Pubblicato il 04/05/2026

N. 01338/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00314/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 314 del 2026, proposto da
Sicilferro Torrenovese S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Librizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torrenova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliana Monzù, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Nebrodi Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Bellantoni e Davide Alfredo Luigi Negretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Fiocco Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Cinnera Martino e Salvatore Giambò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione,

della nota 28 novembre 2025 n. 17927 prot., avente ad oggetto “ IL prot. n. 12586 del 19.08.2024 - Diniego ai sensi dell'art. 6 L.R. 16/2016 e D.P.R. 380/2001 ”; ove occorra, delle note 31 luglio 2025 n. 11814 prot., 14 agosto 2024 n. 12508 prot., 29 agosto 2024 n. 12948 prot., 29 agosto 2024 n. 13023 prot., 30 ottobre 2025 n. 16725 prot., 31 ottobre 2024 n. 16832 prot., 17 febbraio 2025 n. 2647 prot. e 6 ottobre 2025 n. 15251 prot.; di tutti gli atti prodromici, connessi e conseguenziali, ivi compresi quelli di cui si sconosce il contenuto giacché mai comunicati e/o notificati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Torrenova, della Nebrodi Immobiliare S.r.l. e della Fiocco Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2026 la dott.ssa OL AN ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IR

1. La ricorrente, proprietaria delle aree censite al catasto terreni del Comune di Torrenova al foglio 6, particelle 389, 756, 758, 759, 761, 779, 781, 872 e 939, all’interno delle quali esercita la propria attività imprenditoriale, in data 19.8.2024 ha presentato al Comune la IL n. 12586, avente ad oggetto la realizzazione di alcuni interventi.

Tali interventi, in particolare, prevederebbero, tra l’altro, la realizzazione di un accesso carrabile lungo la “strada comunale” Pietra di Roma per una lunghezza di 30 ml, con recinzione amovibile, paletti e catenella metallica catarifrangente, che, a dire della ricorrente, impedendo il “traffico selvaggio” avrebbe la finalità di tutelare l’incolumità dei dipendenti oltre che degli astanti/clienti.

Con nota del 31.10.2024 prot. n. 16832, il Comune, rilevato che la strada sopra citata è risultata essere l’unica via di accesso alle attività produttive delle imprese odierne controinteressate, e ricevute le istanze di accesso agli atti presentate dalle predette imprese, ha in un primo momento sospeso l’efficacia della predetta IL, per approfondimenti.

Con successiva nota del 17.2.2025, prot. n. 2647, il Comune ha subordinato la favorevole istruzione della pratica alla produzione, da parte della ricorrente, di uno “ specifico atto di assenso alla realizzazione dell’intervento da parte di tutti i soggetti a tal fine legittimati”, posto che la strada in questione sarebbe risultata essere strada comunale o interpoderale.

A fronte della predetta richiesta, la ricorrente ha presentato documentate osservazioni, deducendo come le aree interessate dalla IL, compresa la strada, fossero di sua esclusiva proprietà, non sussistendo alcun diritto reale di possesso o di servitù in favore di terzi. Tale circostanza, ha rilevato la ricorrente, renderebbe non dovuto e/o necessario un atto di assenso da parte dei soggetti indicati dal Comune, trattandosi, peraltro, di interventi realizzabili in regime di edilizia semplificata.

Con nota del 28.11.2025, tuttavia, il Comune, ritenendo che le argomentazioni contenute nelle memorie trasmesse non fossero supportate da adeguata documentazione probatoria, o comunque non fossero conferenti elementi istruttori nuovi e idonei a modificare il quadro fattuale e giuridico sino a quel momento emerso, ha determinato di non autorizzare la IL presentata dalla ricorrente per le seguenti motivazioni:

a) la strada di accesso agli immobili oggetto della IL risulterebbe identificata come strada comunale, così come attestato nei vari elaborati grafici allegati alle concessioni edilizie n. 20/1997, 3/1991, 18/2022, 51/2005 e 50/2005, nonché nei progetti e certificazioni depositati;

b) i titoli di proprietà e le perizie giurate confermerebbero l’esistenza di una striscia di terreno destinata a strada interpoderale, accessibile anche con mezzi meccanici ai confinanti;

c) non risulterebbe agli atti alcuna volontà manifestata dai proprietari di limitare o vietare la circolazione sulla strada in oggetto, né alcuna indicazione di “strada privata” nelle planimetrie e concessioni edilizie;

d) la strada in argomento rappresenterebbe l’unica via di accesso alle attività produttive retrostanti via Pietra di Roma;

e) la realizzazione delle opere previste dalla IL, senza il consenso di tutti i soggetti aventi diritto di accesso, comporterebbe un pregiudizio alle attività produttive dei confinanti, violando il principio di libera circolazione sui fondi e le prescrizioni urbanistiche vigenti;

f) la ditta istante, nonostante la richiesta di integrazione documentale (...) non avrebbe trasmesso gli atti di assenso necessari al fine del rilascio del titolo edilizio richiesto;

2. Con il ricorso in esame, la ricorrente ha impugnato la predetta determina di non autorizzazione della IL (unitamente, ove occorra, alla pregressa corrispondenza inoltrata dal Comune), deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

I) Nullità ai sensi dell’art. 21-septies L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 6-bis D.P.R. n. 380/2001.

Il provvedimento sarebbe nullo perché espressione di un potere non tipizzato dall’art. 6 bis del DPR 380/2001, il quale, non solo non prevederebbe che la IL sia sottoposta ad un controllo sistematico, ma altresì non consentirebbe al Comune di rigettarla, pur rimanendo fermi i poteri di vigilanza e repressivi di cui all’art. 27 del medesimo T.U.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L.R. n. 16/2016, degli artt. 1 e 3 L. n. 241/1990 e della L.R. n. 7/2019. Eccesso di potere per errore nei presupposti, ingiustificato aggravio dell’istruttoria e difetto di motivazione.

- Nell’area interessata dalla IL non sarebbe urbanisticamente prevista alcuna viabilità pubblica, e la strada citata nel provvedimento impugnato non sarebbe né una strada comunale/interpoderale, né una strada ad uso pubblico, essendo anch’essa area di proprietà esclusiva della ricorrente, come risulterebbe dal titolo di proprietà, in atti. Ciò sarebbe stato confermato anche dal Comune che, nel 2021, in sede di accordo ex art. 11 della L. 241/1990 stipulato per la realizzazione di alcuni di lavori di raccolta delle acque pubbliche, in cui si attesta che " le aree dove sono stati eseguiti i lavori (...) è [sono - ndr] di esclusiva proprietà della ditta (...) escludendone qualsiasi servitù o diritto di terzi ”.

- Le opere oggetto di IL rientrerebbero tra gli interventi di edilizia libera ai sensi degli artt. 6, comma 2, lett. c) del DPR 380/2001 e 3 della L.r. 16/2016, nonché del decreto del Ministero infrastrutture e trasporti del 2.3.2018, in quanto ricomprese tra i sistemi di recinzione funzionali a delimitare la proprietà.  Anche ove ritenuti assoggettati a IL, che nel caso di specie è stata comunque presentata, i predetti interventi non potrebbero comunque essere assoggettati all’acquisizione di alcun assenso.

- L’atto sarebbe inoltre affetto da vizio di motivazione, nella parte in cui non individua la norma in base alla quale sarebbe necessario il consenso dei proprietari confinanti.

- In ogni caso, la pretesa lesione dei diritti dei soggetti terzi potrebbe essere fatta valere esclusivamente innanzi al G.O., non potendosi il Comune sostituire alla predetta autorità giudiziaria ai fini della risoluzione di eventuali controversie tra privati, ma dovendosi per converso limitare alla verifica che l’opera ricada nel regime della IL.

3. In seno al ricorso, la ricorrente ha altresì proposto domanda cautelare di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, rilevando che i lavori sarebbero necessari ad eliminare il pericolo determinato dall’attuale situazione di libero transito sulla strada, costituente un costante rischio di incidenti, di cui la ricorrente sarebbe chiamata a rispondere.

La ricorrente si è, infine, manifestata disponibile, per come già rappresentato in sede di osservazioni procedimentali, a fornire ai confinanti gli strumenti di accesso alla strada, qualora le fosse consentito di realizzare i lavori.

4. Si sono costituite in giudizio le due imprese controinteressate, a cui il ricorso è stato notificato, le quali hanno eccepito l’infondatezza (ed in parte l’inammissibilità) del ricorso, chiedendone il rigetto.

5. Si è, altresì, costituito il Comune resistente, il quale ha difeso la legittimità del proprio operato.

6. Alla camera di consiglio del 24.2.2026, parte ricorrente ha rinunciato alla istanza cautelare e, per la trattazione del merito della causa, è stata fissata l’udienza pubblica al 21.4.2026.

7. Scambiate le memorie ex art. 73 c.p.a., alla pubblica udienza del 21 aprile 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Si può prescindere dall’eccezione di inammissibilità formulata dalla controinteressata Fiocco Service S.r.l., in quanto, comunque, il ricorso è infondato nel merito.

9. Con il primo motivo di ricorso, la società ricorrente ha contestato la nullità del provvedimento in quanto emesso in assenza di un potere in capo al Comune di effettuare il controllo sistematico delle IL e di procedere al loro rigetto. In ogni caso, il provvedimento sarebbe affetto da carenza di motivazione, nella parte in cui non indica la norma da cui discenderebbe tale potere.

Men che meno, a dire della ricorrente, il Comune potrebbe subordinare l’esito positivo della IL ad una verifica della legittimazione dell’istante o all’acquisizione di atti di assenso da parte di terzi - posto che ciò si porrebbe in antitesi con la natura semplificatoria del meccanismo sotteso al predetto titolo edilizio - dovendosi per converso limitare, eventualmente, alla verifica della adeguatezza del regime rispetto alla tipologia delle opere oggetto della comunicazione. Nel caso di specie, peraltro, le opere proposte dalla ricorrente sarebbero, in realtà, opere di edilizia libera, con la conseguenza che, a maggior ragione, il Comune non avrebbe potuto impedirne la realizzazione o subordinarla a condizioni.

9.1. La censura è infondata.

È noto, al Collegio, il contrasto giurisprudenziale formatosi circa la possibilità o meno, nel quadro normativo vigente, di riconoscere al Comune il potere di emettere in relazione ad una IL un atto di diniego, dissenso, inefficacia, inammissibilità, et simila , e sulla connessa questione della eventuale impugnabilità di tale atto, qualora qualificato quale nullo ex art. 21 septies L. 241/1990.

Come già chiarito in altre pronunce, tra i due contrapposti orientamenti profilatisi, questa Sezione ritiene di dover aderire a quello secondo cui, ferma restando la natura di atto soggettivamente e oggettivamente privato della IL, non può, d’altro canto ritenersi, che il Comune, a fronte della presentazione di una comunicazione di inizio lavori asseverata, debba limitarsi a rimanere mero spettatore passivo, potendo comunque esercitare rispetto alla stessa i poteri di vigilanza e repressione di cui è titolare in materia edilizia ai sensi agli artt. 27 e ss de T.U edilizia.

Tale orientamento muove dalla considerazione secondo cui “ la mancata previsione di sistematicità dei controlli rischia di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della IL, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe in sostanza l'unico effetto di attirare l'attenzione dell'amministrazione sull'intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l'attività totalmente abusiva, che l'ordinamento correttamente esclude quando l'amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull'istanza di permesso ” (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, II sez., 25.2.2025, n.1651).

In altre parole, anche a voler ritenere non sussistente il potere per il Comune di denegare o dichiarare inefficace una IL, non potrebbe negarsi che l’Ente rimarrebbe comunque titolare del potere di reprimere e sanzionare gli interventi contra legem eseguiti in forza della stessa, ipotesi certamente maggiormente pregiudizievole per il privato, rispetto a quella in cui quest’ultimo si veda, in via anticipata, sospendere i lavori o negare la relativa autorizzazione.

Gli atti adottati dagli Enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità, archiviazione, inefficacia o simili delle comunicazioni di inizio lavori, possono, pertanto, essere considerati quale atto di esercizio del citato potere di vigilanza, di cui sono senza dubbio titolari, e attraverso cui gli stessi comunicano all’istante l’insussistenza dei presupposti giuridici rispetto cui è subordinata la legittimità delle opere realizzande (o realizzate) in forza della IL.

Essi, una volta esercitati, devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività (Consiglio di Stato, n. 1651/2025, cit.), a maggior ragione ove ostacolino, di fatto, la realizzazione delle opere.

9.2. L’atto impugnato dalla ricorrente, pertanto, non può considerarsi nullo; esso, in particolare, trova la sua fonte negli artt. 11 e 20 del D.P.R. 380/2001, secondo cui il titolo edilizio può essere richiesto dai soggetti legittimati, in quanto abbiano, quali proprietari, la piena disponibilità dell’area (cfr. art. 11 T.U. edilizia).

Non acquisisce rilievo la considerazione svolta dalla ricorrente secondo cui l’atto non sarebbe adeguatamente motivato in relazione all’individuazione della norma attributiva del potere, posto che la stessa risiede, come detto, nel T.U. dell’edilizia, richiamato tra le premesse dell’atto impugnato, e che essa era comunque individuabile dal semplice esame delle contestazioni mosse dall’Ente.

9.3. Parimenti, non condivisibile è l’assunto secondo cui, a fronte di una IL, l’unica verifica consentita al Comune sarebbe quella della adeguatezza del titolo rispetto alla tipologia di opere richieste, posto che il potere di vigilanza attribuito all’Ente dall’art. 27 del D.P.R. 380/2001 è generale e può essere attivato per garantire il rispetto di tutte norme di legge e di regolamento, oltre che delle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

10. Anche il secondo motivo non merita accoglimento.

Con esso parte ricorrente ha sostenuto, in particolare, che, che l’Amministrazione non avrebbe alcun titolo - né difatti ne avrebbe esplicitato la fonte - per subordinare l’intervento edilizio all’acquisizione di atti di assenso prestati da terzi, posto che la strada che sarebbe stata ritenuta “comunale”, sarebbe invece area di esclusiva proprietà della ricorrente, per come emergerebbe, oltre che dai titoli di acquisto, anche dall’accordo ex art. 11 L. 241/1990, prodotti in atti.

In ogni caso, ha ulteriormente obiettato la ricorrente, eventuali pretese di natura rivendicatoria sulla predetta strada da parte di terzi, avrebbero dovuto trovare tutela innanzi al G.O., e non in sede amministrativa.

10.1. Le censure sono infondate per carenza di prova.

Si premette, in merito, che il giudice amministrativo, in virtù della propria giurisdizione esclusiva in materia edilizia, può conoscere e pronunciare, incidenter tantum , anche sulle connesse e pregiudiziali questioni che investono diritti soggettivi, quali quelle aventi ad oggetto controversie inerenti al diritto di proprietà, ai sensi del combinato disposto degli artt. 8 e 133, lett. f), c.p.a. (cfr., T.A.R. Puglia - Lecce sez. III, 6/08/2025, n. 1284, su fattispecie analoga a quella in esame).

Ciò premesso, l’affermata titolarità esclusiva in capo alla ricorrente anche della porzione di area comprensiva della strada oggetto di controversia non trova chiaro riscontro nella documentazione versata in atti.

Come rilevato ex adverso , infatti, da un lato la predetta strada viene indicata nelle varie C.E. rilasciate nel corso del tempo (anche alla ricorrente) quale strada comunale o comunque interpoderale; dall’altro, anche i titoli di proprietà prodotti dalla ricorrente a suffragio del proprio preteso esclusivo diritto di proprietà sull’intera area, contengono, per converso, il riferimento ad una striscia di terreno della larghezza costante di metri cinque per tutta la lunghezza del confine lato Palermo da destinare a strada interpoderale.

Non è utile il riferimento, invece, all’accordo ex art. 11 della L. 241/1990, considerato che il predetto atto non costituente né un idoneo strumento di prova della esistenza di diritti reali né, tantomeno, valido titolo di acquisto, senza considerare, tra l’altro, che in esso si fa esclusivo riferimento alle “ aree dove sono stati eseguiti i lavori della raccolta delle acque piovane ” e non all’intera strada.

Peraltro, anche ove la ricorrente fosse riuscita a fornire (come invece non può dirsi avvenuto) la piena prova della esclusiva proprietà della stradella, non potrebbe comunque ignorarsi, da un lato, che la predetta strada è unica via di accesso alle attività delle parti controinteressate, e, dall’altro, che comunque sussistono numerosi indizi circa il fatto che la stessa sia stata, da tempo, assoggettata ad un uso generalizzato da parte della collettività - circostanza questa che, anzi, trova conferma nelle difese della medesima ricorrente, nella parte in cui afferma che la strada è da sempre interessata dal “transito selvaggio”.

Alla luce di quanto sopra, e di quanto è emerso dalle allegazioni concordi di tutte le parti, a prescindere dalla effettiva titolarità dell’area, possono dirsi sussistenti sufficienti indizi di un “uso pubblico” della strada in questione, consistente nell'esercizio del passaggio da parte di una collettività indeterminata di persone, che si protrae da tempo indefinito (e indefinibile), elemento questo che esclude la legittimazione esclusiva, da parte della ricorrente, all’accesso e all’uso della strada e, in definitiva, la sua piena disponibilità della stessa.

10.2. A fronte di tale circostanza, l’atto impugnato non appare irragionevole o altrimenti viziato, posto che è emersa, in corso di istruttoria, la carenza in capo alla ricorrente del requisito di cui all’art. 11 del T.U., soprattutto a fronte della (motivata) opposizione all’esecuzione degli interventi edilizi per cui e causa, comportanti la sostanziale chiusura della strada, formalizzata dalle parti controinteressate, da altrettanto legittimate a farne uso, trattandosi di unica via di accesso alle proprie imprese.

L’atto, peraltro, è stato emesso a seguito di una approfondita istruttoria e risulta ampiamente e congruamente motivato.

10.4. È irrilevante, infine, la categoria in cui inquadrare le opere di cui alla IL oggetto di controversia, posto che anche ove si trattasse di opere realizzabili in edilizia libera, come dedotto in seno al ricorso, mancherebbe, nel caso di specie, il pre-requisito della piena legittimazione della ricorrente a realizzarle in quell’area, in presenza del dissenso degli altri soggetti legittimati.

11. In conclusione, il ricorso è infondato e va rigettato.

12. Sussistono, tuttavia, giustificati motivi per compensare le spese tra le parti, anche alla luce della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

NE AN Barone, Presidente

Salvatore Ermete Massimo Accolla, Primo Referendario

OL AN ZZ, Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
OL AN ZZ	NE AN Barone

IL SEGRETARIO