Pubblicato il 14/04/2026

N. 00462/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00280/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 280 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, a mezzo del proprio amministratore di sostegno -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato RO NI, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura e Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Citta' Metropolitana di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, n.97;
Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati HE L'AN, LL CA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza per Beni Architettonici e Paes. Province di Ba, Fg, non costituita in giudizio;

per l'annullamento,

chiesto con il ricorso principale:

-del parere negativo della Soprintendenza Archeologia, Belle arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bari prot. n. mic_sabap-ba n. 8960 del 25.07.2023 sulla pratica di condono edilizio n. 10232 ex L. n.47/1985, comunicato con nota prot. n. 438729 del 28.12.2023 relativo all’immobile ad uso abitativo, indicato catastalmente al fg. -OMISSIS- p.lla n. -OMISSIS-;

-del parere negativo della Sezione Paesaggio del Comune di Bari, prot. n. 438600 del 30.11.2023, trasmesso con nota prot. n. 438729 del 28.12.2023;

-ove necessario della presupposta comunicazione della Soprintendenza contenente i motivi ostativi prot. n. 5596 del 10.05.2023;

chiesto con il ricorso per motivi aggiunti:

-del diniego di condono del Comune di Bari, Ripartizione Governo e Sviluppo Strategico del Territorio, prot. n. 199914 del 06.06.2025, comunicato in data 13.06.2025, pratica n.10232;

-di tutti i provvedimenti già impugnati con il ricorso principale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bari; del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città' Metropolitana di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 04.03.2026 la dott.ssa DE ZO e uditi per le parti i difensori RO NI per la ricorrente, l'avv. dello Stato Enrico Giannattasio per la difesa erariale, HE L'AN e LL CA per il Comune di Bari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La odierna ricorrente (che agisce a mezzo della figlia, suo amministratore di sostegno, sicchè la sentenza va intestata alla rappresentata anziché alla rappresentante, diversamente da quanto indicato in ricorso e nel modulo di iscrizione digitale) è proprietaria di un immobile per uso abitativo sito nel Comune resistente, compiutamente identificato in epigrafe.

Esso ricade in “Zona primaria per attività primarie - Tipo A” ed a distanza inferiore di 300 mt dalla costa (a mt 284 circa). Il manufatto, ha cura di evidenziare la ricorrente, sorge, rispetto alla costa, oltre la sede della strada statale SS 16.

Avendo realizzato, senza titolo alcuno, una consistente addizione (di circa il 92%) per ampliarne i volumi a piano terra e primo, con istanza n.10232 (prot. n. 34492 del 01.04.1986) presentò richiesta di sanatoria ex L. n.47/1985.

Nelle more della definizione della pratica e successivamente alla realizzazione dell’abuso (dichiarato realizzato nel 1976), la zona in cui ricade l’abitazione fu sottoposta a vincolo ex L.R. n.56/1980 di inedificabilità assoluta, attesa la distanza dalla costa inferiore a 300 mt, ed anche ex PPTR che la qualifica come bene paesaggistico “territori costieri” ex art. 142, co 1 lett. a) D.Lgs. n.42/2004, definiti dall’art. 41 NTA del PPTR, le cui prescrizioni sono contenute nell’art. 45 NTA (ampliamenti volumetrici non superiori al 20%).

In data 31.03.2023 l’Ufficio Paesaggio del Comune di Bari, acquisita la richiesta integrazione documentale (05.03.1992 prot. n.11717), concluse l’istruttoria di propria competenza, esprimendo parere favorevole ai sensi dell’art. 32 L. cit., nonostante il significativo contrasto con i vincoli esistenti, evidenziando trattarsi di interventi:

-realizzati in epoca antecedente alla data di imposizione del vincolo di inedificabilità di cui alla L.R. n. 56/1980;

-ammissibili rispetto alle prescrizioni dei Territori Costieri di cui all'art. 45 delle NTA del PPTR, in quanto ampliamenti volumetrici di un edificio legittimo che, sebbene eccedenti il limite del 20% previsto dall'art. 45, sono da considerarsi esistenti alla data di entrata in vigore del PPTR, nonchè realizzati in modo tale da non interferire con le libere visuali nè con l'accessibilità alla costa.

In data 04.04.2023 (nota prot. 118133 del 03.04.2023) l’Ufficio Paesaggio comunale trasmise tutta la documentazione alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio (SABAP), per il parere obbligatorio ai sensi dell’art. 146 D.Lgs. n.42/2004.

In data 10.05.2023, con nota prot. MiC n. 5596, trasmessa in pari data sia all’istante per le sue eventuali osservazioni sia al protocollo del Comune di Bari (registrata al n. 159388), la SABAP ha emesso preavviso di parere contrario ai sensi dell’art. 10 bis L. n.241/1990, assegnando termine di 10 giorni per la formulazione delle stesse e sospendendo nelle more il relativo procedimento.

In data 25.07.2023 con nota prot. MiC n. 8960, rubricata al protocollo dell’Ufficio Paesaggio al n. 260537 del 25.07.2023, la Soprintendenza – considerata l’assenza di osservazioni – ha formulato parere contrario sull’istanza di condono, ai sensi dell’art. 146, co 8 D.Lgs. 42/2004, in termini esattamente identici al preavviso di diniego.

In data 28.12.2023, con nota prot. n. 438600 (all.7) l’Ufficio Paesaggio comunale, sulla scorta del parere ritenuto obbligatorio e vincolante della SABAP, ha emesso il proprio parere contrario ex art. 32 L. n. 47/1985, comunicato all’istante in pari data unitamente al parere della SABAP.

Con ricorso principale notificato in data 26.02.2024 e depositato il 07.03.2024, la ricorrente ha impugnato il parere negativo della Soprintendenza e quello altrettanto negativo della Sezione Paesaggio del Comune di Bari, prot. n. 438600 del 30.11.2023.

In data 09.10.2024, con nota prot. n. 343774, il SUE comunale, in considerazione del suddetto parere contrario ex art. 32 della L. n. 47/1985, ha trasmesso alla richiedente, tramite raccomandata ricevuta in data 11.10.2024, il preavviso di diniego dell’istanza di condono ai sensi dell’art. 10 bis L. n.241/1990.

In data 06.06.2025, con nota prot. n. 199914, nell’assenza di osservazioni, il competente ufficio comunale ha comunicato il diniego definitivo, richiamando i pareri negativi già adottati e l’assenza di osservazioni a confutazione.

Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 22.07.2025 e depositato in pari data, la ricorrente ha impugnato anche il suddetto provvedimento, lamentando in prima battuta la tardività del parere della SABAP e, quale conseguenza, la perdita del suo carattere vincolante (restando – in tesi- solo obbligatorio), riproponendo inoltre, gli ulteriori motivi di ricorso già formulati con quello principale, tesi a confutare le plurime ragioni, indicate della Soprintendenza, di difformità e incompatibilità dell’abuso rispetto al vincolo: questione, quella della distinzione tra conformità e compatibilità rispetto al vincolo, su cui la ricorrente si diffonde nel percorso ricorsuale e sulla quale ci si soffermerà nel prosieguo motivazionale.

Il Comune, con la propria memoria difensiva (del 29.08.2024) ha sostenuto la natura vincolante ed indefettibile del parere ministeriale, richiamando il precedente della Sezione n.1828/2021 (non appellato).

La difesa dello Stato ha insistito sulla tempestività del parere, perché intervenuto il preavviso di diniego il 10.05.2023 (rispetto alla ricezione degli atti avvenuta il 04.04.2023).

Ha poi sostenuto la correttezza delle valutazioni in punto di diritto e sotto il profilo della discrezionalità tecnica, operata dalla SABAP.

All’udienza del 04.03.2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

L’esame si concentrerà sul ricorso per motivi aggiunti in quanto le censure in esso contenute ripropongono ed ampliano quelle del ricorso principale, sicchè la sorte del primo, per la parte ripropositiva, è del tutto sovrapponibile alla sorte di quello principale nella omologa formulazione.

Il ricorso per motivi aggiunti non può trovare accoglimento.

In primo luogo, deve puntualizzarsi che la doverosità del parere della SABAP, anche in ipotesi di sopravvenienza del vincolo, è incontestata (v. AP. n. 20/1999); deve, poi, escludersi la tardività del parere soprintendentizio.

Come efficacemente rappresentato dalla difesa statale, a fronte della trasmissione degli atti da parte dell’Ente comunale il 04.04.2023, la SABAP ha formulato l’articolato preavviso di parere negativo in data 10.05.2023, assegnando termine per osservazioni.

Non essendo queste pervenute, il parere conclusivo del subprocedimento istruttorio ha ricalcato pedissequamente il preavviso ex art. 10 bis L.n.241/1990.

La natura totalmente riproduttiva rispetto all’atto interlocutorio teso a stimolare la fase partecipativa, consente di ritenerne, nella sostanza, la sua adozione tempestiva rispetto alla posizione della ricorrente che non ha subito alcuna lesione sostanziale dallo slittamento del termine ex art. 10 bis cit., ma anzi una più duratura possibilità di formulare osservazioni.

D’altro canto, rispetto all’Ente procedente (il Comune) l’eventuale tardività non potrebbe avere alcun effetto di consunzione del potere consultivo, ma solo quello di attivare poteri sollecitatori: come già evidenziato dalla Sezione nel precedente citato dal Comune (n.1828/2021), in materia paesaggistica il parere è, a norma degli artt. 143, co 3 e 145, co 5, vincolante in assenza di adeguamento dello strumento urbanistico a quello vincolistico, come è pacificamente per il Comune barese.

Infine, anche a voler accedere alla tesi propugnata in ricorso in merito alla tardività, il carattere pregnante del parere, seppur tardivo, proveniente dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo, esclude la necessità di peculiare ed ulteriore motivazione o valutazione istruttoria per aderirvi da parte dell’Ente comunale, proprio in virtù delle specifiche competenze intestate alla SABAP che la rendono elettivamente il soggetto idoneo alla migliore valutazione tecnico-discrezionale, sicchè l’adesione alle sue indicazioni è la “via naturale” e fisiologica per l’Ente destinatario, senza spiegazioni o necessità di approfondimenti ulteriori.

In tal senso si è affermato che “ in presenza di un vincolo paesistico non è il diniego di nulla osta, bensì l'eventuale assenso alle modificazioni del territorio a dover essere assistito da una congrua motivazione sulle ragioni che rendono possibile la prevalenza di un interesse diverso da quello paesaggistico tutelato in via primaria” (Cons. Stato, A. P., 14 dicembre 2001, n. 9; cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 agosto 2023, n. 7921); perciò “in caso di richiesta di sanatoria di opere abusive insistenti in area vincolata, occorre una puntuale motivazione laddove si conceda la sanatoria, mentre, nell'ipotesi di reiezione della domanda, l'onere motivazionale è attenuato” (Cons. Stato, sez. II, 28 settembre 2020, n. 5663; cfr., e plurimis, Cons. Stato, sez. II, 21 febbraio 2020, n. 1313) ”. (così Cons. Stato sez. I, 17.03.2025, (ud. 12.02.2025- dep. 17.03.2025) - n. 201).

Venendo al merito delle questioni prospettate in ricorso, occorre brevemente ricordare che la Soprintendenza ha escluso la compatibilità dell’immobile per varie ragioni che possono essere in questa sede sinteticamente così sunteggiate (rinviandosi per il resto all’articolato iter motivo dello stesso): essa da un lato ha ritenuto, infatti, che gli elementi materici e strutturali rendessero la volumetria aggiuntiva priva di pregio; dall’altro che la costruzione si ponesse in contrasto con le prescrizioni del PTTR sotto il profilo della tutela delle fasce costiere (PPTR elaborato 5, schede degli ambiti paesaggistici, sez. C2, pag. 74) e delle “linee guida per il patto città campagna” (PPTR elaborato 4.4.3) laddove si esprime la finalità di contenere le nuove espansioni edilizie; infine che non vi fosse coerenza con le prescrizioni dell’art. 45 NTA del PPTR.

Giova principiare proprio da tale ultimo ed autonomo (e, per come si dirà, anche dirimente) profilo motivazionale.

In punto di fatto è utile evidenziare che l’istruttoria svolta già dagli uffici comunali ha dato atto ed indicato alla SABAP - che di ciò ha tenuto conto- che l’abuso consta di una volumetria di mc 557,61 a fronte di una parte legittima di cubatura mc 602,94, con una incidenza percentuale dell’abuso rispetto al legittimo preesistente pari al 92,48%. In altri termini la parte abusiva sostanzialmente raddoppia quella legittima, a sua volta già in precedenza interessata da un ulteriore non modesto abuso ormai condonato.

L'art. 45 comma 3 lett. b1) NTA PPTR rubricato, per la parte di interesse, “Prescrizioni per i Territori Costieri” prevede: “Fatte salve la procedura di autorizzazione paesaggistica e le norme in materia di condono edilizio, nel rispetto degli obiettivi di qualità e delle normative d’uso di cui all’art. 37, nonché degli atti di governo del territorio vigenti ove più restrittivi, sono ammissibili piani, progetti e interventi diversi da quelli di cui al comma 2, nonché i seguenti:

b1) trasformazione di manufatti legittimamente esistenti, esclusa la demolizione e ricostruzione di manufatti di particolare valore storico e identitario, per una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%”.

In tesi di parte ricorrente la norma consentirebbe ordinariamente in tali territori l'ampliamento massimo del 20% della volumetria degli edifici esistenti, salvo che nei casi di autorizzazione paesaggistica o condono edilizio che potrebbero consentire ampliamenti di maggiore portata. Ne conseguirebbe che l’art. 45, diversamente da quanto ritenuto dalla SABAP, non avrebbe portata preclusiva nel caso di specie, proprio in virtù della clausola di salvezza prevista per le norme in materia di condono.

La suggestiva ed abile prospettazione non può essere seguita.

Il dato testuale della disposizione individua una clausola di salvezza (cioè di rispetto) e non di deroga extra ordinem ed al di fuori di dati positivi contenuti in prescrizioni normative (nel caso di specie non sussistenti).

La locuzione ablativa assoluta “Fatte salve”, dal punto di vista del significato letterale, è sinonimica alla locuzione “nel rispetto” (delle procedure di autorizzazione paesaggistica e) della normativa sul condono.

Diversamente opinando si attribuirebbe al dato testuale il significato di “fatta eccezione”, opposto rispetto a quello fatto palese dal senso letterale.

Tanto chiarito, la disposizione della L. n.47/1985 che disciplina l’ipotesi in esame è l’art. 32 che, nell’interpretazione del diritto vivente (già citata AP. n.20/1999), impone il parere dell’Autorità tutoria anche in caso di sopravvenienza del vincolo.

Il parere così dovuto non può che riguardare la coerenza dell’edificazione con il vincolo sopravvenuto che, per quanto qui di interesse, prescrive il rispetto del limite del 20%.

Che tale limite sia stato sensibilmente superato è dato indiscusso, con conseguente siderale distanza dell’edificazione rispetto alla prescrizione in esame che risulta manifestamente disattesa.

La difformità rispetto al vincolo è, dunque, documentalmente inconfutabile e così la insanabilità della parte abusiva per contrasto con l’art. 45 NTA.

Sennonchè la difesa di parte ricorrente sostiene che la valutazione da operarsi dalla Soprintendenza non sia di conformità , ma di compatibilità con le prescrizioni vincolistiche, così sostanzialmente “attenuandone” la portata precettiva: ritiene che, come sostenuto dal Comune in prima battuta, poiché non è incisa l’accessibilità delle coste e non impedite le libere visuali sarebbe assicurata la “compatibilità” della costruzione, benchè non conforme al vincolo.

A ciò (alla sola “compatibilità”, cioè) e non oltre (senza spingersi alla “conformità”) dovrebbe arrestarsi la Soprintendenza nelle proprie valutazioni, trattandosi di vincolo sopravvenuto non esistente all’epoca dell’abuso. Cita in tal senso Cons. Stato n.4564/2015 e n.3734/2019.

Sul punto si osserva che i precedenti citati non affrontano funditus la distinzione tra compatibilità e conformità e, pertanto, meritano una valutazione critica la quale non può che muovere, in primo luogo, dalla considerazione che la distinzione non trova un sicuro appiglio positivo e introduce margini di incertezza tali da rendere assai arduo il sindacato sulla discrezionalità in materia.

L’affermazione pretoria in merito al contenuto di mera “compatibilità” della valutazione, dunque, lascia perplessi.

Pur volendovi, comunque, dare continuità non può sottacersi che la SABAP, nel parere in questione (v. pag 3 penultimo capoverso), ha in ogni caso escluso non solo la conformità, ma anche la compatibilità con le prescrizioni vincolistiche: dal dipanarsi dell’iter motivo emerge in modo evidente che la discrasia tra l’aumento volumetrico del 20% (consentito) e quello effettivamente realizzato di circa il 92% rende arduo sostenere che vi sia compatibilità con la prescrizione.

Neppure è utile l’argomento della distanza dalla costa di 284 mt che la difesa della ricorrente utilizza per porre in risalto la sostanziale prossimità al limite dei 300 mt, oltre il quale cessa il vincolo di inedificabilità ex L.R. n.56/1980 che, unita alla presenza di una strada statale ad alta percorrenza, allontanerebbe significativamente dalla costa.

Ma proprio tale argomento prova troppo, perchè è agevole ribattere che, proprio perché entro la fascia costiera dei 300 mt, il bene subisce un ulteriore vincolo (anch’esso sopravvenuto ma ormai esistente), previsto dall’art. 51 lett.f L.R. n.56/1980 che vieta qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 mt dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato sul mare, restando del tutto irrilevante, in base al principio di certezza, la maggiore o minore distanza dalla costa entro il predetto limite spaziale.

Anche sotto tale profilo non può che rilevarsi una ulteriore ragione incompatibilità con il vincolo.

Le ragioni sin qui esposte, che conducono alla reiezione della seconda doglianza aggiunta, rendono superfluo l’esame degli ulteriori profili di difformità rispetto al vincolo.

In ogni caso e per completezza motivazionale, non può che osservarsi che le previsioni finalistiche del PPTR indicate dalla Soprintendenza (PPTR elaborato 5, schede degli ambiti paesaggistici, sez. C2, pag. 74 e l’elaborato 4.4.3), indicano in modo cristallino che lo scopo tendenziale della tutela imposta è quella di preservare i territori costieri dall’espansione edilizia e dall’ulteriore consumo di suolo, scongiurando gli interventi abusivi: la lettura che ne fornisce la ricorrente esalta alcune indicazioni di dettaglio, volgendo verso una interpretazione atomistica e parcellizzata delle predette finalità, senza considerare che:

- il punto 9, pag. 74 dell’elaborato 5, C2, pag 74, indica come obiettivi di qualità la valorizzazione e riqualificazione dei territori costieri tutti, senza limitarlo ai suoli demaniali, diversamente da quanto sostenuto in ricorso;

-quanto all’elaborato 4.4.3, di cui non è contestata la natura di direttiva priva di precetti puntuali, resta comunque, insuperabile la considerazione che la prevista limitazione degli interventi agli spazi vuoti, che la ricorrente valorizza rappresentandone la coerenza dell’ampliamento volumetrico (che avrebbe, per l’appunto, edificato uno spazio vuoto), si inserisce nella più ampia finalità di contenere significativamente l’edificazione.

L’aspetto materico e percettivo estetico, pure preso in considerazione dal parere avversato e confutato dalla relazione tecnica prodotta in giudizio a firma dell’ingegnere investito dalla istante, risulta a questo punto, privo di rilevanza, in quanto le distinte ed autonome motivazioni dell’atto sin qui esaminate sono di per sé sufficienti a sostenerlo.

Infine, non merita di essere seguita l’ulteriore doglianza (sub 5 dei motivi aggiunti) con cui si sostiene la formazione del silenzio assenso, atteso il pagamento dell’ultima rata il 10.11.1986.

Tanto in considerazione dell’assenza del parere paesaggistico favorevole, necessario per la formazione dell’atto tacito ( Il silenzio-assenso sull'istanza di condono edilizio inerente opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo si perfeziona, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 35 e 32, comma 1, l. n. 47/1985, unicamente in presenza del parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, e non anche di parere negativo, ovvero d'annullamento ministeriale del parere favorevole, e il termine di sessanta giorni si colloca all'interno dello spazio temporale occorrente per la formazione del titolo abilitativo tacito . Cons. Stato sez. VI 01.07.2022, n. 5485; Ai sensi del combinato disposto degli artt. 32, 33 e 35, l . 28 febbraio 1985 n. 47, non sono suscettibili di sanatoria tacita immobili siti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico-ambientale, essendo all'uopo in ogni caso richiesto il parere espresso dell'Autorità competente alla gestione del vincolo e che in tali ipotesi non è configurabile la formazione del silenzio-assenso sull'istanza di condono con il decorso del termine di 24 mesi contemplato dal cit. art. 35 . Cons. Stato sez. V, 28.07.2014, n. 3973; Nel caso in cui la zona, nella quale è stato realizzato l'abuso edilizio, è soggetta a vincolo paesaggistico, il termine di 24 mesi, decorso il quale s'intende accolta, ex art. 35 comma 12, l. 28 febbraio 1985 n. 47, l'istanza di sanatoria, decorre dalla data di acquisizione del parere di cui all'art. 32, comma 1, della stessa legge . Cons. Stato sez. V, 27.12.2013, n. 6281).

Per le ragioni suesposte i ricorsi non possono essere accolti.

Il contrasto dei pareri intervenuti giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, in parte li respinge ed in parte li dichiara improcedibili per come chiarito in parte motiva.

Spese integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 04.03.2026 con l'intervento dei magistrati:

VI LA, Presidente

DE ZO, Consigliere, Estensore

Lorenzo Ieva, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE ZO	VI LA

IL SEGRETARIO