Pubblicato il 05/01/2026

N. 00002/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00406/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 406 del 2025, proposto da
Borgo Village S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Emiliano Fumagalli, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Pisacane 1;

contro

Comune di Aprica, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco De Marini e Barbara Savorelli, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Milano, via E. Visconti Venosta n. 7;

per l'annullamento

del provvedimento prot. N. 7043/2024 del 06-12-2024, con cui il Comune ha respinto un’istanza di permesso di costruire convenzionato presentata dalla ricorrente per dar corso ad un intervento di recupero un immobile abbandonato e dismesso, ai sensi dell’articolo 40 bis della legge regionale n. 12/2005.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Aprica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 la dott.ssa VI EO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Borgo Village s.r.l. è proprietaria di un complesso immobiliare individuato in catasto al Fg. 8, mapp. 719, su cui insiste un edificio denominato “ex albergo Edelweiss”, di superficie pari a 2.325 mq, situato nel Comune di Aprica, in via Roma: il PGT subordina l’edificazione dell’area all’approvazione di programma integrato di intervento che preveda la cessione o l’asservimento del 50% dell’area per la realizzazione di una piazza urbana.

2. In data 2.8.2024, la società ha domandato al Comune di Aprica il rilascio di un permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28 bis, d.P.R. n. 380/2001 per ristrutturazione con cambio uso, con demolizione e ricostruzione dell’immobile, ai sensi dell’articolo 40 bis della legge regionale n. 12/2005.

3. Con provvedimento prot. n. 7043/2024 del 6.12.2024 il Comune di Aprica ha respinto l’istanza con queste motivazioni:

presupposto per potere procedere, in luogo della pianificazione attuativa, mediante permesso di costruire convenzionato ex art. 28 bis, d.P.R. n. 380/2001, è la conformità dell’attuazione al PGT vigente, come disposto all’art. 14, c. 1 bis, l. reg. n. 12/2005;

il progetto presenta profili di non conformità al PGT quanto all’altezza dell’edificio, al volume, alla dotazione di standard, alla dotazione di parcheggio pertinenziale esterno alla determinazione arbitraria del contributo concessorio;

anche volendosi applicare l’art. 40 bis, l. reg. n. 12/2005 il progetto non è comunque conforme al PGT vigente: l’impossibilità di ricorrere al permesso di costruire convenzionato deriva già dal primo dei profili di non conformità legato all’altezza massima in quanto tale parametro urbanistico-edilizio dell’altezza massima non rientra tra le norme quantitative e/o morfologiche derogabili ex comma 10 dell’art. 40 bis, l. reg. n. 12/2005.

4. Il provvedimento è stato impugnato dalla Borgo Village s.r.l. per i seguenti motivi:

I. violazione dell’articolo 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241 - eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento;

II. violazione e falsa applicazione degli articoli 14 e 40 bis della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12 – eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria e dell’illogicità;

III. violazione e falsa applicazione dell’articolo 7 delle n.t.a. del piano delle regole del PGT - eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria, di motivazione, nonché del travisamento dei fatti.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Aprica, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, l’inammissibilità del ricorso per quattro ragioni:

per omessa notifica alla Edelweiss s.r.l., che rivestirebbe la veste di controinteressata;

poiché la ricorrente non avrebbe la disponibilità giuridica dell’intero comparto in cui sono ricomprese aree della Edelweiss s.r.l.;

per omessa impugnazione del PGT che prevede il ricorso alla pianificazione attuativa;

per omessa censura di tutte le autonome ragioni che sorreggono il diniego.

6. All’udienza del 12 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il Collegio ritiene di poter tralasciare l’esame delle questioni di rito sollevate dall’amministrazione resistente, stante l’infondatezza nel merito del ricorso che va dunque respinto.

8. Il primo motivo ha ad oggetto i vizi di violazione dell’art. 1, l. n. 241/1990 e di eccesso di potere per sviamento: l’amministrazione – che con il provvedimento conclusivo, per esigenze di economicità del procedimento, ha dichiarato di non volersi pronunciare su tutti gli aspetti evidenziati nella comunicazione dei motivi ostativi ed ha preferito prendere posizione su uno solo di essi – avrebbe dovuto limitarsi a inviare una comunicazione dei motivi ostativi limitata all’aspetto ritenuto determinante e non sollevare una pluralità di contestazioni.

Così facendo avrebbe aggravato il procedimento e dato prova di poca trasparenza per potere, in caso di accoglimento del ricorso, sollevare ulteriori obiezioni in merito all’assentibilità del progetto.

9. Il motivo è infondato.

L’articolo 10 bis, l. n. 241/1990 prevede la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento di una domanda: l’atto deve essere esaustivo, dovendo rappresentare all’istante tutte le ragioni che l’amministrazione ritiene di porre a fondamento di un provvedimento di rigetto e non solamente alcune di esse, assicurando in tal modo un contraddittorio procedimentale completo.

Nel caso di specie, il Comune di Aprica ha correttamente evidenziato, con la comunicazione del 4.11.2024, tutti i profili di contrasto tra il progetto presentato dalla ricorrente e le previsioni dettate dallo strumento urbanistico.

Con il provvedimento conclusivo il Comune ha, poi, richiamato tutti i motivi evidenziati nel preavviso di rigetto e li ha posti in tal modo a fondamento della decisione di concludere il procedimento con un diniego.

La scelta di replicare alle osservazioni della ricorrente limitatamente ad uno dei profili di non conformità al PGT che erano stati evidenziati nella comunicazione del 4.11.2024, ritenuto decisivo, per “evitare un “indebito aggravio procedimentale”, potrebbe semmai essere valutata con riferimento al diverso profilo della completezza della motivazione – vizio che non è stato dedotto – ma non integra una violazione del principio di trasparenza previsto all’art. 1, l. n. 241/1990 né vizia il provvedimento per eccesso di potere.

10. Con il secondo motivo viene sostenuto che l’art. 14, c. 1 bis, l. reg. n. 12/2005 - norma che consente il ricorso al permesso di costruire convenzionato in luogo del piano attuativo per i progetti conformi al PGT - sarebbe applicabile anche laddove la conformità derivi da norme speciali e derogatorie, come l’art. 40 bis, l. reg. n. 12/2005, che integrerebbero lo strumento urbanistico: il ricorso al permesso di costruire convenzionato sarebbe consentito in tutti i casi in cui gli interventi possano essere realizzati senza necessità dell’approvazione di varianti degli strumenti urbanistici. Se così non fosse, la premialità volumetrica prevista dall’art. 40 bis diventerebbe in molti casi aleatoria, in quanto attuabile solo con un permesso di costruire in deroga e, quindi, solo a seguito di una valutazione discrezionale dell’amministrazione.

Contrariamente a quanto sostenuto nel provvedimento impugnato, l’altezza massima degli edifici imposta dal PGT costituirebbe una “norma quantitativa” di cui al comma 10 dell’art. 40 bis, che potrebbe essere derogata.

Il provvedimento impugnato, infine, sarebbe viziato per sviamento non avendo l’amministrazione accolto il suggerimento della ricorrente di domandare all’ufficio legislativo della Regione un chiarimento sulla portata dell’art. 40 bis, senza indicare le ragioni di tale decisione.

11. Il motivo è infondato.

11.1 La possibilità di rilascio di un permesso di costruire convenzionato, in alternativa all’approvazione di uno strumento urbanistico di dettaglio, è stata riconosciuta in via generale con l’introduzione dell’art. 28 bis, d.P.R. n. 380/2001 (ad opera dell’art. 17 del d.l. n. 133 del 2014), nei casi in cui “ le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata ”.

Come di recente precisato dalla giurisprudenza, “il legislatore, recependo una prassi ampiamente diffusa, ed anche sulla scorta di talune previsioni della legislazione regionale, ha introdotto una nuova figura di titolo edilizio suscettibile di trovare spazio laddove, al di fuori della pianificazione attuativa, si renda comunque necessaria la strutturazione di un rapporto giuridico tra la parte privata e l’amministrazione pubblica relativamente a profili collaterali al contenuto abilitativo del permesso di costruire.

La norma fissa un limite di ordine generale, finalizzato a distinguere lo spazio riservato all’istituto di nuovo conio rispetto agli spazi tuttora necessariamente riservati alla pianificazione attuativa.

Come osservato in dottrina, ai molteplici piani attuativi previsti dall’ordinamento compete esprimere un ordine insediativo ad una scala di maggior dettaglio, in funzione di integrazione e completamento delle linee programmatiche indicate dal piano urbanistico generale, mentre il permesso di costruire convenzionato ha la funzione di assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire, andando oltre la dimensione provvedimentale e consentendo di strutturare e regolare un rapporto di durata che rende più articolata la relazione giuridica tra il richiedente e l’amministrazione comunale, nonché risolvendo i problemi di disciplina che nella prassi erano inadeguatamente risolti mediante clausole unilaterali atipiche apposte al titolo edilizio.

Per i casi in cui, secondo la valutazione dell’amministrazione, le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata, la pianificazione di secondo livello risulterebbe ridondante e non rispettosa del principio di proporzionalità tra gli interessi pubblici da perseguire e lo strumento amministrativo utilizzato, come del resto è stato costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa riferita alle fattispecie dei lotti interclusi ricadenti in aree già urbanizzate, nelle quali l’amministrazione comunale deve disapplicare la previsione dello strumento urbanistico generale che impone, senza sufficienti ragioni giustificative, una pianificazione attuativa che nulla potrebbe aggiungere a fronte di un sufficiente grado di urbanizzazione (cfr., per tutte: Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2014 n. 5488).

L’art.28 bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 rimette agli strumenti urbanistici la definizione delle aree soggette a permesso di costruire convenzionato.

In sostanza, si tratta di una disposizione che deve comunque essere declinata nello strumento urbanistico” (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 7577/2025).

11.2 Il legislatore regionale, con l’art. 14, c. 1 bis, l. reg. n. 12/2005, ha previsto che “ all’interno del tessuto urbano consolidato, la modalità di attuazione delle previsioni stabilite a mezzo di piano attuativo conforme al PGT è il permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’articolo 28 bis del d.p.r. 380/2001, non applicabile nel caso di interventi su lotti liberi e fatta salva la facoltà del proponente di procedere con piano attuativo in luogo del permesso di costruire convenzionato. La convenzione relativa al permesso di costruire di cui al presente comma ha i medesimi contenuti della convenzione di cui all’articolo 46 ed è approvata dalla giunta comunale ”.

La norma consente, dunque, in via generale - a prescindere, quindi, da una valutazione specifica effettuata dall’amministrazione comunale negli strumenti urbanistici - in contesti, di regola, già urbanizzati, quale è il tessuto urbano consolidato, il ricorso al permesso di costruire convenzionato previsto all’art. 28 bis, d.P.R. n. 380/2001, in alternativa all’approvazione di uno strumento urbanistico di dettaglio, purché le previsioni attuative siano conformi alle disposizioni dettate dal piano di governo del territorio.

11.3 La tesi della ricorrente secondo cui la norma regionale opererebbe ogni qual volta un intervento, pur non conforme allo strumento urbanistico, sia comunque consentito in forza di previsioni derogatorie, non può essere condivisa.

Essa contrasta, invero, con la chiara lettera dell’art. 14, che richiede la “ conformità al PGT ” dell’intervento e porterebbe a una inammissibile interpretazione estensiva dell’articolo: si porrebbe, invero, in contrasto con l’intento di semplificazione mirata e non generalizzata, rimesso, comunque, alla volontà dell’amministrazione comunale, espresso dall’art. 28 bis d.P.R. n. 380/2001 e porterebbe ad una illegittima compressione della potestà pianificatoria dei Comuni (C. Cost., sent. n. 83/1997, n. 378/2000 e n. 179/2019).

Non può pertanto ritenersi che laddove - come nel caso di specie - un intervento edilizio sia consentito sulla base disposizioni derogatorie, come quelle previste all’art. 40 bis, l.reg. n. 12/2005, possa qualificarsi come “conforme al PGT” ai sensi dell’art. 14, c. 1 bis, l. reg. n. 12/2005.

11.4 Il Comune di Aprica ha dunque correttamente applicato la normativa regionale, limitando il permesso di costruire convenzionato ai soli interventi realmente conformi al PGT, come previsto all’art. 14, comma 1 bis, L.R. 12/2005.

11.5 La legittimità di questa ragione di diniego, di per sé sufficiente a sostenere il diniego di rilascio del titolo edilizio, priva la ricorrente di interesse all’esame della doglianza volta a contestare la derogabilità dell’altezza massima degli edifici prevista dal PGT in forza di quanto previsto all’art. 40 bis, c. 10, l. reg. n. 12/2005.

12. Con il terzo motivo viene dedotta l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ha ritenuto sussistente la necessità, prevista dal PGT, della previa approvazione di un programma integrato di intervento.

L’amministrazione comunale avrebbe violato l’art. 7 delle n.t.a. del PRG, che prevede il ricorso al P.I.I. in caso di interventi di ristrutturazione urbanistica di cui all’art. 3, d.P.R. n. 380/2001, mentre il progetto presentato dalla ricorrente non avrebbe tali caratteristiche, poiché non prevedrebbe una “modificazione del disegno dei lotti”, né inciderebbe sul disegno degli isolati e della rete stradale; non avrebbe, inoltre, considerato che l’area in questione si troverebbe in un ambito pressoché completamente edificato e dotato di tutte le opere di urbanizzazione e che la previsione di un programma integrato di intervento sarebbe illogica essendo richiesta la compresenza di almeno due elementi di cui all’art. 87, c. 2, l. reg. n. 12/2005.

13. La censura è priva di fondamento.

L’art. 7 delle n.t.a. individua alcune aree, tra cui quella oggetto del presente giudizio “ex albergo Edelweiss”, ritenute “strategiche per lo sviluppo urbano coerente con gli obiettivi specifici” del PGT e assoggetta a P.I.I. la realizzazione di un intervento “comprendente anche la completa demolizione con ricostruzione, cessione e/o asservimento perpetuo all’uso pubblico dell’area per la realizzazione di una nuova piazza urbana e di un percorso di collegamento tra la SS39 e via Italia”,

Il provvedimento impugnato non ha affatto violato questa disposizione che qualifica espressamente come ristrutturazione urbanistica l’intervento di demolizione e ricostruzione realizzabile nell’area.

La norma, nel prevedere la necessità di un P.I.I. e la cessione di un’area per una piazza urbana, ha dettato una disciplina specifica per l’area, stabilendo le potenzialità edificatorie e regolando le modalità con cui le stesse possono essere attuate: essa, pertanto, avrebbe dovuto essere di immediata impugnazione e non può essere posta in discussione in questa sede (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2023, n. 8053).

In ogni caso, non possono ritenersi sussistenti i presupposti perché possa disapplicarsi la previsione della necessità della previa approvazione di uno strumento attuativo, a fronte di un’espansione residenziale delle are urbanizzate che, sulla scorta di quanto dichiarato nel documento di piano, è avvenuta in modo disordinato (art. 8.1) e stante la necessità di realizzare opere di urbanizzazione, quali la creazione di una piazza pubblica e il percorso di collegamento con la SS39: essa costituisce il frutto di una valutazione ampiamente discrezionale dell’amministrazione che è priva di profili di manifesta illogicità (cfr. Cons. Stato sez. II, 09/12/2020, n. 7843; sez. IV, 27/03/2018, n. 1906 e 21/08/2013, n. 4200; n. 4103/2025).

14. Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

15. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, a favore del Comune di Aprica, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AB NZ, Presidente

VI EO, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI EO	AB NZ

IL SEGRETARIO