Pubblicato il 07/04/2026

N. 01582/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00045/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 45 del 2023, proposto da
Atl S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paride Luzzi e Gino Ambrosini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lainate, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. Aldo Travi e dall’avv. Elena Travi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Bardelli, Tommaso Sacconaghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero dell’Interno, corpo nazionale vigili del fuoco, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Regione Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, Consorzio Bonifica Est Ticino Villoresi, Corpo Nazionale Vigili del Fuoco Comando di Milano, Citta' Metropolitana di Milano, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota a firma del Responsabile del Settore Polizia Locale e SUAP del Comune di Lainate del 04.11.2022 con oggetto «Domanda di autorizzazione ai sensi dell’art. 85, co. 1, lett. a) L.R. n. 6/10 e 2 D.G.R. n. X/6698/17 presentata da ATL S.P.A. per la realizzazione di una stazione di servizio GNL/GNC nel Comune di Lainate, via Gaetano Donizetti snc - DINIEGO» quale provvedimento conclusivo della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata avviata sull’istanza della ricorrente per la realizzazione di nuova stazione di servizio GNL/GNC da biometano per autotrazione nel Comune di Lainate, via Gaetano Donizetti snc;

- dei pareri di Autostrade per l’Italia S.p.a., protocollo ASPI/RM/2022/0009118/EU del 18.05.2022 e protocollo ASPI/RM/2022/0019404/EU del 27.10.2022, rilasciati nell’ambito della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata, in quanto connessi ed esplicitamente richiamati e trascritti nel diniego comunale;

- del parere del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile del 31.10.2022, rilasciato nell’ambito della conferenza di servizi decisoria in forma semplificata, nella parte in cui, pur non ravvisando motivi ostativi all’installazione dell’impianto, ne subordina l’autorizzazione alla “condizione che venga ceduta la viabilità”, in quanto connesso ed esplicitamente richiamato in termini ostativi nel diniego comunale;

e per la conseguente condanna ex art. 30 c.p.a. al risarcimento del danno subito dalla società ricorrente, con particolare riferimento alla perdita del contributo di settore per la realizzazione del distributore di carburante.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lainate, di Autostrade per l'Italia S.p.A., del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 20 febbraio 2026, tenutasi da remoto, il dott. RO MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ATL S.P.A., quivi ricorrente, è una società specializzata nella vendita dei veicoli IVECO, brand commerciale FIAT, per tutta la Lombardia.

In data 20.12.2021 la ricorrente presentava avanti gli uffici dell’intimato Comune istanza preordinata all’ottenimento della autorizzazione all’installazione di un impianto pubblico di distribuzione di gas naturale GNL/GNC ai sensi dell’art. 87 della L.R. n. 6 del 2/2/2010 e dell’art. 2 della D.G.R. 09/06/2017, n° X/6698.

In data 12 gennaio 2022 il Comune di Lainate comunicava il cd. “preavviso di diniego” ex art. 10-bis l. n. 241/1990, stante il contrasto dell’intervento realizzando con le prescrizioni contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti in allora.

Seguiva la interlocuzione con la ricorrente che, in particolare, rimarcava la compatibilità del progetto con le invocate previsioni urbanistiche.

Veniva, poi, nell’aprile e nel maggio 2022 indetta una apposita conferenza di servizi, fissata poi anche per il 28 giugno 2022, in seno alla quale veniva espresso parere ostativo unicamente da Autostrade per l’Italia, stante la asserita esistenza di un “ vincolo di inedificabilità assoluta per effetto della fascia di rispetto autostradale ”, misurata a partire dal limite catastale della proprietà autostradale, e pari a 60 metri, all’esterno del perimetro dei centri abitati, e di 30 metri all’interno di tale perimetro.

Il parere veniva dichiaratamente espresso in guisa transeunte, “ al momento ”, e “ nelle more della formalizzazione del trasferimento degli immobili di cui alle particelle indicate in verde in fig. 2 da parte di SP a codesto Comune con apposito atto di vendita ”, così che “ a valle della registrazione dell’atto di trasferimento di proprietà, verrà riesaminata la pratica con eventuale esito positivo ”.

Alfine, nonostante i pareri favorevoli acquisiti all’esito della conferenza di servizi, il Comune di Lainate, “ considerato che ad oggi la cessione delle aree in esame non è avvenuta ”, denegava la richiesta autorizzazione, con provvedimento del 4 novembre 2022.

Avverso tale ultimo provvedimento, nonché avverso il pregresso parere di SP, insorgeva la ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame deducendo articolate censure di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili, all’uopo rimarcando:

- la formazione del silenzio assenso sulla istanza che ne occupa, per l’inutile decorso del termine di 120 giorni previsto dall’art. 87 l.r. 6/10 a far data dalla protocollazione della istanza, nella fattispecie avvenuta in data 20 dicembre 2021;

- infondatezza, nel merito, delle ragioni ostative addotte da SP, e acriticamente recepite dal Comune, stante la inesistenza della pretesa violazione della fascia di rispetto autostradale e, in ogni caso, la inapplicabilità di tale vincolo ai distributori e gli impianti di carburante, normalmente adiacenti all’asse viario; le negative determinazioni impugnate colliderebbero anche con la ratio che informa la disciplina, nazionale e sovranazionale, in subiecta materia , ispirata al favor verso l’impiego di carburanti alternativi sostenibili; vi sarebbe stato, nella fattispecie, un travisamento vistoso quanto alla natura del progetto (opera pertinenziale stradale e non costruzione tout court );

- omessa valutazione della specifica tipologia di asse viario “ che lambisce l’area produttiva dove è calato il progetto ”, siccome rimarcato dallo stesso Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nel suo favorevole parere del 31 ottobre 2022, per cui “ la fascia di rispetto deve essere dimensionata in funzione della classificazione della strada (non essendo la viabilità in questione nastro autostradale) ”, venendo quivi in rilievo, al più, la fascia di rispetto delle strade di tipo C o D, pari a soli 30 m.; il Comune avrebbe recepito il parere non favorevole di ASPI senza vaglio alcuno dell’istruttoria espletata nella conferenza di servizi e dei relativi pareri, in primis quello dello stesso Settore Pianificazione Urbanista e Edilizia di esso Comune;

- sviamento di potere, costituendo il parere di SP ed il diniego comunale, in definitiva, conseguenza della mancata traslazione (da SP al Comune) del diritto dominicale sull’area viaria in questione.

Si costituiva il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ribadendo di avere espresso parere sostanzialmente favorevole e che la stessa nota di SP assumerebbe, in definitiva, una tale significanza, condizionando la realizzazione dell’intervento alla conclusione dell’iter di cessione delle aree al Comune. Di qui la inammissibilità del gravame, per carenza di interesse, e comunque la sua infondatezza.

Si costituiva, altresì, il Ministero dell’interno, rimarcando la propria carenza di legittimazione passiva, non essendo stato impugnato alcun atto del corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Si costituiva il Comune di Lainate, parimenti rimarcando il carattere transeunte del parere negativo di SP, destinato a venir meno con la cessione dell’area (e di alcuni reliquati circostanti) ad esso Comune di Lainate; legittimo, indi, sarebbe il gravato diniego, adottato sulla scorta dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della sua emanazione, ancorchè destinati a venir meno de futuro con la prospettata traslazione dell’area, con la conseguente infondatezza del gravame.

Si costituiva SP che, ancora, ribadendo il carattere per così dire “condizionato” del parere e che “ a seguito della cessione della viabilità al Comune di Linate la posizione assunta avrebbe potuto essere rivista ”, instava per la reiezione del gravame.

In prossimità della odierna udienza di trattazione le parti (ATL, SP, Comune e lo stesso Ministero delle infrastrutture), pur provvedendo in ogni caso ad illustrare le rispettive posizioni con scritti conclusionali e di replica, rappresentavano la concreta prospettiva di una conclusione positiva della vertenza inter partes , essendo in procinto di concludersi la trattativa tra Comune e SP per il trasferimento al Comune “ delle aree da essa a suo tempo espropriate o acquistate per la realizzazione del progetto dell’autostrada e del suo ampliamento. L’acquisizione da parte del Comune modificherebbe, fra l’altro, il perimetro della proprietà di ASPI espropriata o acquisita per realizzare le opere autostradali e supererebbe l’ostacolo principale al rilascio dell’autorizzazione richiesta dalla ricorrente. La trattativa non si è ancora conclusa, perché la sua definizione (concernendo anche l’assetto proprietario) richiede il consenso dell’amministrazione concedente, ossia del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e il Ministero ha richiesto, a sua volta, alcune modifiche rispetto alle proposte fin qui avanzate dal Comune e da ASPI. Compatibilmente con la complessità della procedura in corso, si profila concretamente la possibilità di una soluzione positiva della vertenza, tale da superare l’interesse delle parti alla decisione del presente giudizio ” (pag. 2, memoria conclusionale Comune di Lainate; nei medesimi sensi le deduzioni delle altre parti).

La causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 20 febbraio 2026, tenutasi da remoto.

Preliminarmente deve essere respinta l’istanza di rinvio: non sussistono, infatti, quelle ragioni eccezionali che l’art. 73, comma 1 bis , c.p.a. esige per derogare al principio di concentrazione del giudizio e di speditezza del processo; a fortiori una tale conclusione si impone in ragione della peculiare connotazione dell’odierno giudizio, chiamato in udienza straordinaria proprio a cagione del suo risalente avvio.

Del resto, le statuizioni in appresso, lumeggiando la natura transeunte e per così dire “cedevole” delle ragioni ostative poste a fondamento del gravato diniego in allora adottato, valgono anche a tracciare e a conformare gli ulteriori segmenti della azione, negoziale (cessione della aree da SP al Comune) e procedimentale (vaglio della domanda della ricorrente nel prisma della nuova situazione dominicale in tal guisa costituitasi), che le parti congiuntamente dovranno necessariamente porre in essere al fine di pervenire ad un rinnovato riesame della fattispecie, tenuto conto giustappunto del consistente spatium temporis intercorso dalle primigenie determinazioni, per loro stessa natura astrette ai presupposti di fatto e di diritto in allora esistenti.

Il ricorso, con le precisazioni e le puntualizzazioni che anche in appresso si effettueranno, non è fondato.

Quanto al primo mezzo, relativo alla pretesa formazione del silenzio assenso, valga quivi il rammentare che, già in punto di fatto, è lo stesso dispiegarsi degli atti procedimentali posti in essere successivamente all’atto di iniziativa della ricorrente a militare per la inesistenza di qualsivoglia forma di inerzia della Amministrazione comunale, che, di contro:

- in data 12 gennaio 2022 comunicava, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, il cd. preavviso di diniego, cui seguivano le deduzioni della ricorrente in data 1 febbraio 2022 e 25 marzo 2022;

- in data 27 aprile 2022 provvedeva, poscia, giustappunto in riscontro alla interlocuzione procedimentale con la ricorrente ad “ampliare” la fattispecie procedimentale, pel tramite della indizione della conferenza di servizi, cui seguiva la acquisizione della congerie di pareri degli enti interessati; seguivano poi, la convocazione del 20 maggio 2022 e la conferenza del 28 giugno 2022, con ulteriori atti e contributi acquisiti tra l’agosto e l’ottobre 2022.

In ogni caso, non è quivi predicabile il silenzio assenso anche in punto di diritto, atteso che, siccome già reputato in sede interinale:

- non completa, dapprincipio, si appalesava la domanda di autorizzazione al momento della sua presentazione avanti gli uffici del Comune, avuto riguardo alla “ Documentazione da allegare alla richiesta di autorizzazione (…) ” di cui all’art. 3 dell’Allegato A) della DGR n. X/6698 del 09/06/2017, con particolare riguardo alla documentazione comprovante la disponibilità dell’area destinata alla realizzazione dell’impianto, oggetto della richiesta di integrazione documentale da parte del Comune di Lainate, in data 10.5.2022 (cfr. il documento depositato in atti da parte resistente sub n. 11);

- del resto, anche in sede procedimentale la ricorrente aveva attivamente preso parte alla interlocuzione e alle plurime richieste di integrazione istruttoria e documentale, anche a valle dell’avvio della conferenza dei servizi, volte giustappunto a completare il quadro documentale necessario per la retta valutazione della domanda, tota re perspecta ; integrazioni e modifiche che la stessa parte ricorrente -non mai eccipiente in allora qualsivoglia forma di inerzia, ovvero di silente contegno della Amministrazione- ha posto in essere fino a pochi giorni prima dalla emanazione delle finali determinazioni per cui è causa;

- la fattispecie procedimentale, “a formazione progressiva”, giusta la incompletezza ab initio dell’atto di iniziativa, rende non predicabile l’operatività del “ silenzio-assenso ”, di cui all’art. 87, comma 7 della l.r. Lombardia 02/02/2010, n. 6, tenuto conto del dato inveterato del diritto vivente per cui “ l'istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio-assenso è esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell'attività istruttoria da parte dell’Amministrazione ” (tra le tante, CdS, VI, 27 dicembre 2023, n. 11203).

Non fondate si appalesano anche le ulteriori censure che assistono il gravame, ben suscettibili di congiunto scrutinio.

E, invero, la determinazione comunale di reiezione si appalesa necessitata, tenuto conto delle risultanze procedimentali e, in particolare, del tenore dei rilievi ostativi frapposti da SP.

La motivazione del diniego, basata sul ridetto parere negativo, resiste alle censure della ricorrente, atteso che:

- emerge per tabulas l’interessamento dell’area sulla quale la ricorrente intende realizzare l’impianto dalla fascia di rispetto autostradale (cfr. il documento sub n. 11 della produzione di SP) depositi di Autostrade per l’Italia), anche perché l’area medesima non è sussumibile fra le “ pertinenze stradali ” (di cui all’art. 24 del D.Lgs. 30/04/1992, n. 285) rispetto all’Autostrada A8;

- trattasi, invero, di una area -non rientrante nel demanio stradale, nel cui alveo normalmente ricadono le pertinenze stradali, a’ sensi dell’art. 24, comma 4, d.lgs. 285/92- di proprietà privata, ricadente in una fascia di rispetto stradale (per ciò che afferisce alla viabilità complementare realizzata da ASPI in base al progetto di realizzazione della quinta corsia della autostrada A8, Milano-Laghi) e in una fascia di rispetto autostradale (essendo ubicata entro il raggio di 60 metri dall’area interessata dall’area di servizio ‘Autogrill’ di Lainate sull’Autostrada A8); di qui l’assoggettamento della ridetta area ad ambedue i vincoli da quelle discipline rivenienti;

- di nessuna “deroga” può parlarsi nella fattispecie, atteso che la possibilità di realizzare stazioni di servizio in fasce di rispetto riguarda soltanto i casi in cui la stazione di servizio sia funzionale alla strada della cui fascia di rispetto si tratta, destinate dall’ente proprietario della strada a tale specifica funzione (arg., in fattispecie simile, da TAR Lombardia, I, 22 luglio 2020, n. 1415, per cui non tutte le stazioni di distribuzione di carburanti possano dirsi pertinenze stradali e quindi realizzabili all’interno della fascia di rispetto, non assumendo detta qualifica le strutture non direttamente collegate e/o accessibili dall’infrastruttura viaria cui si ricollega la fascia di rispetto);

- la fascia di rispetto, siccome definita all’art. 3 d.lgs. n. 285/1992 (con il confine stradale definito quale “ limite della proprietà stradale quale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato ”; comma 10, art. 2) risulta, poi, correttamente misurata a partire dal limite di proprietà del mappale acquisito dalla stessa ASPI con il decreto di esproprio del 14.03.2014 (su cui cfr. il documento allegato sub n. 7 dei depositi di Autostrade per l’Italia); di qui l’assoggettamento al vincolo in esame anche nella ipotesi in cui esso dovesse intendersi, siccome pure prospettato dalla ricorrente, a 30 metri;

- il quarto mezzo, di poi, pure si appalesa non fondato, essendosi semplicemente estrinsecati nel parere di SP, e nella consequenziale determinazione di diniego del Comune, i presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento dell’esercizio del potere, consultivo e di controllo in funziona autorizzatoria; è a quei presupposti che -in ossequio al ben noto principio per cui tempus regit actum - che l’esercizio del potere è immancabilmente astretto.

In particolare, va quivi rimarcato -anche al lume della evoluzione della situazione, siccome rappresentata da tutte le parti anche a sostegno della istanza di rinvio sopra esaminata- la effettiva ricostruibilità del parere di SP, e del conseguente provvedimento comunale di diniego nei termini di atti:

- adottati in una specifica situazione, di fatto e di diritto, in allora esistente epperò già “in evoluzione”, ivi essendo espressamente dato leggere di una “ prossima cessione al Comune di Lainate ” delle aree in questione;

- divisanti in guisa transeunte, “ al momento ”, l’assetto di interessi in allora esistente, ex professo dichiarato come in evoluzione e suscettibile di cambiamenti deponenti, poi, per la accoglibilità della domanda della ricorrente.

Trattasi, indi, di determinazioni che assumono, per certi versi, quasi natura “interinale”, in quanto adottate “ in quel momento ”, cristallizzando una situazione di fatto e di diritto già in evoluzione, e suscettibile di mutazioni che gli stessi Enti emananti reputano assumere valenza decisiva per il “futuro” accoglimento della domanda della ricorrente; determinazioni, indi, destinate ad essere naturaliter superate allorquando la ridetta cessione sarà perfezionata.

Si verte in tema di atti in cero modo “cedevoli”, adottati rebus sic stantibus , epperò non definitivamente preclusivi del bene della vita agognato dalla ricorrente. Lo stesso evento rappresentato nel preambolo del parere e del diniego -la cessione delle aree in questione da SP al Comune- assume valenza assimilabile a quella di una condicio (risolutiva).

Talchè, simul stabunt, simul cadent .

Ora, è giustappunto il decorso di un consistente lasso temporale dalla emanazione degli atti de quibus , benchè legittimamente adottati illo tempore , a deporre per la loro inattualità, con il correlato obbligo per le Amministrazioni interessate, anche in ossequio ai principi di buona fede, correttezza e leale cooperazione:

- di rivalutare la fattispecie, rectius di procedere ad una tempestiva definizione, in un senso o nell’altro, dell’ iter volto alla, più volte prospettata come “imminente”, cessione delle aree da SP al Comune; cessione che gli stessi atti gravati qualificano come condicio “risolutiva” dell’efficacia del diniego (e del parere ostativo) in quanto tale idoneo a determinare l’accoglimento delle istanze della ricorrente;

- di verificare, indi, la permanenza delle condizioni (per vero già definite come cangianti o cedevoli dalla stessa SP nel 2022), ovvero la loro mutazione - siccome peraltro congiuntamente rappresentato dalle parti nella “istanza di rinvio” - con il conseguente, eventuale, soddisfacimento del bene della vita agognato dalla ricorrente.

Di qui:

- la legittimità in allora degli atti impugnati;

- nondimeno, la loro inattualità , con il consequenziale l’obbligo per SP e per il Comune di provvedere a conchiudere la fattispecie negoziale -che però assume valenza procedimentale, perché assunta a “ condicio risolutiva ” negli atti impugnati- afferente alla prospettata cessione delle aree, rivalutando poscia la fattispecie al lume dei rinnovati presupposti di fatto e di diritto.

Va, infine, confermata la partecipazione optimo iure anche del Ministero dell’Interno all’odierno giudizio, giusta la sua posizione qualificata e differenziata riveniente dalla partecipazione e dagli apporti forniti nel corso della conferenza di servizi, ad opra del corpo nazionale dei vigili del fuoco. da

Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2026, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

TO RU, Presidente

RO MP, Primo Referendario, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO MP	TO RU

IL SEGRETARIO