Pubblicato il 19/12/2025

N. 01609/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00236/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 236 del 2023, proposto da
Sisal Lottery Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Ghia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nadia Zanoni in Bologna, piazza Maggiore,6;
Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini, Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) dell'atto datato 24.10.2022 (P.G. n. 6919184/2022) a mezzo del quale il Comune di Bologna inviava alla ricorrente comunicazione attestante che – dai controlli sulle distanze, effettuati in attuazione della L.R. n. 5/2013 in tema di prevenzione e contrasto della ludopatia - l'attività era svolta all'interno di locali situati a meno di 500 metri da luogo sensibile, identificato nella Scuola di infanzia “Girotondo”, identificata come “Istituto Scolastico”, con l'avvertenza di provvedere a chiusura o delocalizzazione entro i 6 mesi successivi dal ricevimento;

b) dell'atto datato 07.02.2023 (P.G. n. 72018/2023), notificato in data 08.02.2023, a mezzo del quale il Comune di Bologna, a seguito ed in espresso ed esclusivo riferimento alla precedente comunicazione di cui alla premessa a), inviava alla ricorrente comunicazione attestante l'avvio di nuovo procedimento per la chiusura dell'attività sita in Via Corticella, n. 216-219, in attuazione della normativa regionale in tema di prevenzione e contrasto al fenomeno della ludopatia (L.R. 5/2013, L.R. 18/2016, Delibera della Giunta Regionale n. 831/2018 e n. 68/2019) e del relativo Regolamento Comunale vigente in materia (P.G. 57985/2018), per decorrenza dei termini di proroga previsti dalla normativa regionale e nazionale in relazione allo stato di emergenza pandemica e l'attività in riferimento risulterebbe ancora collocata a distanza inferiore a 500 metri dal luogo sensibile identificato con la comunicazione datata 24.10.2022 (P.G. n. 6919184/2022), di cui alla premessa b), nella Scuola dell'infanzia “Girotondo”, considerata dall'Amministrazione Comunale come “Istituto Scolastico”;

c) dell'atto Prot. 163628/2023 del 14.03.2023, notificato in data 22.03.2023, non eseguito, ordinante la chiusura immediata della Sala giochi/sala scommesse ubicata in Via Corticella 216/9 (negozio di gioco ex art. 38, comma 2, D.L. 04.07.2006, n. 223 e s.m.i. – codice diritto 14270 – conc. 4000) con annessa attività di raccolta del gioco mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lett. b), TULPS, in quanto collocata a distanza inferiore a 500 metri dal luogo sensibile identificato nella Scuola dell'infanzia “Girotondo”, classificata dal Comune di Bologna come “Istituto Scolastico”;

d) della Delibera della Giunta Comunale n. 239/2018 a mezzo della quale l'Amministrazione Comunale, approvando la mappatura dei luoghi sensibili ai sensi delle disposizioni di cui alla L.R. n. 5/2013, ha erroneamente considerato la scuola dell'infanzia “Girotondo”, come rientrante nella categoria giuridica degli istituti scolastici di qualsiasi ordine e grado per l'effetto classificandola, altrettanto erroneamente, come “luogo sensibile”;

e) ogni altro e ulteriore atto o provvedimento presupposto, infra-procedimentale, conseguente, connesso ed esecutivo, individuato ed individuabile, anche se non noti alla Ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Bologna e di Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. IO FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso munito di istanza di sospensione cautelare e depositato in data 3.4.2023, Sisal Lottery Italia S.p.A impugnava gli atti, meglio indicati in epigrafe, con cui è stata disposta la chiusura immediata della Sala giochi/scommesse ubicata in Via Corticella 216/9, con annessa attività di raccolta del gioco mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lett. b), Tulps, in quanto collocata a distanza inferiore a 500 metri dal luogo sensibile identificato nella Scuola dell'infanzia “Girotondo”, classificata dal Comune di Bologna come “Istituto Scolastico”.

Dopo un’ampia premessa in fatto, la ricorrente deduceva i seguenti vizi: “ 1. Violazione di legge sotto il profilo del contrasto con le disposizioni di cui agli artt. 2, 3, 17, 41, 117, 118, Cost., violazione di legge sotto il profilo del contrasto con le disposizioni di cui all’art. 1, comma 1, e 6, comma 2-bis, della L.R. 5/2013, delle DD.GG.RR. 831/2017 e 68/2019 nonché di cui all’art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 158/2012, convertito, con modificazioni, in Legge 8 novembre 2012, n. 189. Eccesso di potere nella forma dello sviamento, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, violazione dei principi di unicità dell’ordinamento, ragionevolezza e proporzionalità, ingiustizia manifesta; 2. in subordine, illegittimità derivata per incostituzionalità della DGR 68/2019 nella parte in cui introduce disposizioni a salvaguardia degli investimenti e tutela del legittimo affidamento degli operatori economici a beneficio esclusivo di chi eserciti l’attività o l’abbia delocalizzata conformemente alle vigenti mappature nei confronti del quale non trovano applicazione gli aggiornamenti delle mappature che rilevino nuovi luoghi sensibili sotto distanza senza estendere tale beneficio anche agli operatori già esistenti al momento della approvazione delle mappature originarie per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117, 118, Cost. ”. in sintesi, con il primo motivo la ricorrente lamentava la violazione delle norme epigrafate perché il Comune di Bologna avrebbe erroneamente considerato luogo sensibile, inserendolo nella relativa mappatura di cui alla deliberazione di G.C. n. 239/2018, anche l’istituto “Girotondo” che, in quanto scuola dell’infanzia, non rientrerebbe nella categoria “istituti scolastici di ogni ordine e grado” ex art. 6, comma 2 bis, della L.R. n. 5/2013, essendo istituto di formazione e non di istruzione; inoltre sarebbe illegittimo il diniego alla richiesta di proroga del termine di prosecuzione di attività, non potendosi considerare i procedimenti avviati nel 2019 e mai conclusi perché relativi ad altro luogo sensibile; con il secondo motivo, formulato in via subordinata, la ricorrente eccepiva l’illegittimità in via derivata per incostituzionalità della deliberazione di G.R. n. 68/2019 nella parte in cui ha contemplato previsioni a salvaguardia degli operatori economici che esercitano l’attività o l’abbiano delocalizzata conformemente alle vigenti mappature nei confronti dei quali non troverebbero applicazione gli aggiornamenti delle mappature inerenti nuovi luoghi sensibili a distanza inferiore da quella consentita senza estendere tale beneficio anche agli operatori già esercitanti le loro attività al momento della approvazione delle mappature.

Resisteva in giudizio la Regione Emila Romagna, la quale, eccepiva la tardività del ricorso rispetto all’atto di mappatura dei luoghi sensibili e, nel merito, previa puntuale contestazione delle censure avversarie, chiedeva il rigetto del ricorso medesimo.

Anche il Comune di Bologna si costituiva in giudizio eccependo la tardività del ricorso e l’inammissibilità per carenza di interesse (per mancata impugnazione del provvedimento del 12.2.2019 di intimazione di chiusura e/o delocalizzazioni dell’attività per la vicinanza della scuola dell’infanzia); nel merito, ne chiedeva il rigetto, puntualmente contestando le censure ivi formulate.

Con ordinanza n. 137, assunta alla camera di consiglio del 27 aprile 2023, era respinta l’istanza di sospensione cautelare degli atti impugnati. Tale ordinanza era confermata dal Consiglio di Stato con provvedimento n. 2612 del 26.6.2023.

In vista dell’udienza di discussione, il Comune di Bologna ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, stante l’apertura -come da documentazione depositata in atti, - da parte della ricorrente della nuova sala-giochi in Piazza Martiri d’Ungheria n. 5 nel Comune di Gambettola, per la quale la medesima aveva beneficiato delle reiterate proroghe, a partire dal 12.2.2019 al 22.12.2022, per la chiusura della sala di Bologna; nel merito ha insistito nelle proprie argomentazioni difensive; anche la Regione Emilia Romagna ha depositato memoria difensiva con cui ha ribadito le proprie argomentazioni in ordine alla inammissibilità e infondatezza del ricorso. Parte ricorrente si è limitata a chiedere la decisione del ricorso, senza produrre ulteriori memorie difensive o nuova documentazione.

Alla pubblica udienza del 3 dicembre 2025, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

Preliminarmente, va rilevato che il ricorso non può essere dichiarato improcedibile, come richiesto dal Comune di Bologna, per sopravvenuta carenza di interesse per avvenuto trasferimento a Gambettola dell’attività in questione, in assenza di una esplicata manifestazione di volontà in tal senso da parte della società ricorrente.

Passando al merito, il ricorso è infondato e va respinto, come già sommariamente delibato in sede cautelare, potendo restare assorbite le eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti.

Il primo motivo è destituito di fondamento.

Giova ricordare che il comma 2 bis dell’art. 6 della legge regionale n. 5 del 2013 dispone che “ Sono vietati l'esercizio delle sale da gioco e delle sale scommesse di cui agli articoli 1, comma 2, e 6, comma 3-ter, della presente legge, i punti di raccolta delle scommesse (c.d. corner) di cui all'articolo 38, commi 2 e 4, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale.), nonché la nuova installazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito di cui all'articolo 110, comma 6, del R.D. n. 773 del 1931, in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai seguenti luoghi sensibili: gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori ”; il comma 2 quater de medesimo articolo prevede che “ I Comuni possono individuare altri luoghi sensibili ai quali si applicano le disposizioni di cui al comma 2-bis, tenuto conto dell'impatto dell'installazione degli apparecchi sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l'inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica ”; con DGR n. 831/2017 la Regione Emilia Romagna ha approvato le “ modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito ”, stabilendo che ogni comune avrebbe dovuto provvedere a stilare una mappa dei suoi luoghi sensibili (allegato I della DGR 831/2017); con deliberazione di G.C. n. 239 del 2018 il Comune di Bologna ha “mappato” i luoghi sensibili, inserendo tra questi anche la scuola per l’infanzia “Il Girotondo”, considerandola come appartenente alla categoria degli “Istituti scolastici di ogni ordine e grado”.

Tanto premesso, come evidenziato dal Consiglio di Stato nella ricordata ordinanza n. 2612/2023, si rileva che, ai sensi degli artt. 1 e 3 del D.Lgs n. 59 del 2004, la scuola dell’infanzia, per quanto non obbligatoria, debba essere qualificata come Istituto Scolastico, atteso che la legge ne fissa le finalità, assicura la generalizzazione dell’offerta formativa, ne definisce gli orari e ne garantisce il conseguimento degli obiettivi formativi, tutti elementi caratterizzanti qualunque istituto dedicato all’istruzione.

Del tutto corretta appare, dunque, l’inclusione della scuola per l’infanzia “Il Girotondo” –in relazione alla quale è incontestato tra le parti il mancato rispetto del limite di 500 metri dalla sala giochi gestita dalla ricorrente – tra i luoghi sensibili di cui alla L.R. n. 5/2013.

Conferma di quanto sopra emerge anche dalle indicazioni operative rilasciate, a seguito della DGR n. 831/2017, dalla stessa Regione Emila Romagna e dirette ai Comuni in relazione all’applicazione della normativa regionale, con le quali, per quanto qui rileva, è stato precisato che “ Istituti Scolastici di ogni ordine e grado - L’asilo nido va considerato un servizio sociale-educativo per la prima infanzia e non un istituto scolastico. Fanno parte, invece, del sistema di istruzione la scuola dell’infanzia (o scuola materna), la scuola primaria (o scuola elementare), la scuola secondaria di primo grado (o scuola media inferiore), la scuola secondaria di secondo grado (o scuola media superiore) a cui si aggiunge la Formazione professionale che concorre all’assolvimento dell’obbligo scolastico (v. il sistema regionale di Istruzione e Formazione professionale). Completa il sistema, fuori dall’obbligo scolastico, l’Università con le sue sedi. Ai fini della tutela della salute non fa differenza la natura pubblica, paritaria o privata della Scuola ” (doc. sub n. 8 fascicolo Regione Emilia Romagna).

Alla luce di quanto sopra esposto, del tutto legittimi risultano gli atti in questa sede impugnati con cui il Comune di Bologna ha disposto la chiusura immediata della sala giochi/scommesse con raccolta del gioco mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, Tulps, gestista dalla società ricorrente e collocata a distanza inferiore a 500 metri dal luogo sensibile identificato nella Scuola dell’infanzia “Girotondo”, atteso che le scuole dell’infanzia devono essere considerate, a tutti gli effetti, Istituti scolastici.

Sotto distinto profilo, si dimostra infondata anche la censura con cui si denuncia l’illegittimità del diniego alla richiesta di ulteriore proroga del termine di prosecuzione di attività, sul presupposto che non avrebbero potuto considerarsi i procedimenti avviati nel 2019 (e mai conclusi) perché relativi ad altro luogo sensibile.

Pare opportuno, a tal proposito, ripercorre i passaggi principali relativi all’intera vicenda per cui è causa.

Già con nota consegnata il 12.2.2019 (doc. sub n. 8 fascicolo Comune resistente) il Comune di Bologna comunicava alla società ricorrente che la sala giochi/scommesse dalla medesima gestita si trovava a meno di 500 metri di distanza dal luogo sensibile rappresentato dalla scuola dell’infanzia “Girotondo” e che, pertanto, avrebbe dovuto, nel termine di sei mesi, cessare l’attività ovvero delocalizzare la medesima in aree non soggette al divieto, ferma restando la possibilità, in caso di delocalizzazione, di beneficiare di una proroga di ulteriori sei mesi; con nota del 12.8.2019, la ricorrente, avendo in atto il trasferimento dell’attività a Gambettola, piazza Martiri d’Ungheria n. 5/6, chiedeva la proroga di ulteriori sei mesi rispetto al termine per l’adozione del provvedimento di chiusura (sub doc. n. 9 fascicolo Comune resistente); come riconosciuto dalla stessa difesa del Comune, con nota del 3.9.2019 l’Amministrazione inviava erroneamente una comunicazione di avvio del procedimento di chiusura indicando per errore anche il luogo sensibile individuato nella struttura socio-sanitaria “Santa Chiara”; successivamente, in prossimità della scadenza del periodo di proroga concesso, con nota dell’11.2.2020 la ricorrente chiedeva al Comune di Bologna di poter usufruire dell’ulteriore proroga di mesi sei connessa alla richiesta di delocalizzazione, in forza della DGR n. 68/2019 per poter ultimare i lavori presso la nuova sede (doc. sub n. 10 fascicolo Comune resistente), richiesta riscontrata positivamente dall’Amministrazione comunale che concedeva la proroga per attuare la delocalizzazione fino al 12.8.2020 (doc. sub n. 11 fascicolo Comune resistente); successivamente, con note del 7.8.2020 e del 24.10.2022, l’Amministrazione comunale comunicava che, per effetto della normativa emergenziale in materia di COVID-19, il termine per la delocalizzazione dell’attività in questione era prorogato ex lege , rispettivamente, fino al 29.10.2020 e al 29.12.2022 (doc. sub n. 12 e 13 fascicolo Comune resistente). Scaduto il suddetto termine, il Comune ha, pertanto, trasmesso alla ricorrente comunicazione dell’8.2.2023 (atto impugnato) di avvio del procedimento di chiusura della sala giochi/scommesse di cui si discute, a causa del mancato rispetto della distanza minima di 500 metri della Scuola dell’Infanzia “Girotondo” e con successivo provvedimento del 22.3.2023 (atto impugnato) ha disposto la chiusura dell’esercizio, respingendo ulteriori richieste di proroga.

Ebbene, la scansione temporale degli atti succedutisi nel tempo dimostra in maniera inequivocabile che la società ricorrente ha beneficiato di tutte le proroghe possibili per poter delocalizzare l’attività dalla medesima esercitata. Anche sotto tale profilo, pertanto, la doglianza articolata in ricorso non può trovare accoglimento.

In definitiva, il primo motivo di ricorso va respinto.

Il secondo motivo, formulato in via subordinata, è del tutto infondato.

In disparte ogni altra considerazione, è sufficiente ricordare che la questione sollevata dalla ricorrente è già stata scrutinata dal Consiglio di Stato, il quale ha avuto modo di precisare che “la delibera di Giunta n. 68/2019 consente il mantenimento dell'attività per un massimo di dieci anni nei confronti degli operatori economici che hanno già delocalizzato, nel caso in cui, rispetto alla nuova ubicazione, venga a trovarsi successivamente un luogo sensibile prima non esistente. Evidente è la mancanza di disparità di trattamento rispetto a coloro che, invece, come la società ricorrente, non abbiano mai delocalizzato, ma siano stati costretti al trasferimento in esito alla prima mappatura. Trattasi di situazioni palesemente differenti, in cui coloro che si trovano nella prima delle due - all'opposto di quanto sostiene l'appellante - sono maggiormente meritevoli di tutela poiché hanno già subito una prima misura di delocalizzazione che ha inciso sull'attività economica, hanno già sopportato spese ed investimenti per ricercare ed attrezzare una nuova sede ed hanno scelto quest'ultima in luogo idoneo alla data del trasferimento perché distante almeno 500 metri da luoghi sensibili” ( Consiglio di Stato, sez. V, 28 dicembre 2022, n. 11426 ).

La dedotta disparità di trattamento è, dunque, insussistente.

In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA, CPA ed accessori di legge in favore di ciascuna delle parti costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO EN, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

IO FA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO FA	AO EN

IL SEGRETARIO