Pubblicato il 02/01/2026

N. 00001/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00542/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 542 del 2025, proposto da Organizzazione di Volontariato per il Soccorso Pubblica Assistenza Croce Verde Macerata, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5DC701678, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Pianesi, Bruno Mandrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Territoriale di Macerata (Ast Macerata), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Tiberi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Croce Rossa Italiana Comitato di Macerata Odv, Croce Rossa Italiana Comitato di Sarnano Odv E. Piergentili, Croce Rossa Italiana Comitato di Tolentino Odv, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari,

- del provvedimento di esclusione della Organizzazione di Volontariato per il Soccorso Pubblica Assistenza Croce Verde Macerata dalla procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporti non prevalentemente sanitari (TNPS o trasporti semplici) per le necessità dell’Azienda Territoriale di Macerata – lotto 1 – CIG: B5DC701678 prot. n. 0073887|20/06/2025|AST-MC|MCPROV|P del 20/6/2025,

- del verbale della Commissione di gara del 10/6/2025, nella parte in cui la Commissione di gara ha proposto l’esclusione della ricorrente;

- della Determina del Dirigente della UOC Acquisti e Logistica dell’Azienda Sanitaria Territoriale di Macerata n. 74 dell’11/7/2025 di approvazione dei verbali di gara e di conclusione della procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del D.lgs. 36/2023 - Codice dei contratti pubblici - per l’affidamento del “ servizio di trasporti non prevalentemente sanitari (TNPS o trasporti semplici) ” mediante decisione di non aggiudicazione della stessa e assegnazione del termine di 30 giorni per l’espletamento di nuova progettazione ai fini della pubblicazione di una nuova gara, nella parte in cui tale decisione è stata assunta con riferimento al Lotto n. 1; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Territoriale di Macerata (Ast Macerata);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. FA LF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 18 luglio 2025 e depositato il successivo 30 luglio, la ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe meglio descritti, con cui è stata, tra l’altro, esclusa dalla gara pubblicata il 3 marzo 2025 per l’affidamento del servizio di trasporti non prevalentemente sanitari (TNPS o trasporti semplici), suddivisa in tre lotti. La ricorrente ha partecipato al Lotto 1 – TNPS Macerata – CIG: B5DC701678, per un valore a base d’asta di € 4.157.261,12.

Il 20 giugno 2025 alla ricorrente è stato recapitato il provvedimento di esclusione dalla procedura in oggetto, qui impugnato, “ per il mancato possesso del numero minimo di mezzi richiesti dal Capitolato speciale, tenuto conto della motivazione espressa dalla Commissione giudicatrice ”.

Nel verbale della seduta del 10 giugno 2025 in relazione all’offerta della ricorrente, si legge, “ Dall’esame della documentazione tecnica dell’operatore economico CROCE VERDE MACERATA ODV ETS, partecipante al lotto 1 - Macerata, la Commissione riscontra il mancato possesso di uno dei requisiti di minima richiesti dal Capitolato speciale di gara, ossia il possesso di almeno n. 5 mezzi con capienza di almeno quattro posti per disabili (art. 15 del Capitolato speciale), accreditati secondo la DGRM 2052/2023. Per la motivazione di cui sopra, la Commissione di gara propone al RUP l’esclusione dell’operatore economico CROCE VERDE MACERATA ODV ETS .”

Avverso gli atti impugnati sono mosse censure compendiate nei seguenti motivi di diritto.

I) Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 del Capitolato Tecnico – degli artt. 1, 2 e 3 e dell’art. 101, comma 3 d.lgs. n. 36/2023 – dell’art. 3 l. n. 241/1990 – eccesso di potere per sviamento – travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti – difetto e carenza nell’attività istruttoria – motivazione carente e insufficiente – violazione dei principi di risultato, ragionevolezza, proporzionalità, massima partecipazione, accesso al mercato, concorrenza .

Si dice che la ricorrente è in possesso del numero dei mezzi richiesto, come risulta dalla Relazione tecnica depositata in sede di gara. In essa, infatti, vengono indicati otto mezzi, di cui quattro in immatricolazione, ma già acquistati dalla ricorrente e altri quattro già immatricolati, del tutto conformi alle richieste del Capitolato Tecnico.

Si afferma che non può sostenersi che il fatto che i veicoli fossero in immatricolazione equivalesse a non averli, essendo vero piuttosto il contrario e non essendovi alcuna previsione della lex specialis che impone il possesso di mezzi già immatricolati.

Quanto all’accreditamento dei mezzi, ai sensi della Delibera di Giunta regionale n. 2052/2023, si deduce che, come da prassi, esso viene ottenuto dopo l’immatricolazione dei mezzi.

II) Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 del Disciplinare di gara – degli artt. 5 e 15 del Capitolato Tecnico – degli artt. 1, 2 e 3 e dell’art. 113 d.lgs. n. 36/2023 – dell’art. 3 l. n. 241/1990 – eccesso di potere per sviamento – travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti – difetto e carenza nell’attività istruttoria – motivazione carente e insufficiente – violazione dei principi di risultato, ragionevolezza, proporzionalità, massima partecipazione, accesso al mercato, concorrenza.

Si sostiene che il possesso dei mezzi accreditati non è requisito di partecipazione previsto dalla legge di gara a pena di esclusione, né costituisce elemento essenziale di minima dell’offerta a pena di esclusione.

Si dice che è errato il richiamo all’art. 15 del Capitolato speciale ( rectius : tecnico). Detta norma, infatti, non prevede in requisiti di minima, ma individua solamente una tabella dei servizi stimati, chiarendo che essa vale “ Ai soli fini della formulazione dell’offerta economica ”. In base ad essa, dunque, non poteva essere disposta alcuna esclusione.

In nessun caso, poi, si afferma, il Disciplinare o il Capitolato richiedono il possesso dei mezzi quale requisito di partecipazione a pena di esclusione.

Il riferimento effettuato alla DGR n. 2052/2023 operato dall’art. 6.1 lett. b) è, si deduce, riferito all’operatore economico e non ai mezzi di trasporto.

Il possesso dei mezzi in questione non è un requisito di partecipazione a pena di esclusione, ma un requisito di esecuzione, secondo la ricorrente.

Gli unici requisiti richiesti a pena di esclusione sarebbero quelli contemplati all’art. 6 del Disciplinare, tra i quali non rientra quello in questione.

Si evidenzia che l’art. 5 del Capitolato Tecnico, unica norma specificamente dedicata ai mezzi: a) è significativamente rubricata “ Tipologia e requisiti per lo svolgimento del servizio ”; b) testualmente dispone che “ Il Prestatore deve assicurare che per l'esecuzione del servizio vengano rispettate le condizioni operative previste dalla deliberazione della G.R. Marche n. 2052 del 28/12/2023 per il trasporto non prevalentemente sanitario, con impegno ad adeguarsi ad eventuali successive modifiche che fossero adottate nel corso dell’appalto ”; c) al sottoparagrafo 5.1. prevede che “ Qualora lo stato degli automezzi e delle attrezzature, in vigenza di contratto, non sia ritenuto idoneo dai preposti all’esecuzione del contratto dell’AST DI MACERATA gli stessi dovranno essere sostituiti, con l’impegno a non essere più utilizzati per i servizi richiesti, salvo ulteriore verifica positiva inerente le loro condizioni ”; d) pone a carico “ dell’aggiudicatario ” “ l’utilizzo di mezzi dotati delle certificazioni e delle autorizzazioni richieste dalla normativa vigente in materia ”, tra cui evidentemente anche le norme regionali più volte richiamate. È, allora, evidente che la norma del Capitolato dedicata al profilo che interessa è chiaramente proiettata sulla fase di esecuzione: - trattando di requisiti “ per lo svolgimento del servizio ”; - rivolgendosi (non all’offerente o genericamente all’operatore economico, ma) al “ Prestatore ”, con un chiaro riferimento all’aggiudicatario, o all’“ aggiudicatario ”; - chiarendo, addirittura, che i mezzi potrebbero essere sostituiti qualora non ritenuti idonei “ dai preposti all’esecuzione del contratto ”, rinviando alla fase esecutiva ogni questione relativa ai mezzi medesimi e alla loro idoneità.

Si sottolinea che una diversa lettura delle norme della lex specialis volta a qualificare il possesso dei mezzi accreditati come condizione necessaria di partecipazione si porrebbe in contrasto con i principi di risultato, di massima partecipazione, proporzionalità e ragionevolezza, imponendo all’operatore economico un onere economico assai gravoso imponendogli di dotarsi ab initio di mezzi assai costosi, senza avere alcuna garanzia (ovviamente) di risultare poi aggiudicatario della gara.

III) Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 del Disciplinare di gara – degli artt. 5 e 15 del Capitolato Tecnico – degli artt. 1, 2 e 3 e dell’art. 113 d.lgs. n. 36/2023 – dell’art. 3 l. n. 241/1990 – eccesso di potere per sviamento – travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti – difetto e carenza nell’attività istruttoria – motivazione carente e insufficiente – illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste – violazione dei principi di risultato, ragionevolezza, proporzionalità, massima partecipazione, accesso al mercato, concorrenza .

Anche volendo ipotizzare che la Commissione avesse ritenuto i mezzi non ancora immatricolati come non valutabili, ciò avrebbe potuto comportare al più una penalizzazione del punteggio e non l’esclusione della ricorrente. Ciò si evince anche dalla tabella di cui all’art. 17.1 del Disciplinare, ove si prevede tra l’altro un punteggio in più per ogni mezzo ulteriore rispetto al numero minimo fissato nella tabella all’art. 15.

IV) Illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, 3 e 10 d.lgs. n. 36/2023 – dell’art. 113 d.lgs. n. 36/2023 – dell’art. 3 l. n. 241/1990 – eccesso di potere per sviamento – travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti – difetto e carenza nell’attività istruttoria – motivazione carente e insufficiente – illogicità, irrazionalità e contraddittorietà manifeste – violazione dei principi di risultato, ragionevolezza, proporzionalità, massima partecipazione, accesso al mercato, concorrenza .

Si deduce, in subordine, illegittimità delle clausole di lex specialis che impongano requisiti di partecipazione o condizioni di ammissibilità dell’offerta legate al possesso di mezzi strumentali, senza che vi siano adeguate giustificazioni connesse a specifiche esigenze della Stazione Appaltante in ragione della peculiarità del servizio. Si dice che le clausole che prevedono il possesso di mezzi strumentali come requisiti di partecipazione o di ammissibilità dell’offerta debbono essere specifiche, univoche e di stretta interpretazione, costituendo eccezione alla regola, che invece qualifica il possesso di mezzi strumentali come requisiti di esecuzione. Mentre le clausole in questione, si lamenta, sono non univoche e ambigue.

Con specifico motivo non numerato o rubricato, si deduce, infine, illegittimità della determina n. 74/2025, in quanto l’esclusione della ricorrente è ritenuta illegittima, con conseguente necessità di sua riammissione in gara e valutazione dell’offerta tecnica ed economica. Ciò che, si dice, comporta anche l’illegittimità della determinazione conclusiva nella parte relativa al Lotto n. 1 per il venir meno del presupposto dell’esclusione di tutti i concorrenti.

Si è costituita per resistere al ricorso l’Azienda sanitaria territoriale di Macerata, difendendosi con documenti e memorie.

La domanda cautelare contenuta nel ricorso è stata rigettata con ordinanza di questa Sezione n. 168/2025 (non impugnata) che ha così stabilito, “ Considerato che il ricorso, al sommario esame, tipico della fase cautelare, non pare assistito da idoneo fumus boni iuris, tenuto conto:

- dell’art. 5.1.9 del bando di gara (doc. 4 allegato al ricorso; “Criterio: Tipo: Capacità tecniche e professionali”);

- dell’art 15 del Capitolato tecnico (doc. n. 6 allegato al ricorso), che indica in n. 5 i “mezzi richiesti”;

- dell’art. 6.1 lett. b del Disciplinare di gara (doc. 5 allegato al ricorso) in merito al requisito (di ordine speciale di idoneità professionale) dell’accreditamento ex DRG Marche n. 2052 del 28/12/2023, concernente, tra l’altro, i requisiti “strutturali” e “tecnologici” (cfr. doc. 12 dep. del 28 agosto 2025 di parte resistente) e i mezzi di trasporto;

- del fatto che al momento della domanda di partecipazione alla gara non è stata dimostrata da parte ricorrente la disponibilità di almeno 5 mezzi accreditati ai sensi della DRG Marche n. 2052 del 28/12/2023, ossia aventi i requisiti ivi previsti”.

Dopo lo scambio di memorie, repliche e la discussione orale, il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025.

Le statuizioni in punto di fumus boni iuris espresse nella sede interinale, vanno, all’approfondito esame della fase di merito, confermate, con reiezione del ricorso, per le seguenti ragioni.

I primi tre motivi di ricorso possono essere congiuntamente trattati, tutti, in sostanza, deducendo l’afferenza delle caratteristiche tecniche dei mezzi di trasporto in rilievo, alla fase esecutiva e non a quella di ammissione alla gara.

Deve sotto questo profilo condividersi quanto dedotto da parte resistente, infatti le norme richiamate non possono essere interpretate nel senso che i veicoli con caratteristiche rispondenti ai criteri di accreditamento ex DRG 2025/2023 dovevano essere posseduti solo al momento dell’aggiudicazione o della stipula contrattuale (quale requisito di esecuzione) e non al momento della presentazione dell’offerta, atteso che ciò comporterebbe un contrasto con quanto richiesto poi in relazione all’autorizzazione/accreditamento regionale degli stessi mezzi ai fini del trasporto sanitario, chiaro ed espresso requisito di partecipazione alla gara previsto dall’art. 6.1, lett. b) del Disciplinare di gara – “ Requisiti di idoneità professionale ”, il quale stabilisce: ” Rispetto della normativa in materia di autorizzazione/accreditamento al trasporto sanitario, ai sensi degli artt. 26 e 26 bis della L.R. Marche 30 ottobre 1998, n. 36 e successive modificazioni e integrazioni di cui alla L.R. Marche 10 giugno 2008, n. 13. Ai fini dell’esercizio dell’attività di trasporto sanitario, si rinvia alla DGRM 2052 del 28/12/2023, concernente i requisiti strutturali, tecnologici, organizzativi e professionali necessari per l’autorizzazione e l’accreditamento dell’attività di trasporto sanitario di cui alla L.R. Marche n. 36/1998 e s.m.i. ”.

Sotto questo profilo la DGR 2052/2023 (cfr. doc. 12 deposito del 28 agosto 2025) alle pag. 6 e seguenti e alle pagine 11 e seguenti (pag. 1 e seguenti dell’allegato A alla delibera n. 2052) descrivono e fissano proprio i requisiti tecnici dei mezzi di trasporto che devono essere rispettati al fine di ottenere l’accreditamento. Per cui non poteva esservi accreditamento di mezzi ancora da immatricolare, perché il riscontro dei requisiti tecnici fissati dalla normativa regionale, è precondizione dell’accreditamento. Si consideri, a conferma, il punto n. 1.5 dell’Allegato A della ridetta DGR 2052, laddove si prescrive la sussistenza dell’Omologazione della Motorizzazione civile per le ambulanze da trasporto di almeno un paziente barellato.

Inoltre, i mezzi dovevano essere in possesso del partecipante alla gara in quanto oggetto di valutazione ai fini dell’attribuzione del punteggio e, pertanto, la norma del capitolato non può che riguardare la fase precedente l’aggiudicazione e non quella di esecuzione.

Si consideri, poi, che il termine per la presentazione delle domande di partecipazione alla gara era il 7 aprile 2025, data in cui è stata presentata l’offerta da parte della ricorrente (come emerge dalla dichiarazione sostitutiva di atto notorio allegata all’offerta, cfr. doc. 10, allegato 7 al ricorso), mentre l’ordine di acquisto dei mezzi in discussione è del 4 aprile 2025 (cfr. doc. 10 allegato al ricorso) con espresso termine di consegna dei mezzi a 30 giorni dall’ordine. Dunque non può sostenersi che tali mezzi fossero in immatricolazione, visto che al momento della domanda non erano stati nemmeno consegnati e, quindi, nemmeno pagati, poiché il pagamento, stando al ridetto ordinativo di acquisto, doveva avvenire a mezzo leasing al momento della consegna.

Alla data della presentazione della domanda non vi era stata, pertanto, né la trascrizione al pubblico registro automobilistico, in quanto beni mobili registrati, né il passaggio della proprietà, sia per il fatto che, stando all’ordine esibito in giudizio, l’acquisizione sarebbe avvenuta in leasing, sia perché l’ordine prodotto non assume i caratteri del contratto di compravendita, non fosse altro per il fatto che reca la sola firma e il timbro del legale rappresentante dell’associazione qui ricorrente, laddove l’unica firma apposta dal venditore è sul modulo relativo al trattamento dei dati personali.

Dunque, alla data della domanda, i mezzi oggetto dell’ordine di acquisto prodotto agli atti non erano nella disponibilità né materiale, né giuridica della ricorrente, pertanto essi non erano, nemmeno, “in immatricolazione”.

Né le clausole relative ai mezzi tecnici di trasporto, vista la peculiarità del servizio posto a gara, possono dirsi ambigue o non chiare (quarto motivo). Nella specie il servizio oggetto dell’avviso pubblico consiste in un particolare servizio di trasporto, ciò che giustifica la richiesta di specifici mezzi con caratteristiche particolari.

A titolo esemplificativo, oggetto dell’appalto è, infatti, (cfr. art. 3 Capitolato tecnico, doc. 6 allegato al ricorso) il trasporto di pazienti “ con impossibilità permanente dell’uso degli arti inferiori che non abbiano usufruito di agevolazioni previste per legge (es. mezzi di trasporto modificati/patente speciale, etc.) o con amputazione di arto inferiore non protesizzato, per le seguenti prestazioni sanitarie: ricovero, dimissione, visite/esami, terapie cicliche (dialisi, chemio, radioterapie, etc.); - Pazienti rientranti in casi particolarmente complessi non ricompresi nelle definizioni di cui alla DGR n. 301/2017 e con DGR 785/2019, così individuati dal Direttore del Distretto del domicilio o suo delegato, il quale valuta, caso per caso e sulla base di criteri che verranno identificati da apposita commissione regionale nominata con decreto n. 5/ AST/2018, la sussistenza di requisiti tali da consentire la presa in carico da parte del SSR ”.

Da tali considerazioni, deriva, quindi, anche la reiezione del quarto motivo di ricorso.

Infine, premesso quanto esposto, vanno disattese anche le censure (non specificamente numerate) dedotte in via derivata, verso la determina n. 74/2025 che ha disposto la non aggiudicazione, la riprogettazione, nonché la riedizione della gara.

In conclusione, per le esposte ragioni, il ricorso va respinto.

Le spese seguono la soccombenza, con liquidazione in dispositivo, tenuto conto della natura della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore di parte resistente, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TT Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

FA LF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA LF	TT Anastasi

IL SEGRETARIO