Pubblicato il 02/03/2026

N. 00660/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02425/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2425 del 2025, proposto da
OC TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio RO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ispica, non costituito in giudizio;

nei confronti

AN EL, rappresentato e difeso dall'avvocato Sebastiano Stefano Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
IA OV, PA AC, CA DD, SE EN, IA OL, AN LI, IO LI, GE SU, rappresentati e difesi dall'avvocato Sebastiano Stefano Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Ispica n. 37 del 12.11.2025 avente ad oggetto “Mozione di sfiducia al Sindaco del Comune di Ispica On. Dott. OC TI, ai sensi dell’art. 52 del D. Lgs n. 267/2000, dell’art. 10 della L.R. 35/97 e successive modifiche e integrazioni e dell’art. 15 dello Statuto Comunale;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento, antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso o consequenziale, anche di natura istruttoria, allo stato non conosciuto, ivi compresa, ove occorra, la lettera di convocazione del 21.10.2025 con cui il Presidente del Consiglio Comunale di Ispica ha calendarizzato il punto all’ordine del giorno per la seduta consiliare del 12.11.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AN EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa ES AN RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente è stato proclamato Sindaco del Comune di Ispica all’esito delle elezioni del 2020 che, in applicazione dell’art. 1 comma 1° della l.r. n. 11/202021 maggio 2020 n. 11, si sono svolte il 4 e 5 ottobre 2020; la scadenza naturale del mandato del Sindaco e del Consiglio Comunale è avvenuta, quindi, al più tardi, il 6 ottobre 2025, e da quella data gli organi elettivi esercitano in regime di prorogatio , nelle more del loro rinnovo nella tornata elettorale della primavera del 2026, in ossequio alla disposizione dell’art. 169 della l.r. 16/1963 che impone lo svolgimento delle elezioni amministrative siciliane in un unico turno annuale nel periodo compreso fra il 15 aprile e il 30 giugno.

In data 15 ottobre 2025, nove consiglieri comunali di Ispica hanno presentato una mozione di sfiducia al Sindaco chiedendo al Presidente del Consiglio Comunale di procedere alla trattazione della predetta mozione nella prima seduta utile.

Con nota del 21 ottobre 2025, il Segretario comunale dell’ente ha ritenuto inammissibile l’iniziativa poiché in contrasto con l’art. 10, comma 1-bis, della l.r. n. 35/1997, che inibisce la detta mozione negli ultimi 180 giorni del mandato naturale, da calcolarsi a ritroso dalla scadenza naturale del mandato stesso.

Con nota n. 82620 del 27 ottobre 2025, la Prefettura di Ragusa - in riscontro alla richiesta del Sindaco - ha ritenuto che la mozione di sfiducia fosse stata “ presentata in violazione della vigente normativa regionale” e ha rimesso la questione all’Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica, nel rispetto delle competenze dell’amministrazione regionale.

Quest’ultimo, con nota dell’11.11.2025, ha ritenuto - in conformità al parere reso dall’Ufficio legale della Regione - che “ per calcolare gli ultimi 180 giorni del mandato del sindaco, periodo nel quale la presentazione della mozione di sfiducia “è inibita per legge” il computo va effettuato a ritroso dalla data di scadenza naturale del mandato, tenendo conto di quanto previsto dall’art.1 comma 2 della L.R n. 7/1992, il quale recita che “La durata in carica del sindaco e del consiglio comunale è fissata in cinque anni” e considerando, altresì, quale data di inizio del mandato stesso quella indicata espressamente dall’articolo 169 dell’Ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione Siciliana (Orel) approvato con L.R. n.16/1963” .

Nel corso della seduta consiliare del 12 novembre 2025 il Segretario comunale ha ribadito il proprio parere in ordine all’inammissibilità della mozione che è stata, comunque, approvata col voto favorevole dei dieci consiglieri presenti.

2. Con il ricorso in esame, parte ricorrente - previa illustrazione della durata del mandato sindacale, dell’istituto della prorogatio negli enti locali della Regione Siciliana e della diversità degli istituti - ha chiesto l’annullamento della deliberazione di C.C. n. 37 del 12.11.2025 per i seguenti motivi:

1) Nullità per difetto assoluto di attribuzione, art. 21-septies della legge n. 241/1990.

2) In via subordinata: annullabilità per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12 delle preleggi, dell’art. 1, comma2° della l.r. 7/1992 e dell’art. 10, comma 1-bis della l.r. 35/1997, degli artt. 169 e 170 OREL, dell’art. 15, comma 9° bis dello Statuto comunale.

3) Eccesso di potere per illogicità e travisamento dei fatti; difetto di motivazione.

Sostiene parte ricorrente che il limite dei 180 giorni finali del mandato elettivo previsto dal comma 1-bis andrebbe riferito alla durata quinquennale del mandato naturale e non al periodo di prorogatio, sicché nella fattispecie la presentazione della mozione di sfiducia sarebbe stata inibita a partire dal 9 aprile 2025, con conseguente nullità (per incompetenza assoluta) e comunque illegittimità della deliberazione di sua approvazione in quanto assunta in violazione della normativa in rubrica indicata.

La deliberazione sarebbe, inoltre, affetta dal vizio di eccesso di potere in quanto il consiglio non ha indicato le ragioni per eludere i pareri di segno contrario.

3. Con decreto cautelare n. 379/2025 è stata accolta la misura cautelare monocratica.

4. Si è costituito il controinteressato AN EL che, previa ampia premessa in ordine alle ragioni politico-amministrative che avrebbero indotto i dieci consiglieri a votare la mozione di sfiducia, ha sostenuto in sintesi che:

- alla bipartizione tra “periodo del mandato” e “periodo di prorogatio” su cui si fonda il ricorso deve essere preferita una “nozione unitaria” del mandato elettorale che si conclude, proprio perché Sindaco e organi del Consiglio Comunale agiscono sino alla fine nella pienezza dei poteri;

- pertanto è alla scadenza effettiva e non a quella “naturale”, che deve essere calcolato a ritroso il termine di 180 giorni;

- a supporto richiama la deliberazione n. 17/SEZAUT/2025/QMIG della Corte dei Conti – Sezione Autonomie (già ampiamente illustrata anche in sede di dibattito consiliare) ove si afferma che “…nel caso in cui l’elezione dei Consigli comunali abbia luogo oltre la scadenza del mandato, il termine per la sottoscrizione della relazione di fine mandato, di cui all’articolo 4, comma 2, decreto legislativo 149 2011, deve essere calcolato a ritroso dalla data fissata per le nuove elezioni e non dalla scadenza del quinquennio dall’inizio del mandato… ”;

- non sussisterebbe, infine, alcun deficit motivazionale della mozione che è ampiamente articolata e motivata.

5. Il 13 dicembre 2025, altri 8 consiglieri che avevano votato la mozione di sfiducia hanno proposto atto di intervento ad opponendum.

6. Con ordinanza n. 416/2025 la Sezione - ritenuta la sostanziale integrità del contraddittorio - ha accolto la domanda cautelare sia in considerazione del fumus “ in quanto a favore dell’interpretazione propugnata dal ricorrente – secondo cui il limite dei 180 giorni finali del mandato elettivo va riferito alla durata quinquennale del mandato naturale e non al periodo di prorogatio dettato da esigenze di riallineamento delle date elettorali – depongono il criterio letterale (art.1, comma 2, della L.R n. 7/1992; art. 10, comma 1-bis, della L.R. n. 35/1997) e il principio di certezza del termine finale del mandato del Sindaco (al fine di fugare le - altrimenti - inevitabili incertezze interpretative in ordine ai termini di qualunque adempimento di fine mandato previsti dalle disposizioni degli enti locali)”, sia avuto riguardo al bilanciamento dei contrapposti interessi cautelari.

7. Con memoria depositata il 23 gennaio 2026, il controinteressato ha eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché notificato al Comune anziché al Consiglio comunale ritenendo configurabile un conflitto interorganico o endorganico in quanto “ la controversia in esame non vede contrapposto un soggetto esterno all'ente locale, bensì un organo dell'ente (il Sindaco) contrapposto ad un altro organo (il Consiglio Comunale) che ha esercitato una propria prerogativa statutaria e legale, quale l'approvazione di una mozione di sfiducia” ; ha, inoltre, insistito nelle difese già spiegate chiedendo il rigetto del ricorso.

8. Con memoria del 24 gennaio 2026, parte ricorrente ha insistito nelle difese già spiegate e con successiva memoria del 2 febbraio 2026 ha replicato all’eccezione in rito contestando l’esistenza di alcun conflitto interorganico poiché, al momento della proposizione del ricorso, il ricorrente non ricopriva la carica di sindaco, essendo stato, appunto, ormai sfiduciato.

9. Con memoria del 3 febbraio 2026, il controinteressato ha replicato alle difese di parte ricorrente.

10. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026, il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.

11. La questione sottoposta al Collegio attiene all’individuazione del dies a quo per il calcolo a ritroso dello spazio temporale degli “ultimi 180 giorni del mandato” in cui è vietata la votazione della mozione di sfiducia, nell’ipotesi in cui successivamente alla scadenza naturale del mandato (nel caso in esame, il 6 ottobre 2025) gli organi continuino ad operare sino alla data delle nuove elezioni.

12. In via preliminare va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa del controinteressato, poiché il Consiglio Comunale è un mero organo di governo dell’ente locale, sfornito di legittimazione passiva a stare e resistere in giudizio, qualità processuale che deve essere riconosciuta al Comune come Ente, in persona del Sindaco; in ogni caso, anche a voler ritenere ammissibile la legittimazione processuale dell’organo consiliare in specifiche ed eccezionali ipotesi di conflitto interorganico, quest’ultimo non è configurabile nel caso in esame ove il ricorrente agisce a tutela della propria carica di Sindaco direttamente lesa dalla mozione di sfiducia.

13. Nel merito il ricorso è fondato, nei termini di seguito precisati.

13.1 L’art.1 comma 2° della l.r. n. 7/1992 dispone che “ la durata della carica di sindaco e del consiglio comunale è fissata in cinque anni” ; l’art. 10 comma 1-bis della l.r. n. 35/1997, a sua volta, prevede che “ la mozione di sfiducia nei confronti del sindaco o del presidente della provincia regionale non può essere proposta prima del termine di ventiquattro mesi dall’inizio del mandato né negli ultimi centottanta giorni del mandato medesimo ”. Nulla specifica questa o altra norma circa il computo del dies a quo per la presentazione della mozione di sfiducia in caso di durata del mandato superiore a cinque anni.

13.2 Sia pure ad altri fini, il tema è stato affrontato dalla Corte dei Conti (con specifico riferimento alla sottoscrizione della relazione di fine mandato), con esiti non sempre univoci.

13.2.1 Le Sezioni Riunite in speciale composizione nella sentenza n. 5/2021/EL, in un obiter dictum, hanno distinto fra durata del mandato del Sindaco (cinque anni) e prorogatio delle sue funzioni in caso di elezioni “tardive”, sposando l’argomento letterale secondo cui la relazione di fine mandato deve essere sottoscritta, ex art. 4, comma 2, D.lgs. n. 149/ 2011, non oltre sessanta giorni prima della scadenza del mandato, poiché, in virtù dell’art. 1, comma 1, lett. b) del D.L. n. 26/2020 «si è determinata una nuova ed eccezionale ipotesi di “prorogatio” delle funzioni (ma non del mandato), in deroga a quella ordinariamente prevista dall’art. 1 del D.L. n. 293/1991 (conv. L. n. 444/1994). Ne consegue che la sottoscrizione della relazione di fine mandato avrebbe dovuto essere effettuata nel termine ultimo “ordinario” di 60 giorni dalla scadenza del mandato originario » evidenziando che “ la rassegna delle norme, specie l’art. 51 TUEL e l’art. 1 della L. n. 182/1991, rivela che la data delle elezioni e la data della scadenza del mandato vanno tenute ben distinte ”; in termini sostanzialmente analoghi si è espressa successivamente con la Delibera n. 16/2024/INPR recante le Linee Guida per la pubblicazione e trasmissione della relazione di fine mandato che per l’ipotesi di “Scadenza ordinaria del mandato ed elezioni posteriori alla scadenza naturale” dispone espressamente che “(…) la relazione deve essere sottoscritta dal Sindaco entro sessanta giorni calcolati a ritroso dalla data in cui si compie il mero decorso dei cinque anni di durata del mandato precedente (…)”.

13.2.2. Nella deliberazione n. 17/2025 (richiamata dalla difesa del controinteressato), la Corte dei Conti, Sezione Autonomie, ha, invece, ritenuto, in assenza di un dato normativo certo e univoco, che l’alternativa di computo del dies a quo più idonea fosse quella che colloca il termine per la sottoscrizione della relazione non oltre sessanta giorni prima della data delle elezioni (“ Si ritiene, infatti, che la soluzione secondo cui la relazione di fine mandato dovrebbe essere sottoscritta non oltre sessanta giorni prima della fine del quinquennio non riesca a garantire il “raggiungimento dello scopo” dell’istituto, nei termini di cui si è detto: dare all’elettorato una informativa sull’attività svolta dal Sindaco (o dal Presidente della Provincia) in prossimità delle elezioni, quando cioè deve essere esercitato il voto in modo pieno e consapevole ”).

14. Ciò premesso, nello specifico caso in esame (oggettivamente diverso da quello concernente la sottoscrizione della relazione di fine mandato), il Collegio osserva che, a fronte della detta carenza normativa, la questione vada risolta avuto riguardo alla ragione per cui il legislatore regionale ha posto tale limitazione temporale alla proposizione della mozione di sfiducia del Sindaco e ritiene che, per le ragioni di seguito illustrate, la finestra temporale dei 180 giorni finali del mandato elettivo vada riferita alla durata quinquennale del mandato naturale e non al periodo di prorogatio dettato da esigenze di riallineamento delle elezioni e ciò in ossequio al principio di certezza dei termini iniziali e finali del mandato.

14. 1 La ratio della normativa che prevede una specifica tempistica per la proposizione della mozione di sfiducia e, in particolare, il divieto di proposizione negli “ultimi 180 giorni” è quella di garantire stabilità all’amministrazione specie verso la fine del mandato. In particolare il legislatore regionale ha bilanciato la libertà dei consiglieri comunali a sfiduciare il Sindaco con l’esigenza di assicurare una stabilità politica vieppiù necessaria alla fine del mandato, ponendo il limite massimo dei 180 giorni dalle nuove elezioni. Essendo questa la ratio, il Collegio ritiene che le finalità di stabilità governativa che hanno indotto a fissare il termine dei 180 giorni prima delle elezioni depongono per la tesi interpretativa che fa decorrere il termine a ritroso dalla data di scadenza del mandato e non dalla data delle “nuove” elezioni.

14.2 Inoltre, tale soluzione appare coerente anche con il criterio ermeneutico prescritto dell’art. 12 delle Preleggi (Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 262), il quale prevede espressamente che “ Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore ”; da essa discende che per calcolare gli ultimi 180 giorni del mandato del sindaco, periodo nel quale la presentazione della mozione di sfiducia “ è inibita per legge ” il computo va effettuato a ritroso dalla data di scadenza naturale del mandato, tenendo conto di quanto previsto dall’art.1 comma 2 della L.R n. 7/1992” (il quale a sua volta dispone che “ la durata della carica di sindaco e del consiglio comunale è fissata in cinque anni” ); di contro, la tesi della decorrenza del dies a quo a ritroso dal provvedimento di indizione delle elezioni non trova alcuna base normativa.

14.3 Ne può trovare ingresso la “nozione unitaria” di mandato elettorale prospettata dalla difesa del controinteressato poiché il mandato elettorale e la prorogatio degli organi elettivi si basano su differenti fonti di “legittimazione”, dato che il primo – di durata determinata dalla legge – costituisce l’espressione del potere di attuazione dell'indirizzo politico-amministrativo per cui l'organo è stato eletto e sul quale può concretamente incidere una mozione di sfiducia, mentre la seconda – di durata non predeterminata poiché strettamente correlata al tempo necessario all’insediamento del nuovo organo – è espressione del principio di continuità dell’azione amministrativa a garanzia dell’ordinario funzionamento dell'ente (cfr. anche Corte Costituzionale n. 196/2003 ove si afferma che l’istituto della prorogatio (degli organi elettivi) “ non incide infatti sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto ”).

15. Applicando i suesposti principi al caso in esame ne consegue che gli ultimi “centottanta giorni del mandato” vanno calcolati con riferimento al quinquennio del mandato elettorale (e, quindi, si collocano nell’arco temporale 9 aprile – 6 ottobre 2025).

15.1 Tuttavia, da ciò non può farsi derivare come conseguenza la dedotta nullità della delibera votata il 12 novembre 2025 per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990. Il difetto assoluto di attribuzione ricorre, infatti, nell’ipotesi in cui l’atto amministrativo sia stato adottato in carenza di potere in astratto, ovvero quando l’organo eserciti un potere in assenza di qualsivoglia norma attributiva dello stesso (cfr. tra le tante: T.A.R. Sicilia - Catania, sez. III, 2 febbraio 2026, n. 300 e giurisprudenza ivi richiamata), mentre l’adozione della mozione di sfiducia da parte dell’organo consiliare al di fuori dei termini indicati dall’art. l’art. 10 comma 1-bis della l.r. n. 35/1997 va ricondotto nell’alveo dell’annullabilità per violazione di legge, con conseguente fondatezza del secondo motivo di ricorso.

16. Pertanto, il ricorso - assorbito il terzo motivo - è fondato e va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

17. Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti tenuto conto della natura della controversia e della novità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ES AN RO, Presidente, Estensore

AN Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario

Salvatore Accolla, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

ES AN RO

IL SEGRETARIO