Pubblicato il 27/04/2026

N. 00782/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00620/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 620 del 2026, proposto da
M.D. Costruzioni di D’Arcangelo Michele S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Emiddio Siani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Struttura di missione Zes, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, presso cui, ope legis , domicilia in Salerno al Corso Vittorio Emanuele, n. 58;
Comune di San Valentino Torio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Tretola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale di Salerno, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Galietta e Emma
Tortora, con gli stessi elettivamente domiciliata presso il domicilio loro digitale;
Ministero per gli Affari, il Sud, le Politiche di Coesione e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, in persona del legale rappresentante pro tempore ; Provincia di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore ; Ente Idrico Campano, in persona del legale rappresentante pro tempore ; Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore ; Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante pro tempore ; Agenzia per la Coesione Territoriale in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore ; non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

a – del provvedimento del 3 marzo 2026, con il quale la Struttura di Missione ZES ha disposto “ il diniego dell’istanza di Autorizzazione Unica ai sensi dell’art. 15 D.L. 19 settembre 2024 n.124, come modificato dalla L. 13 novembre 2023, n.162, per la realizzazione di un opificio artigianale/industriale atto alla produzione e deposito di ferro lavorato per carpenterie in edilizia – ZONA D3 P.I.P., in tenimento Località “Sciulia” del Comune di San Valentino Torio (SA) ”;

b – ove e per quanto occorra, della nota prot. ZES_MEZZOGIORNO/SA 0026853/30-09-2025, recante il preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. n. 241/1990;

c – ove e per quanto occorra, della proposta di determinazione finale negativa formulata dal R.U.P.; richiamata nel provvedimento sub a); non conosciuta;

d – di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Struttura di Missione Zes, del Comune di San Valentino Torio e dell’Azienda Sanitaria Locale di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 la dott.ssa AU ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

Con il presente ricorso si impugna il diniego dell’istanza di Autorizzazione Unica per la realizzazione di un opificio artigianale/industriale emesso dalla Struttura di Missione Zes all’esito della Conferenza di Servizi.

Il rigetto è basato sulla seguente motivazione:

“ VISTA la proposta di determinazione finale negativa formulata dal RUP, ing. Salvatore Puca, acquisita agli atti e che si ritiene integralmente riportata, dalla quale emerge: - il parere sfavorevole e dissenso del Comune di San Valentino Torio fondato sulla sussistenza di atti e decisioni comunali da tempo consolidati ed in particolare la già approvata concessione per la realizzazione e gestione del PIP in finanza di progetto; - l’incompatibilità dell’istanza presentata con la tutela dell’interesse pubblico e l’inidoneità delle controdeduzioni depositate dalla istante a superare le motivazioni ostative del preavviso di diniego ”.

La ricorrente eccepisce innanzitutto la violazione degli artt. 10 bis e 14 bis, comma 5, L. n. 241/1990 per mancata valutazione delle osservazioni depositate, essendosi la determinazione conclusiva limitata soltanto a sostenere “ l’inidoneità delle controdeduzioni depositate dalla istante a superare le motivazioni ostative del preavviso di diniego ”.

In secondo luogo, eccepisce il difetto assoluto di motivazione e la carenza istruttoria, sia perché manca qualsiasi rappresentazione delle ragioni per le quali il solo parere contrario del Comune sarebbe, di per sé, ostativo al rilascio dell’autorizzazione unica, sia perché non vengono manifestate le ragioni in base alle quali i già adottati provvedimenti comunali sarebbero ostativi alla favorevole definizione del procedimento e l’istanza presentata sarebbe incompatibile con la tutela dell’interesse pubblico.

Ancora, eccepisce la violazione degli artt. 14 bis, 14 ter e quater della L. n. 241/1990, in base ai quali nella Conferenza di Servizi nessun parere può giammai assumere un’efficacia ex se vincolante ai fini della decisione dell’Autorità procedente, che è tenuta a motivare, in maniera specifica, le ragioni della scelta di ritenere prevalente il parere contrario.

Venendo ai motivi addotti dal Comune a fondamento del parere negativo, evidenzia che non risulta “ approvata (la) concessione per la realizzazione e gestione del PIP in finanza di progetto ”, essendosi il Comune sostanzialmente limitato ad approvare la proposta di project financing e lo schema di convenzione, atti che non hanno alcuna definitività rispetto alla scelta operata dall’ente e non sono comunque di per sé ostativi al rilascio della richiesta autorizzazione unica.

Richiama, a fondamento dei propri assunti, l’Autorizzazione unica n. 118 rilasciata in data 4 marzo 2026 ad un altro operatore economico, nonostante il parere contrario del Comune (ritenuto, in questo caso, ex se non ostativo), per la realizzazione di un intervento nell’ambito di un’area confinante con quella di proprietà della deducente, avente identica destinazione di zona e interessata, al pari dell’area della ricorrente, dalla medesima procedura di project financing assunta dal Comune a presupposto del parere contrario.

Osserva, poi, che il procedimento previsto dagli artt. 14 e 15 del D.L. n. 124/2023 ha natura speciale, prevedendo il rilascio di un’autorizzazione volta alla realizzazione di un’iniziativa imprenditoriale a prescindere dagli atti di eventuali pianificazione e/o programmazione assunti dagli Enti locali, essendo consentita, per legge, la relativa variante.

Precisa, infine, che l’area di proprietà della ricorrente è posta ai margini della Zona D3 interessata dalla proposta di project financing e che, comunque, la realizzazione dell’intervento da parte della ricorrente è maggiormente rispondente all’interesse perseguito dal legislatore con l’introduzione della Zes.

Si è costituito in resistenza il Comune eccependo l’inammissibilità e/o l’improcedibilità del gravame, per violazione dell’art. 41, comma 2, del c.p.a., dato che il ricorrente non ha notificato il ricorso al controinteressato Ipiemme S.p.A., soggetto che ha proposto il progetto di finanza e presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa d’aggiudicazione.

Ha eccepito altresì la tardività, dato che le censure afferiscono di fatto alle originarie decisioni comunali di realizzazione del PIP in finanza di progetto, includendo anche l’area di MD Costruzioni.

Ha rilevato che le esigenze dei singoli operatori economici (tra cui MD Costruzioni S.a.S.) di avere uno o più capannoni per sviluppare le proprie attività è coerente col modulo scelto dal Comune, in quanto il Concessionario (nel realizzare l’intervento) assegnerà/cederà con preminenza ai proprietari dei suoli le strutture di cui vorranno fruire.

Ha contestato i dedotti vizi procedimentali, anche perché la determinazione non avrebbe potuto essere diversa, rimarcando che il concetto di “prevalenza” delle posizioni espresse nella conferenza dei servizi ai sensi dell’art. 14 ter, comma 6-bis, L. n. 241/1990, non è mera maggioranza numerica, bensì una valutazione qualitativa delle posizioni espresse, in funzione del peso specifico degli interessi tutelati, e che, nella specie, la Conferenza ha fatto proprio il parere del Comune, riproducendone il contenuto e richiamandolo nella motivazione.

Ha rappresentato, in punto di fatto, che con delibera di G.C. n. 210 del 18 dicembre 2024 è stata approvata la fattibilità della proposta di finanza di progetto, nominando soggetto promotore Ipiemme S.p.A., con diritto di prelazione; che successivamente si è svolta la procedura, conclusasi con proposta di aggiudicazione della procedura di gara in parola in favore della concorrente ATI composta da Ipiemme S.p.a. (capogruppo) Val. Cost. S.r.l. e Val. Gest. S.r.l.; che con nota prot. n. 5784/2026 del 2 aprile 2026 il Comune di San Valentino Torio ha preso atto della proposta di aggiudicazione e che è in corso la formalizzazione di detta aggiudicazione.

Ha contestato la lamentata disparità di trattamento in quanto si è trattato di fattispecie diverse: una di variante ad un’autorizzazione rilasciata da tempo (nell’ottobre 2024), a fronte di un diniego di una nuova autorizzazione.

Ha rimarcato che, nel momento in cui il Comune ha reso il proprio dissenso alla richiesta di MD Costruzioni, aveva già adottato atti necessari e sufficienti, nell’interesse pubblico (inoppugnato), che non potevano essere più messi in discussione.

Infine, ha sostenuto che il ricorso è inammissibile, non solo perché tardivo, ma pure perché impinge scelte pianificatorie e discrezionali della P.A., non palesemente illogiche o immotivate.

Si è costituita in giudizio anche la Struttura di missione Zes, contestando le censure mosse dalla parte ricorrente in relazione alla completezza dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione procedente, all’adeguatezza della motivazione resa nel provvedimento finale e al rispetto degli obblighi imposti dall’art. 10 bis L. n. 241/1990.

Ha rilevato che gli atti attestano l’avvenuto avvio della gara, prossima alla aggiudicazione, rimarcando che il diritto di prelazione ex art. 193 D.Lgs. n. 36/2023 integra una posizione giuridica qualificata, la cui compromissione esporrebbe l’Amministrazione comunale a responsabilità.

Ha osservato che il parere comunale non è stato recepito in modo acritico ma valorizzato quale espressione di competenze primarie in materia urbanistica e di governo del territorio, nell’ambito del giudizio di bilanciamento degli interessi concorrenti (rimesso all’Amministrazione in considerazione della discrezionalità affidatale dalla legge) conclusosi con la valutazione di prevalenza dell’interesse pubblico all’armonica e omogenea gestione del territorio.

Ha sostenuto di aver esaminato le osservazioni della ricorrente e rivalutato il parere comunale alla luce delle controdeduzioni ex art. 10 bis, esprimendo conseguentemente una valutazione negativa autonoma in ordine alla compatibilità dell’intervento con l’interesse pubblico in quanto l’intervento proposto dalla ricorrente, collocandosi all’interno dell’area interessata dal PIP, risulterebbe del tutto incompatibile con l’assetto unitario dell’intervento, rischiando di compromettere l’equilibrio economico-finanziario della concessione in via di aggiudicazione.

Quanto alla dedotta disparità di trattamento in riferimento all’autorizzazione rilasciata in favore di altro soggetto, ha rimarcato che la stessa è intervenuta in una fase procedimentale temporalmente e giuridicamente antecedente alla piena definizione del project financing.

Ha aggiunto, infine, che la specialità del procedimento disciplinato dal D.L. n. 124/2023 non determina una generalizzata recessività degli interessi pubblici affidati alla cura degli enti territoriali e che l’autorizzazione unica non può essere rilasciata “a prescindere” dagli atti di pianificazione locale.

Infine, si è costituita l’ASL di Salerno, senza svolgere difese.

La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 22 aprile 2026 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza breve.

IR

Il ricorso è manifestamente infondato e pertanto può essere definito con sentenza in forma semplificata all’esito della presente fase cautelare.

Preliminarmente, va disattesa l’eccezione comunale di violazione dell’art. 41, comma 2, del c.p.a., non essendo Ipiemme S.p.A. tecnicamente qualificabile come controinteressata secondo la definizione condivisa nella giurisprudenza amministrativa (“ Nel processo amministrativo la qualifica di controinteressato postula congiuntamente: a) l'elemento formale della “contemplazione nominativa” nel provvedimento impugnato, che ne consenta l'agevole individuazione da parte del ricorrente; b) l'elemento sostanziale dell'esistenza di un interesse legittimo uguale e contrario a quello azionato. In difetto del primo requisito, il terzo non è parte necessaria ai sensi dell'art. 41 c.p.a. ” T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, Sentenza, 9 marzo 2026, n. 1615).

Similmente, infondata è l’eccezione di carenza di interesse e tardività, non essendo formalmente oggetto del presente giudizio l’impugnazione degli atti che hanno approvato la fattibilità e l’interesse pubblico della proposta di PIP in project financing.

E tuttavia, va rammentato che “ Nel regime del D.Lgs. n. 36 del 2023, l’approvazione del progetto di fattibilità mediante "provvedimento espresso" pubblicato sul sito istituzionale dell’ente concedente è da ritenersi lesiva delle posizioni degli operatori economici fin dal momento della sua adozione. Di conseguenza, la mancata tempestiva impugnazione di tale provvedimento preclude la possibilità di contestare successivamente gli atti di gara basati sul progetto approvato ” e che “ Ai sensi dell’art. 193, comma 2, del del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, n. 36, sussiste l’onere di immediata impugnativa dell’atto di approvazione della fattibilità del progetto e di individuazione del promotore, che chiude la prima fase della procedura, non potendo le censure avverso tale atto farsi valere con l’impugnazione degli atti successivi, di indizione della gara. L’indicato articolo prevede, infatti, l’adozione di un provvedimento espresso conclusivo della procedura di valutazione, la sua pubblicazione sul sito istituzionale dell’ente e la comunicazione ai soggetti interessati ” (Cons. Stato, Sez. V, Sentenza, 14 novembre 2025, n. 8928).

Se, quindi, il presente ricorso non può dirsi irricevibile per tardiva impugnazione della delibera che ha approvato la fattibilità della proposta di finanza di progetto (la quale non viene in questa sede gravata, concentrandosi le doglianze della ricorrente sui soli atti conclusivi del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 15 del D.L. n. 124/2023), la mancata tempestiva impugnazione della suddetta delibera rende comunque inoppugnabile tale approvazione della fattibilità del progetto, la cui diretta lesività imponeva al ricorrente l’onere di impugnativa immediata.

Ebbene, nel caso di specie la società ricorrente ha omesso di adempiere a detto onere, sicché l’avvenuta determinazione volta alla realizzazione e gestione del PIP in finanza di progetto, inoppugnata, preclude all’Amministrazione procedente l’accoglimento dell’istanza di rilascio dell’autorizzazione unica.

Invero, l’intervento proposto, collocandosi all’interno dell’area interessata dal PIP, risulterebbe incompatibile con l’assetto pianificatorio unitario già delineato e con gli interessi pubblici ormai definitivamente individuati.

A ciò aggiungasi che, contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, la procedura finalizzata alla concessione per la gestione del PIP mediante project financing non si trova affatto in fase “iniziale”, ovvero nella “fase preliminare di valutazione ed approvazione della proposta di project financing”.

Ciò è smentito per tabulas , risultando provato in atti lo stato avanzato del procedimento.

Infine, quanto alle contestazioni relative al richiamo del solo parere contrario comunale, va affermato che il parere negativo è stato espresso dall’ente territoriale portatore degli interessi prevalenti, afferenti all’ordinato assetto del territorio e delle attività ivi esprimibili, sicché la Struttura di missione Zes ha correttamente e logicamente ritenuto prevalente il peso del suddetto parere, in quanto espresso dall’ente portatore degli interessi prevalenti e assorbenti ogni altra questione di dettaglio.

In definitiva, il ricorso va respinto, con assorbimento delle ulteriori doglianze, anche procedimentali, attesi i descritti insuperabili motivi ostativi all’assentibilità proposto intervento.

La peculiarità della vicenda giustifica comunque la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

LA RA, Presidente

AU ZO, Primo Referendario, Estensore

Roberto Ferrari, Referendario

L'ES	IL PRESIDENTE
AU ZO	LA RA

IL SEGRETARIO