Pubblicato il 05/05/2026

N. 00306/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00173/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 173 del 2026, proposto da
Arcisolidarietà Ora D’Aria Odv Ets US, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B81BBF5163, rappresentata e difesa dagli avvocati Michela Paganelli e Andrea Gaggiotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo Teramo, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio da Ranallo, con domicilio digitale come da PEC di Registri di giustizia;

per l'annullamento,

previa adozione delle idonee misure cautelari,

1) del provvedimento prot. n. 0014937 del 25/02/2026, notificato a mezzo pec in pari data, con il quale la Prefettura di Teramo ha disposto “ l’esclusione dalla procedura dell’operatore ARCISOLIDARIETÀ ORA D'ARIA ODV ETS ONLUS, C.F. 94044890542 – P.IVA 03675300549, con sede legale in Perugia, alla via della Viola, n. 1 (c.a.p. 06122) per il mancato possesso dei prescritti requisiti di partecipazione ”;

2) del verbale di apertura e valutazione della documentazione amministrativa prot. 76317/2025 da parte del RFA della Prefettura di;

3) del verbale prot. 88075/2025;

4) dei verbali prot. 3617/2026 e prot. 10148/2026 di valutazione della documentazione integrativa presentata a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio;

5) di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso, consequenziale o comunque collegato ivi compresa l’eventuale aggiudicazione dello stesso, ove medio tempore intervenuta;

nonché, ove occorra, per l’annullamento e/o la declaratoria della nullità:

6) del disciplinare di gara relativo alla “Gara europea a procedura aperta volta alla conclusione di un accordo quadro con più operatori economici per l’affidamento dei servizi di accoglienza in favore di cittadini stranieri richiedenti asilo presso strutture con capacità ricettiva fino a 50 posti nella Provincia di Teramo – CIG B81BBF5163”, nella parte in cui, al punto 6.1. lett. b), è stato stabilito quale requisito di idoneità professionale “ Per l'operatore economico che svolge il servizio di pulizia: iscrizione al Registro delle Imprese o Albo provinciale delle Imprese artigiane ai 2 sensi della l. 25 gennaio 1994, n. 82 e del d.m. 7 luglio 1997, n. 274 con fascia di classificazione. La fascia di classificazione si determina moltiplicando il costo pro capite pro die del servizio di pulizie indicato nell'Allegato B per il numero dei posti offerti dal concorrente e per 365 (giorni). Nel caso in cui siano offerti più centri, la fascia di appartenenza sarà determinata in funzione del numero dei posti presenti nel centro con capacità ricettiva maggiore ”;

7) di ogni atto altro atto presupposto, connesso, consequenziale o comunque collegato;

nonché per la declaratoria dell’inefficacia:

8) del contratto di appalto eventualmente stipulato nelle more della presentazione del presente ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Teramo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 la dott.ssa MA LA;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

La ricorrente ha aderito al bando del 22.8.2025 con il quale l’Ufficio Territoriale del Governo di Teramo ha indetto la “ Gara europea a procedura aperta volta alla conclusione di un accordo quadro con più operatori economici per l’affidamento dei servizi di accoglienza in favore di cittadini stranieri richiedenti asilo presso strutture con capacità ricettiva fino a 50 posti nella Provincia di Teramo – CIG B81BBF5163 ”.

Il servizio oggetto di affidamento si articola in prestazione principale (servizi di accoglienza) e prestazioni secondarie (servizi di ristorazione e distribuzione pasti e servizi di pulizia di edifici).

Con provvedimento prot. n. 0014937 del 25.2.2026 la stazione appaltante ha escluso dalla gara la US ricorrente in quanto sprovvista del requisito di partecipazione richiesto dall’art. 6.1 lett. b) del disciplinare di gara: “[al] l’operatore economico che svolge il servizio di pulizia, l’iscrizione al Registro delle Imprese o Albo provinciale delle Imprese artigiane ai sensi della l. 25 gennaio 1994, n. 82 e del d.m. 7 luglio 1997, n. 274 con fascia di classificazione adeguata ”.

L’esclusione è impugnata per violazione di legge ed eccesso di potere con articolate censure di seguito sinteticamente riepilogate.

L’art. 6.1 lett. b) del disciplinare e, in via derivata, l’esclusione, sarebbero illegittimi e irrazionali perché, nel richiedere un requisito di qualificazione professionale anche per una prestazione “ secondaria ”:

- introdurrebbero un’atipica causa di esclusione in contrasto con il principio di tassatività posto dall’art 10 del d.lgs. n. 36/2023;

- impedirebbero l’accesso alla gara di operatori che, pur qualificati per la prestazione principale, non dispongono di un requisito afferente a una prestazione meramente accessoria;

- sarebbero in contraddizione con la scelta, peraltro priva di adeguata motivazione e quindi contraria all’art. 58 d.lgs. n. 36/2023, di concentrare in un unico lotto le prestazioni afferenti al servizio oggetto di affidamento, mentre solo la suddivisione della gara in lotti corrispondenti alle diverse prestazioni richieste avrebbe potuto giustificare la prescrizione di detto requisito;

- avrebbero introdotto un requisito sproporzionato e arbitrario non richiesto in procedure del tutto analoghe indette dall’amministrazione resistente per l’affidamento del servizio di accoglienza.

L’esclusione sarebbe inoltre illegittima per vizi propri, in quanto la stazione appaltante:

- ha negato che il possesso del requisito richiesto dal citato art. 6.1 lett. b) fosse comprovabile con il contratto di avvalimento presentato dalla ricorrente in sede di soccorso istruttorio, sostenendo che l’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023, che disciplina l’istituto, non è compreso fra le disposizioni alle quali in materia di affidamento dei servizi alla persona fa espresso rinvio l’art. 128 del d.lgs. n. 36/2023, omettendo di considerare che solo un divieto espresso potrebbe escludere l’applicazione dell’avvalimento al caso di specie;

- ha giustificato l’esclusione anche per “ insuperabili lacune formali e sostanziali rispetto a quanto prescritto dall’art. 104 del Codice dei contratti, puntualmente evidenziate nei verbali di gara ”, senza specificare in che cosa consisterebbero dette lacune;

- dopo aver ritenuto inutilizzabile il contratto di avvalimento, ha escluso la ricorrente dalla gara mentre avrebbe dovuto consentirle di comprovare il requisito esprimendo la volontà di ricorrere al subappalto, sostenendo che ne sarebbe derivata la violazione del principio di parità di trattamento, senza considerare che l’art. 101 d.lgs. n. 36/2023, fatta eccezione per le integrazioni della documentazione che compone l’offerta, ammette il soccorso istruttorio per integrare la documentazione attestante il possesso dei requisiti.

Resiste l’amministrazione intimata che ha eccepito preliminarmente l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui viene impugnata la clausola ritenuta escludente posta dall’art. 6.1. del bando.

Alla camera di consiglio del 28 aprile 2026, preso atto dell’eccezione sollevata dalla ricorrente di tardività della memoria di costituzione avversaria, il collegio ha riservato la decisione di merito con sentenza in forma semplificata e ne ha dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo.

1. L’eccezione di tardività della memoria della difesa erariale è infondata; l’atto è stato depositato il 24 aprile 2026 nel rispetto del termine di due giorni liberi dalla data della discussione dell’istanza cautelare stabilito dall’art. 55 del codice del processo amministrativo.

2. L’eccezione di irricevibilità del ricorso si fonda sull’immediata lesività dell’art. 6.1 lett. b) del bando, quale presupposto autosufficiente dell’esclusione, che quindi la ricorrente avrebbe dovuto impugnare nel termine di decadenza decorrente dalla pubblicazione.

Sulla natura escludente del citato art. 6.1 non vi è contestazione fra le parti, mentre è controverso se esso violi il principio di tassatività delle cause di esclusione posto dall’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023, come sostenuto dalla ricorrente.

La questione è logicamente preliminare all’esame dell’eccezione di tardività in quanto la clausola di esclusione per una causa non compresa fra quelle indicate nel citato art. 10 sarebbe nulla e dovrebbe, pertanto, ritenersi non apposta (comma 2), inefficace e quindi priva di carica lesiva, salvo l’onere di impugnarla nel termine decorrente dalla conoscenza degli atti applicativi direttamente lesivi (Consiglio di Stato A.P. n. 22/2020).

Il collegio ritiene l’art. 6.1 del disciplinare compatibile con il principio di tassatività delle cause di esclusione.

Il comma 3 del citato art. 10 attribuisce alle stazioni appaltanti il potere di “ introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto ”, se giustificati, nel bilanciamento con il favor partecipationis , dalla natura delle prestazioni, se ne deriva un risparmio di spesa mediante il ricorso ad economie di scala e se non ostacolano la competizione e la crescita delle micro, piccole e medie imprese.

Il bando in questione stima il fabbisogno di accoglienza in 500 posti per un periodo di 36 mesi e prevede l’affidamento del servizio presso centri collettivi con capienza fino a 50 posti.

Considerato che lo schema di capitolato dell’appalto dei servizi di accoglienza, approvato con d.m. 4.3.2024, prevede tre tipologie di centri di accoglienza distinti per capienza (fino a 50 posti, da 51 a 100 posti e da 101 a 300 posti), nel caso di specie si è privilegiato il dimensionamento della prestazione che più agevola la partecipazione di piccole e medie organizzazioni aziendali,

senza rinunciare ad avvalersi di operatori in possesso del requisito specifico richiesto dall’art. 6.1 lett. b) per i servizi di “ pulizia degli edifici ” in coerenza con il dato testuale dell’art. 128 d.lgs. n. 36/2023, rubricato “ servizi alla persona ”, che pone l’accento sulla qualità del servizio.

Nel caso in decisione, infatti, il servizio si rivolge a una comunità di cinquanta persone ospitate in strutture con analoga capacità ricettiva, dotate di spazi comuni, uffici ed anche di un locale per l’assistenza sanitaria e di isolamento temporaneo/osservazione breve (art. 3 del disciplinare); non appare quindi irrazionale, né sproporzionata la richiesta di uno standard qualitativo del servizio di pulizia – da comprovare mediante il requisito di cui all’art. 6.1. lett. b) del disciplinare - che garantisca condizioni igienico - sanitarie di sicurezza degli edifici ospitanti.

Inoltre, poiché il disciplinare non esige che lo stesso operatore esegua il servizio di pulizia e le altre prestazioni, la prescrizione di un requisito di qualificazione anche per detta prestazione secondaria non limita l’accesso al mercato, ben potendo gli operatori che ne sono sprovvisti ricorrere al subappalto o partecipare alla gara in raggruppamenti di imprese, con ulteriore vantaggio concorrenziale per le piccole e medie imprese.

Nondimeno si tratta di un servizio unitario, articolato in più prestazioni necessariamente connesse che richiedono il coordinamento e l’interazione delle attività da eseguire nello stesso luogo fisico, tutte condizioni che favoriscono un’organizzazione orientata alle economie di scala e al risparmio di risorse pubbliche di cui la scelta di non suddividere la prestazione in lotti appare una conseguenza naturale; non solo perché la suddivisione in lotti “ non assicurerebbe la migliore soddisfazione degli interessi di questi ultimi ”, motivazione che la ricorrente ritiene insufficiente, ma per altre e più specifiche ragioni che non sono state oggetto di critica, quali “ la natura unitaria e funzionalmente non divisibile ” delle prestazioni richieste (art. 3 del disciplinare) e il rilievo che “la presenza di diversi fornitori per differenti lotti prestazionali renderebbe disfunzionale l’erogazione del servizio, in relazione alla capienza prevista ” (determinazione a contrarre n. 59807 del 22.8.2025, richiamata nelle premesse del disciplinare).

Parimenti infondate sono le critiche di eccesso di potere che imputano alla stazione appaltante di aver prescritto, per l’attività secondaria di pulizia degli edifici e solo per l’appalto in questione, un requisito speciale di qualificazione non richiesto in due precedenti, analoghe procedure; si tratta infatti di casi non comparabili: in uno il servizio di pulizia era eseguito dagli stessi ospiti, nell’altro la gara era stata bandita prima dell’approvazione, con d.m. 4.3.2024, dello schema di capitolato che, proprio per i “centri collettivi” di accoglienza, ha dettato prescrizioni specifiche per i servizi di pulizia.

Per queste ragioni l’esclusione dalla gara, prevista dall’art. 11 del disciplinare per di carenza del requisito previsto dall’art. 6.1. lett b), non integra un’ipotesi di nullità per violazione del comma 2 dell’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023, ma è il risultato della decisione ampiamente discrezionale di esigere un determinato livello qualitativo del servizio, conforme ai parametri normativi presupposti e ai canoni di proporzionalità, adeguatezza e attinenza alla prestazione previsti dal comma 3 del citato art. 10.

Pertanto l’impugnazione della legge di gara, nella parte in cui prevede come causa di esclusione la carenza del predetto requisito, è irricevibile perché il ricorso è stato notificato oltre i sessanta giorni successivi alla pubblicazione del bando.

3. Ciò premesso, il collegio deve esaminare anche le altre censure, in quanto alternative e indipendenti dalla questione appena esaminata.

La ricorrente sostiene infatti di aver provato il possesso del requisito di qualificazione, richiesto dall’art. 6.1. lett. b) del disciplinare, con il contratto di avvalimento prodotto in sede di soccorso istruttorio, illegittimamente ritenuto inidoneo a tal fine, e che la stazione appaltante avrebbe dovuto consentirle di rendere la dichiarazione di voler ricorrere al subappalto, anziché escluderla senza interpellarla al riguardo; l’esclusione sarebbe pertanto illegittima perché carente del presupposto che dovrebbe giustificarla.

Le censure, tuttavia, ove pure fossero fondate, non consentirebbero di accogliere la domanda di annullamento perché l’esclusione è sostenuta da un capo di motivazione autosufficiente che non è stato impugnato.

3.1. Il verbale del 9.2.2026, integrante per relationem la motivazione il provvedimento impugnato, che ad esso espressamente rinvia, propone l’esclusione perché il contratto di avvalimento, prodotto in sede di soccorso istruttorio, è privo di data certa e non dimostra quindi che la ricorrente fosse in possesso del requisito di partecipazione richiesto dall’art. 6.1 lett b) alla scadenza del termine per la presentazione della domanda, senza alcuna possibilità di colmare la lacuna ex post in quanto contraria ai principi di parità di trattamento e autoresponsabilità (Cons. Stato, A.P. n. 6/2025).

Su questo capo di motivazione la ricorrente non ha formulato censure, limitandosi a criticare il provvedimento di esclusione perché non adeguatamente motivato, senza considerare che l’obbligo di motivazione è stato assolto per relationem, con rinvio espresso al verbale del 9.2.2026.

Analoghe, anzi più nette, considerazioni conducono al rigetto nel motivo con il quale la ricorrente, che ha presentato la domanda di partecipazione senza dichiarare di voler fare ricorso al subappalto “necessario”, lamenta che illegittimamente la stazione appaltante le avrebbe precluso la possibilità di rendere, in una fase successiva, la dichiarazione che le avrebbe consentito di comprovare il possesso del requisito.

La censura è manifestamente infondata.

I menzionati principi di parità di trattamento e autoresponsabilità, che conformano le procedure di affidamento dei contratti pubblici, esigono che “ l’operatore economico deve dichiarare sin dalla domanda di partecipazione la volontà di avvalersi del subappalto necessario ” (Cons. Stato sez . V, 7.01.2026, n. 99) e tale adempimento è stato puntualmente prescritto nell’art. 7 del disciplinare; tanto esclude che, omessa tale dichiarazione, la ricorrente potesse renderla in sede di soccorso istruttorio (Cons. Stato, A.P. n. 6/2025) e rende palese che la stazione appaltante era tenuta ad escluderla dalla gara.

4. Il ricorso pertanto deve essere respinto.

5. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (L’Aquila), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale del Governo di Teramo, delle spese di lite, che liquida in € 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA BR, Presidente

MA LA, Consigliere, Estensore

Massimo Baraldi, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
MA LA	MA BR

IL SEGRETARIO