Pubblicato il 20/04/2026

N. 00727/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00543/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 543 del 2021, proposto da Parco Giardino S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , e da LE AR, rappresentati e difesi dall'avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cesena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Forlì - Cesena, non costituita in giudizio ;

per l'accertamento della illegittimità e/o l'annullamento

- della nota del Servizio Tecnico SUE del Comune di Cesena prot. 62633 del 6 maggio 2021 con cui il Comune ha dichiarato che le opere di urbanizzazione funzionali all'intervento edilizio “n. 232” di cui all'Allegato A11 alle NTA del PRG devono essere eseguite dalle ricorrenti in aggiunta al versamento degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria prescritti per il citato intervento n. 232 e dunque senza beneficiare del c.d. “scomputo”;

- della convenzione rep. 15452 del 21.5.2021 stipulata per l'esecuzione delle urbanizzazioni dell'intervento edilizio “n. 232”, nella parte in cui dovesse avere il significato di escludere la scomputabilità del costo di tali opere dagli oneri di urbanizzazione dovuti per l'intervento edificatorio;

- per quanto occorrer possa, dell'art. 27 delle NTA al PRG, se interpretato nel senso di imporre ai privati l'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria previste dall'Allegato A11 delle NTA in aggiunta al versamento degli oneri di urbanizzazione;

- di ogni altro atto connesso e presupposto, ad oggi non conosciuto;

e per l'accertamento

- del diritto delle ricorrenti ad eseguire le opere di urbanizzazione dell'intervento “n. 232”, assentite con p.d.c. n. 36 del 28.5.2021 ed assunte dalle ricorrenti con la convenzione rep. 15452 del 21.5.2021, a scomputo degli oneri di urbanizzazione dovuti per l'intervento edificatorio in oggetto;

- del diritto delle ricorrenti alla restituzione degli oneri di urbanizzazione pagati in relazione all'intervento edificatorio “n. 232”, nella misura pari al valore delle opere di urbanizzazione eseguite e con gli interessi e la rivalutazione dal dì del dovuto al saldo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 la dott.ssa NA BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le ricorrenti sono proprietarie di un compendio edificabile nel comune di Cesena, che il PRG comunale del 2000 aveva inserito all’interno di un comparto da edificare mediante Piano Urbanistico Attuativo.

A seguito della variante urbanistica n. 1/2014, approvata con delibera del Consiglio comunale n. 36/2016, l’area è stata inclusa nella zona denominata “tessuto dell’espansione degli anni 60-70”, edificabile con permesso di costruire convenzionato “con prescrizioni” normato dall’art. 27 delle NTA; l’Allegato normativo A11 alle NTA ha individuato per ciascun lotto da attuare con permesso di costruire con prescrizioni le specifiche opere pubbliche che il privato deve eseguire nell’ambito della convenzione accessiva al titolo edilizio.

In particolare il lotto delle ricorrenti è destinatario della prescrizione n. 232, per la quale il menzionato Allegato 11 alle NTA prevede la realizzazione delle seguenti opere: “parcheggio pubblico, verde pubblico, allargamento della via Giardini di San Mauro nel tratto compreso nel perimetro”.

Lamentano le deducenti che il Comune di Cesena ha predisposto una bozza di convenzione che impone a loro carico la realizzazione delle opere predette e di altre opere di urbanizzazione e che si è rifiutato di inserire nel testo la precisazione, da esse espressamente richiesta, secondo cui tali opere sarebbero state eseguite dai privati a scomputo degli oneri di urbanizzazione.

L’amministrazione, con nota del 6 maggio 2021 ha respinto la richiesta delle ricorrenti, evidenziando che l’art. 27 delle NTA del PRG “ regolamenta in modo generale le modalità di intervento su aree in cui il piano ravvisi la necessità di rispettare prescrizioni o indicazioni particolari, legate in prevalenza alla sostenibilità delle trasformazioni previste, quali opere di urbanizzazione e/o misure di ambientazione o mitigazione.

Nel caso particolare le condizioni di sostenibilità sono rinvenute nella realizzazione, a carico del soggetto attuatore, di parcheggi e di un’area verde posta a mitigazione della zona agricola posta in adiacenza. È pertanto lo strumento urbanistico che definisce le condizioni per la edificabilità dell’area, il cui peso economico non può essere posto a carico della collettività. Scomputare dagli oneri di urbanizzazione le spese necessarie a garantire tali condizioni significa infatti porle a carico del comune e quindi della collettività.

Questa la motivazione in base alla quale viene richiesto ai soggetti attuatori di interventi regolati dall’art 27 delle NdA del PRG di corrispondere gli oneri di costruzione oltre alla realizzazione obbligatoria di quanto previsto nelle specifiche prescrizioni contenute nell’allegato normativo A11 .”

Pur avendo sottoscritto la convenzione per non ritardare la realizzazione degli interventi edilizi, le ricorrenti si sono riservate di impugnarla, cosa che hanno fatto unitamente alla nota comunale che ha comunicato l’inapplicabilità nel caso di specie dello scomputo degli oneri.

Con l’odierno gravame le deducenti lamentano che, a fronte della realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione, il versamento degli oneri costituisce una duplicazione patrimoniale sine causa e affermano che, nel caso in cui l’amministrazione o (come nel caso di specie) la disciplina urbanistica affidino al privato la realizzazione delle opere di urbanizzazione, questi ha diritto allo “scomputo” dei costi relativi sugli oneri di urbanizzazione dovuti, come sancito dall’art. 16 comma 2 del TU edilizia.

Deducono quindi l’illegittimità della pretesa comunale, per i seguenti motivi in diritto:

I. Violazione del paragrafo 6.1. della D.A.L. n. 186/2018, della delibera C.C. n. 50/2019 e dei principi generali in materia di scomputo desumibili dall’art. 16, comma 2 T.U. Edilizia, come recepiti dalle citate deliberazioni . Le ricorrenti contestano l’assunto comunale secondo cui lo scomputo non sarebbe applicabile agli interventi disciplinati dall’art. 27 delle NTA. Evidenziano che dal 30 settembre 2019 la disciplina del contributo di costruzione e dello scomputo è contenuta nella delibera dell’Assemblea Legislativa dell’Emilia Romagna 20 dicembre 2018, n. 186/2018, recepita dal Comune di Cesena con delibera consiliare n. 50/2019; tali disposizioni prevalgono su qualsiasi disposizione non conforme contenuta in strumenti di pianificazione o regolamenti locali.

II. In subordine: violazione degli artt. 27 e 34 delle NTA del PRG in combinato disposto con l’allegato “A11”, prescrizione n. 232 delle NTA. Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto, motivazione illogica e difetto di istruttoria . L’art. 27 NTA invocato dal Comune di Cesena non fa alcun riferimento alla disciplina del contributo di costruzione, che rimane quindi regolato dai principi generali.

III. In ulteriore subordine: contro l’art. 27 delle NTA. Violazione dell’art. 16 d.P.R. 380/2001, dell’art. 30 L.R. n. 15/2013, anche in relazione agli artt. 23 e 42 Cost. Se l’art. 27 va interpretato nel senso indicato dal Comune, le ricorrenti ne deducono il contrasto con i principi del diritto urbanistico, in quanto introdurrebbe un doppio regime impositivo attraverso una fonte regolamentare, priva di copertura normativa.

Si è costituito per resistere al ricorso il Comune di Cesena.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 17 marzo 2026 alla quale, a seguito di discussione, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Le ricorrenti deducono l’illegittimità della posizione del Comune di Cesena, che nega l’operatività dell’istituto dello scomputo dal contributo di costruzione delle opere che la convenzione accessiva al permesso di costruire pone a loro carico.

Le censure mosse nel gravame possono essere esaminate congiuntamente, in quanto intimamente connesse: le ricorrenti si dolgono infatti del fatto che la pretesa comunale si porrebbe in contrasto con la disciplina recata dalla delibera regionale 186/2018 e dalla delibera consiliare 50/2019 sul contributo di costruzione, che in assenza di specifica diversa disposizione dell’art. 27 NTA troverebbe applicazione la disciplina generale del contributo di costruzione, compreso l’istituto dello scomputo degli oneri, e infine che il Comune resistente avrebbe introdotto un doppio regime impositivo attraverso fonte regolamentare in difetto di base normativa.

Occorre prendere le mosse dalla distinzione effettuata dal Comune resistente, il quale ha evidenziato come le opere previste a carico delle ricorrenti nella convenzione accessiva al permesso di costruire non sono qualificabili come ordinarie opere di urbanizzazione, ma costituiscono prescrizioni imposte dallo strumento urbanistico quali condizioni per l’edificabilità di un ambito esterno al territorio urbanizzato e quindi, di regola, non edificabile in quanto territorio rurale.

La prescrizione n. 232 ha posto alcune condizioni che, come indicato dallo strumento urbanistico (allegato A11) individuano la finalità pubblica del permesso di costruire con prescrizioni, e che sono dirette a favore della collettività già insediata in prossimità dell’area, a compensazione della accordata possibilità dei privati di realizzare un’espansione dell’edificato in zona originariamente agricola/rurale.

Tale ricostruzione trova conferma da un lato nel disposto normativo, dall’altro nelle norme urbanistiche, infine dall’esame dell’evoluzione storica della destinazione dell’area di cui è questione.

Anzitutto l’art. 35 della L.R. Emilia – Romagna 21 dicembre 2017, n. 34 (normativa regionale sulla tutela e l’uso del territorio), che reca la “disciplina delle nuove urbanizzazioni”, prevede che:

“ 1. Le nuove urbanizzazioni sono attuabili, al di fuori del perimetro del territorio urbanizzato o nelle aree permeabili collocate all'interno del perimetro del territorio urbanizzato che non siano dotate di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti, nell'osservanza degli articoli 5 e 6, del comma 4 dell'articolo 8, dell'ultimo periodo della lettera e) del comma 1 dell'articolo 9, del comma 4 dell'articolo 11 e del comma 4 dell'articolo 13.

2. Per le nuove urbanizzazioni la strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale stabilisce i requisiti prestazionali e le condizioni di sostenibilità ambientale e territoriale nonché il concorso delle nuove previsioni alla realizzazione del fabbisogno di edilizia residenziale sociale, ai sensi dell'articolo 34, commi 1 e 3, nel rispetto delle dotazioni minime di aree pubbliche di cui al comma 3 del presente articolo. In particolare, i nuovi insediamenti al di fuori del territorio urbanizzato devono assicurare la contemporanea realizzazione, oltre alle infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti, delle seguenti opere:

a) le attrezzature e gli spazi collettivi richiesti dalla strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale;

b) le condizioni di accessibilità tra cui i sistemi per la mobilità ciclabile e pedonale protetta nonché, compatibilmente con le condizioni locali, il trasporto pubblico locale;

c) i servizi idrici integrati e le altre reti e impianti tecnologici ed energetici;

d) le misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale e le dotazioni ecologiche ed ambientali, stabilite ai sensi degli articoli 20 e 21, le quali non sono oggetto di scomputo dal contributo di costruzione e non possono essere monetizzate .”.

A sua volta l’art. 40 del regolamento edilizio comunale, che disciplina il “permesso di costruire con prescrizioni di cui all’art. 27 delle NDA del PRG” prevede che “ le prescrizioni individuate nell’allegato normativo A11 delle Norme di attuazione del PRG definiscono le opere di urbanizzazione primaria nonché le misure di ambientazione e mitigazione che il soggetto attuatore deve realizzare al fine di dare attuazione agli interventi edilizi previsti dal PRG per le aree elencate nell’allegato medesimo e rappresentate nelle Tavole dei Sistemi PS2. (…) Ai sensi dell’art. 27.02 delle NdA, i Permessi di costruire con prescrizione sono rilasciati previa sottoscrizione di convenzione con la quale il soggetto attuatore assume gli impegni in merito al rispetto delle prescrizioni ed alla realizzazione e cessione delle opere di urbanizzazione previste .”.

Sulla scorta delle richiamate previsioni normative, il soggetto che beneficia del permesso di costruire con prescrizione deve rispettare le condizioni individuate nell’Allegato normativo A11 delle NTA del PRG che individuano misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale che costituiscono contropartita della possibilità di edificare.

Va rilevato inoltre che la delibera dell’Assemblea Legislativa dell’Emilia Romagna 20 dicembre 2018, n. 186/2018, menzionata dalle ricorrenti a sostegno della loro posizione, al punto 1.5.6., in conformità al quadro delineato prevede espressamente che “ 1.5.6. Gli interventi edilizi, oltre alla corresponsione delle quote di U1 e U2, dovranno garantire la realizzazione delle misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale e delle dotazioni ecologiche e ambientali stabilite dal PUG, quale condizione necessaria per la sostenibilità dell’intervento. Tali dotazioni non sono oggetto di scomputo dal contributo di costruzione e non possono essere monetizzate ad esclusione di quanto previsto al punto successivo .”

Le misure di compensazione e riequilibrio ambientale sono quindi escluse dall’istituto dello scomputo, in quanto non qualificabili come ordinarie opere di urbanizzazione.

Ora, a fronte del quadro normativo complessivamente delineato, occorre richiamare quanto evidenziato nella relazione degli uffici in punto di ricostruzione storica della destinazione dell’area, che consente di apprezzare le ragioni delle prescrizioni imposte dallo strumento urbanistico quali condizioni per l’edificazione.

La relazione evidenzia che fin dai primi anni 2000 la zona indicata come AT3 - Area di cintura a destinazione prevalentemente residenziale” e individuata con il numero 05/14, era definita come “ aree marginali e di cintura del territorio urbanizzato, la cui trasformazione è finalizzata alla costituzione di sistemi e reti ambientali e di fruizione interconnesse (reti e corridoi ecologici, verde naturale e attrezzato, ecc.) fra territorio extraurbano e città consolidata ” (Art. 45.01 NdA PRG 2000 – allegato 4). La modalità attuativa prevista per queste aree era la pianificazione attuativa di iniziativa pubblica (Piano Urbanistico Attuativo).

A seguito dell’approvazione della variante cartografica e normativa n. 1/2014 approvata con delibera di Consiglio comunale n. 19 del 17 marzo 2016, la previsione di AT3 venne eliminata e sostituita dalla perimetrazione come permesso di costruire con Prescrizione n. 232.

La delibera del Consiglio Comunale n. 36 del 9 aprile 2015 di adozione della variante al PRG menzionata riporta tra le motivazioni dello stralcio dell’area AT3 05/14 la seguente:

“ 6. Area di trasformazione residenziale 05/14 AT3, S. Mauro Via Giardino si prevede la modifica della modalità attuativa da Piano Urbanistico attuativo in tre diversi interventi soggetti a permesso di costruire con prescrizione n. 231, 232 e 233 con una capacità insediativa complessiva di mq. 5885. L’assetto previsto assegna alla dotazione di verde pubblico un’area di circa 15.000, compresa fra i lotti residenziali, nelle immediate adiacenze del plesso scolastico e del centro diurno per anziani, integrando e potenziando le dotazioni esistenti .”

Pertanto le opere realizzate come prescrizioni del permesso di costruire n. 36/2021 costituiscono secondo la ricostruzione proposta, che risulta immune dalle censure dedotte nel gravame, specifiche misure di compensazione finalizzate all’integrazione e al potenziamento del complesso scolastico e dei servizi per anziani già esistenti nell’area.

Si tratta di una sorta di perequazione urbanistica, in quanto le opere previste a carico del privato costituiscono un onere compensativo che costituisce una contropartita del vantaggio economico allo stesso attribuito tramite la possibilità di edificare un’area altrimenti rurale.

Ancorché tali opere non siano state nominalmente qualificate come opere di compensazione e riequilibrio ambientale nei termini previsti dalla Lr. 34/2017, perché introdotte con l’antecedente PRG dell’anno 2000, in ogni caso le stesse rispondono, dal punto di vista sostanziale, alla finalità di compensare gli effetti negativi dell’insediamento, rafforzando i servizi già esistenti collocati nelle vicinanze, in modo da compensare e riequilibrare il contesto, quali condizioni necessarie per la sostenibilità dell’intervento.

Non si tratta quindi di opere di urbanizzazione, ma di opere finalizzate a compensare il beneficio ottenuto dal privato con l’incremento del valore della sua area oltre che gli impatti gravanti su un’area non edificata in termini di impermeabilizzazione e consumo di suolo. Si tratta in sostanza di opere che non tengono conto dell’edificazione specifica, ma delle particolari criticità dell’edificato esistente in cui l’intervento va ad inserirsi.

Trattandosi di “opere di compensazione e riequilibrio ambientale e territoriale” si applica il paragrafo 1.5.6. della Delibera dell’Assemblea Legislativa della Regione Emilia – Romagna n. 186/2018, che esclude lo scomputo dal contributo di costruzione, applicabile per contro alle ordinarie opere di urbanizzazione.

Per le esposte considerazioni il ricorso è infondato e va respinto.

La peculiarità del caso controverso e la novità delle questioni esaminate giustifica peraltro la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026, tenutasi in collegamento telematico da remoto, con l'intervento dei magistrati:

AR RT, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

NA BA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA BA	AR RT

IL SEGRETARIO