per i territori sprovvisti di PTP, alla data di entrata in vigore della l.r. 24/1998”, ovvero alla data del 28/04/1987, come stabilito all’art. 36, comma 8, delle NTA del PTPR.”

Come certificato dal Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Cervaro, per l’area oggetto di intervento non ricorre nessuna delle suddette condizioni, in quanto alle date sopra indicate la stessa risultava delimitata dal PRG, approvato con DGR n. 2948 del 15/05/1984, come zona omogenea E - “Zona - Parti del territorio destinate ad usi agricoli E” e che le osservazioni presentate non risultavano pertinenti in quanto si riferiscono a destinazioni urbanistiche introdotte con la Variante al P.R.G. approvata con D.G.R. n. 887 del 24/09/2004, concludendo che per le Zone E Agricole trova applicazione unicamente quanto disposto all’art. 36, comma 6, delle NTA del PTPR”.

L’Ente, quindi, ha adeguatamente dato conto nella motivazione del provvedimento impugnato, delle ragioni che non consentivano l’accoglimento delle osservazioni della ricorrente.

La Regione, poi, non ha fondato il diniego su motivi ostativi conseguenti alle osservazioni presentate dai ricorrenti; per cui correttamente non ha indicato nel provvedimento impugnato ulteriori motivi ostativi rispetto a quelli già evidenziati nel preavviso di diniego.

Ne deriva l’infondatezza della censura sotto tale profilo.

4.1.b) Con riferimento al secondo aspetto della censura, è certo che si è in presenza di un mero refuso, peraltro ricorrente solo in un inciso della determina regionale impugnata (pag. 4), che non inficia assolutamente la legittimità del provvedimento emesso, essendo individuabile il terreno interessato dal diniego dal contesto provvedimentale, atteso che ogni altra parte della determinazione che fa riferimento alle particelle reca chiaramente l’indicazione di quelle corrette: particelle 60 e 253, mentre la particella 59 non viene riportata in quanto non interessata dall’intervento edilizio.

4.2 Neanche il secondo motivo di ricorso coglie nel segno.

Risulta dagli atti che l’area oggetto di intervento è sottoposta alla tutela paesaggistica, ai sensi degli articoli 134 comma 1 lettera b) e 142 comma 2 lettera c) del D.Lgs. n. 42/2004, in quanto ricade all’interno della fascia di rispetto di 150 ml del corso d’acqua denominato RI EL e precisamente ad una distanza dall’argine compresa tra 50 e 110 ml circa.

Il vincolo derivante dalla presenza del corso d’acqua RI EL è stato confermato per la porzione d’area oggetto d’intervento dalla variante al PRG del 2004. Infatti il Comune di Cervaro, in sede di approvazione della predetta variante, con riferimento al suddetto corso d’acqua ha proposto le seguenti osservazioni:

- ai sensi dell’art. 23 della LR 24/1998 osservazione n. 060026_P02, con cui “ L’Amministrazione Comunale chiede la declassificazione del corso d’acqua “RI EL” per i tratti che hanno perso le caratteristiche di naturalità. ” che è stata respinta per la porzione interferente con l’area di intervento (allegato 6 fascicolo Regione Lazio);

- osservazione n. 012060026_CM0004_03 al PTPR (“ In merito alle fasce protette dei corsi delle acque pubbliche che attraversano il territorio e denominati Acquacandida, EL, Ascensione, Faio, si conferma la previsione della Regione di non considerare il vincolo attivo per le aree già individuate, e si richiede l'estensione di tale deroga anche agli interventi oggetto di richiesta di condono edilizio già depositate negli uffici del comune dell'anno 1985, per le quali si esemplificano individuazioni riportate negli allegati all'osservazione. ”) respinta con il seguente esito: Acqua Pubblica - si conferma la tutela del corso d’acqua e della relativa fascia di rispetto come graficizzata nel PTPR approvato -Tavola B (allegato n. 7 fascicolo regione Lazio).

Orbene, posto che l’area oggetto di intervento ricade in zona vincolata, l’Ente nel provvedimento di diniego ha accertato l’insussistenza delle condizioni per applicare le deroghe al divieto di edificare di cui all’articolo 142 comma 2 lett. a) del D. Lgs 42/2004, dell’art. 4 comma 1 bis lett. a) L.R. 24/1998 ed art. 9 comma 2 lett. a) delle NTA del PTPR, che escludono dal vincolo derivante dalla fascia di rispetto dei corsi d’acqua le aree che alla data del 6 settembre 1985, ossia alla data di entrata in vigore della L. 1985 n. 431 (recante disposizioni urgenti per la tutela di zone di particolare interesse ambientale) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 , come zone territoriali omogenee A e B.

Infatti, come risulta dal certificato di destinazione urbanistico storico del 06/10/2022 (allegato n. 21 di parte ricorrente), le aree di proprietà della ricorrente distinte in Catasto al Fg. 18 Part. 59, 60 e 253, erano classificate come zona omogenea E - “Zona - Parti del territorio destinate ad usi agricoli E” - secondo le previsioni del PTP approvato con Deliberazione di GR n. 2948 del 15 maggio 1984.

A ragione, quindi, la Regione ha negato il permesso di costruire in applicazione dell’art. 36 comma 6 DPR 380/2001, a tenore del quale “i corsi d’acqua e le relative fasce di rispetto devono essere mantenuti integri e inedificati per una profondità di centocinquanta metri per parte; nelle fasce di rispetto è fatto obbligo di mantenere lo stato dei luoghi e la vegetazione ripariale esistente, fatto salvo quanto previsto dal comma 17(….)”

Come infatti già ritenuto da precedenti giurisprudenziali al riguardo, “il divieto di costruzione entro la fascia di rispetto di 150 metri dagli argini dei corsi d'acqua costituisce un limite inderogabile all'attività edificatoria dei privati, a prescindere dalla natura e dalla tipologia del manufatto e a prescindere dalla situazione specifica del corso d'acqua di volta in volta considerato, in quanto la tutela dei corsi d'acqua deriva direttamente dalla legge, ai sensi della l. n. 431/1985 e dell'art. 146, d.lgs. n. 490 del 1999, nonché in base all'art. 7, l. reg. n. 24 del 1998, e riguarda i fiumi, i torrenti e le acque pubbliche iscritte negli elenchi previsti dal T.U. delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775” (T.A.R. Roma, sez. II, 9 marzo 2020 n.3047). Il diniego del permesso di costruire, quindi, rappresenta un atto dovuto, allorchè sia accertato che l’area oggetto d’intervento ricade entro la fascia di rispetto dei corsi d’acqua e non ricorrono le condizioni per applicare le deroghe espressamente previste dalla legge.

Nella fattispecie, è accertato e non contestato che “l’area oggetto di intervento ricade nella fascia di rispetto di 150 ml dal corso d’acqua denominato RI EL e precisamente ad una distanza dall’argine compresa tra 50 e 110 ml circa” (cfr. determinazione impugnata n.G00987 del 27.1.2023).

Né, nel caso in esame, ricorrono le condizioni per applicare l’esclusione del vincolo previste dalla legge.

E’ infatti infondata la doglianza della ricorrente secondo cui, essendo la propria area classificata come zona B4 di completamento del PRG approvato nel 2004, troverebbe applicazione la deroga all’inedificabilità nella fascia di protezione dai corsi d’acqua prevista dal comma 7 della precitata norma (poiché con l’approvazione del PRG le relative aree sono state considerate “urbanizzate o sufficientemente urbanizzate” cfr.pag. 14 ricorso) e quella prevista dal comma 8 del suindicato articolo 36, per le zone zone C, D ed F di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come delimitate dagli strumenti urbanistici approvati alla data di adozione dei PTP a condizione del mantenimento di una fascia integra e inedificata di cinquanta metri a partire dall’argine e della comprovata esistenza di aree edificate contigue.

Infatti, il comma 7 dell’art. 36 NTA del PTPR esclude dal divieto di cui al comma 6 “ le aree urbanizzate come individuate dal PTPR e corrispondenti al paesaggio degli insediamenti urbani e al paesaggio delle reti infrastrutture e servizi”, ossia ambiti urbani espressamente perimetrati dal PTPR come “aree urbanizzate”.

Poiché le superiori condizioni non ricorrono per l’area di proprietà della ricorrente, la censura è infondata sotto tale profilo.

Parimenti privo di pregio è l’assunto della ricorrente secondo cui essendo classificata la propria area come “zona B” dallo strumento urbanistico vigente, nella fattispecie troverebbe applicazione in via analogica l’esclusione dal vincolo prevista dal comma 8 dell’art. 36 NTA del PTPR per le zone C, D, ed F di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come delimitate dagli strumenti urbanistici approvati alla data di adozione dei PTP, essendo rispettate le condizioni previste dalla norma, in quanto le costruzioni sono previste in progetto ad una distanza di 62 metri dall’argine ed esistono aree edificate contigue.

Nella fattispecie non ricorre nessuno dei presupposti che consentirebbero di derogare al vincolo paesistico previsto nell’area oggetto di intervento.

In primis il Collegio non può ignorare il corollario giuridico imprescindibile che le norme eccezionali non sono suscettibili di applicazione analogica. Le deroghe all’inedificablità di cui ai commi 7 e 8 NTA del PTPR sono disposizioni di carattere eccezionale, applicabili in via tassativa e soltanto laddove sussistono le condizioni ivi previste.

In ulteriore analisi, la censura della ricorrente non sarebbe accoglibile neanche trascurando in via ipotetica il divieto di applicazione analogica delle norme eccezionali e derogatorie.

Infatti, come già evidenziato, l’area in questione alla data del 6 settembre 1985 non era classificata come “zona B” secondo il P.T.P. approvato con Deliberazione della Giunta Regionale n°2948 del 15/05/1984.

Dal certificato di destinazione urbanistica storico del 06/10/2022 (allegato n. 21 di parte ricorrente) risulta che gli immobili distinti in Catasto al Fg. 18 Part. 59, 60 e 253, erano classificati come zona omogenea E - “Zona - Parti del territorio destinate ad usi agricoli E” - secondo le previsioni del PTP approvato con Deliberazione di GR n. 2948 del 15 maggio 1984 e, come affermato dalla stessa ricorrente nelle osservazioni al preavviso di diniego (allegato n. 31 di parte ricorrente), l’area in questione è stata classificata come zona “B4” solo con l’approvazione della variante al P.R.G con D.G.R. n. 887 del 24/09/2024.

A cio’ si aggiunge che in sede di approvazione della variante generale di PRG con DGR n. 887 del 24 settembre 2004 (allegato n. 11 Regione Lazio) nell’esprimere parere favorevole all’approvazione della variante generale il Comitato Regionale per il Territorio (CRpT) con voto n. 456/1 del 14/6/2021 con specifico riferimento alle “Zone B di Completamento” proposte in ambiti interessati dal vincolo paesaggistico, di cui all’art. 142, co. 1, lett. c) del D.lgs. n. 42/2004, ha specificato che: “Tutte le zonizzazioni di carattere edificatorio previste dalla variante generale al P.R.G., inserite dentro la fascia di rispetto dei 150 metri delle acque pubbliche, dovranno essere declassate e riconsiderate come zone agricole vincolate e si dovrà applicare la norma prevista dal PTP – ambito 14 e della L.R. 24/98” .

Orbene, non essendo l’area in questione classificata come zona C, D o F alla data di adozione del PTP, non è applicabile il comma 8 dell’articolo 36 NTA del PTPR, che esclude dal vincolo derivante dalla fascia di rispetto dei corsi d’acqua previsto dal comma 6 le zone C, D, ed F di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come delimitate dagli strumenti urbanistici approvati alla data di adozione dei PTP.

Alla luce delle superiori argomentazioni, risulta la legittimità del provvedimento di diniego adottato dall’Ente che correttamente ha negato l’autorizzazione richiesta dalla ricorrente.

5. In definitiva il ricorso va respinto in quanto è infondato.

6. Tenuto conto delle circostanze di causa, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NE SI IM AN, Presidente

Massimiliano Scalise, Referendario

AR AL FA MB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR AL FA MB	NE SI IM AN

IL SEGRETARIO