Pubblicato il 03/04/2026

N. 00742/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01508/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1508 del 2025, proposto da
Holding Dolomiti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Barel, Francesco Foltran, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mira, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fulvio Lorigiola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pegaso S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Mira, prot. n. 0025145 del 23.05.2025, avente ad oggetto la domanda di permesso di costruire, prot. n. 8048 del 16.02.2023, presentata dalla società Holding Dolomiti s.r.l. per la realizzazione di una nuova costruzione di due edifici plurifamiliari, per un totale di undici unità abitative a Oriago, nel Lotto 1 PdL C2-62 Scheda 116b del PRUSST (doc.*1);

- degli atti connessi, presupposti e/o conseguenti, ancorché non conosciuti, ivi compresi eventuali atti di ratifica e/o adesione dell'Amministrazione alle posizioni espresse nel suo interesse dal proprio difensore;

e per l'accertamento

- dell'avvenuto conseguimento del richiesto permesso di costruire per silenzio assenso ai sensi dell'art. 20 comma 8 del d.P.R. n. 380/2001;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mira;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il dott. Marco IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in esame, Holding Dolomiti s.r.l., ha impugnato la nota del Comune di Mira, prot. n. 0025145 del 23.05.2025, con la quale l’Amministrazione ha subordinato il rilascio del permesso di costruire prot. n. 8048 del 16.02.2023 – richiesto dalla società ricorrente per la realizzazione di due edifici plurifamiliari, per un totale di undici unità abitative a Oriago, Lotto 1 PdL C2-62 Scheda 116b del PRUSST – alla previa presentazione di una valida polizza fideiussoria da parte della società Pegaso s.p.a., chiedendone l’annullamento unitamente agli atti connessi, nonché l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sul titolo edilizio richiesto.

2. Dalla documentazione in atti emerge che l’intervento edilizio oggetto di causa si inserisce nell’ambito del piano urbanistico attuativo relativo alla scheda PRUSST n. 116/b, approvato dal Comune di Mira nel 2007, il quale prevedeva, quale controprestazione a carico del soggetto attuatore, la realizzazione di un’opera di interesse pubblico (originariamente individuata in una caserma dei Carabinieri), garantita da apposita fideiussione.

3. A seguito del venir meno della previsione originaria, il Comune ha nel tempo individuato diverse soluzioni alternative per la realizzazione del beneficio pubblico, fino a giungere, con deliberazione giuntale 28 marzo 2023, n. 71 – a seguito di un atto unilaterale d’obbligo sottoscritto nel settembre 2021 dall’originaria lottizzante NO Est Costruzioni s.r.l. e dalla Pegaso s.p.a. (subentrata nella disponibilità delle aree) –, alla definizione di un intervento viabilistico “da realizzarsi a cura e spese” di quest’ultima ditta lottizzante, fino alla concorrenza dell’importo di euro 1.000.000.

4. In tale contesto, Holding Dolomiti s.r.l., promissaria acquirente da Pegaso s.p.a. di uno dei lotti edificabili, presentava in data 15 febbraio 2023 istanza di permesso di costruire per la realizzazione di due edifici residenziali.

4.1. L’Amministrazione, con comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, evidenziava criticità relative sia alla legittimazione soggettiva della richiedente sia alla conformità urbanistica dell’intervento.

4.2. Al fine di superare tali rilievi, la ricorrente, unitamente a Pegaso s.p.a., chiedeva la conversione del procedimento in permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001.

5. All’esito di una articolata istruttoria, il Comune approvava lo schema di convenzione e, in data 20 gennaio 2025, le parti sottoscrivevano la convenzione ai sensi dell’art. 28 bis T.U. edilizia a rogito notaio Malvaglio, Rep. n. 83761 Racc. n. 40144, con la quale venivano disciplinati, da un lato, gli obblighi edificatori di Holding Dolomiti e, dall’altro, l’impegno di Pegaso s.p.a. alla realizzazione dell’opera pubblica, garantito da polizza fideiussoria, depositata all’atto della stipula.

6. Successivamente, tuttavia, a seguito di segnalazione dell’IVASS, emergeva la falsità della polizza fideiussoria rilasciata a garanzia dell’obbligazione di Pegaso s.p.a..

6.1. L’Amministrazione richiedeva, quindi, la presentazione di una nuova garanzia, ritenendo tale adempimento necessario ai fini del rilascio del titolo edilizio.

6.2. Con la nota del 23 maggio 2025, oggetto di impugnazione, il Comune ribadiva che il rilascio del permesso di costruire sarebbe avvenuto solo all’esito della presentazione della suddetta polizza, determinando, secondo la prospettazione della ricorrente, un illegittimo arresto del procedimento.

7. Con ricorso notificato in data 22 luglio 2025 e depositato in data 18 agosto 2025, cui accede un’istanza cautelare, affidato a quattro ordini di censure, la società ricorrente sostiene, in particolare, che:

I. Violazione degli artt. 20 e 28 del d.P.R. n. 380/2001. Violazione degli artt. 2 e 10 bis, della L. n. 241/1990. Errore sui presupposti di fatto. Eccesso e sviamento di potere.

La sospensione del procedimento sarebbe illegittima, in quanto disposta sine die e in assenza sia della pendenza di altro procedimento avente carattere di logica e giuridica pregiudizialità sia di altri presupposti normativi. L’Amministrazione avrebbe, infatti, indebitamente subordinato il rilascio del titolo edilizio a un adempimento riferibile a un soggetto terzo (Pegaso s.p.a.) e relativo a obbligazioni estranee alla sfera giuridica della ricorrente;

II. Violazione degli artt. 20 e 28 del d.P.R. n. 380/2001. Violazione degli artt. 2 della L. n. 241/1990 e 97 Cost. Falsa applicazione dell’art. 16 d.P.R. n. 380/2001. Eccesso e sviamento di potere sotto altro profilo.

Con tale motivo parte ricorrente lamenta l’irragionevolezza, la sproporzione e lo sviamento di potere del provvedimento gravato, in quanto difetterebbe, come sopra richiamato, un rapporto di sinallagmaticità tra l’obbligazione di realizzazione dell’opera pubblica e il rilascio del titolo edilizio.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 l.n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. Violazione dell’affidamento.

L’illegittima condotta del Comune avrebbe leso il legittimo affidamento al rilascio del richiesto permesso di costruire ingenerato dall’esito positivo dell’istruttoria e dalla sottoscrizione della convenzione.

IV. Accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso.

Sussisterebbero, in ogni caso, i presupposti per la formazione del silenzio-assenso, avendo la ricorrente depositato tutta la documentazione richiesta e non essendo stato adottato un valido provvedimento di diniego nei termini di legge.

8. Il Comune resistente si è costituito con memoria del 29 agosto 2025, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso, non avendo l’atto impugnato natura provvedimentale, ed evidenziando, nel merito, che:

– l’intervento edilizio si inserisce in un più ampio assetto convenzionale, nell’ambito del quale la realizzazione dell’opera pubblica costituisce elemento essenziale della complessiva operazione urbanistica;

– la convenzione sottoscritta nel gennaio 2025 avrebbe espressamente previsto un nesso di sinallagmaticità tra l’impegno di Pegaso s.p.a. e la possibilità edificatoria riconosciuta a Holding Dolomiti;

– la presentazione di una valida garanzia fideiussoria costituirebbe condizione imprescindibile per il rilascio del titolo edilizio, tanto più a fronte dell’accertata falsità della polizza originariamente prodotta;

– la sospensione del procedimento sarebbe pertanto legittima, configurandosi come conseguenza dell’inadempimento degli obblighi convenzionali;

– non potrebbe formarsi il silenzio-assenso, in assenza dell’integrale adempimento delle condizioni previste dalla convenzione, che costituisce presupposto necessario per il perfezionamento del titolo edilizio convenzionato.

9. All’esito della camera di consiglio del giorno 4 settembre 2025, con ordinanza n. 406 del 2025, questo Collegio ha respinto la domanda cautelare proposta dalla società ricorrente, ritenendo insussistente il requisito del fumus bonis iuris .

10. In vista della discussione nel merito entrambe le parti hanno depositato memorie.

11. All’esito della pubblica udienza del 19 febbraio 2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa dell’Ente Locale, attesa l’infondatezza del ricorso (v. sul punto Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

2. I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

3. Giova, anzitutto, richiamare sinteticamente la disciplina dell’art. 28 bis del d.P.R. n. 380/2001.

Il permesso di costruire convenzionato costituisce uno speciale titolo edilizio che consente la realizzazione di interventi in contesti già urbanizzati o suscettibili di rapida infrastrutturazione, mediante un modulo procedimentale semplificato rispetto alla pianificazione attuativa ordinaria.

3.1. In tale prospettiva, lo strumento, introdotto dal legislatore in un’ottica di semplificazione procedimentale, è finalizzato a evitare il ricorso a piani attuativi complessi, pur garantendo, attraverso la convenzione, il soddisfacimento degli interessi pubblici connessi all’intervento edilizio. La funzione è, infatti, quella di “assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire, andando oltre la dimensione provvedimentale e consentendo di strutturare e regolare un rapporto di durata che rende più articolata la relazione giuridica tra il richiedente e l’amministrazione comunale” (Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2023, n. 5293; in termini sez. IV, 26 settembre 2025, n. 7564).

3.2. Esso si caratterizza, quindi, per l’integrazione tra il provvedimento amministrativo e un accordo (o convenzione), volto(a) a disciplinare puntualmente gli obblighi del privato, così da assicurare un ordinato assetto del territorio.

Sul punto, l’art. 28 bis delinea un istituto complesso, nel quale si fondono due strumenti giuridici differenti: un atto consensuale, la convenzione – approvata dal Consiglio comunale e stipulata nelle forme proprie dell’atto negoziale –, e un atto provvedimentale, il permesso di costruire.

4. Ciò premesso, il ricorso è infondato sotto tutti i profili dedotti.

5. Come già evidenziato in sede cautelare, nel caso di specie è evidente che in sede di stipula della convenzione, le parti abbiano puntualmente disciplinato tanto la realizzazione dell’opera pubblica – demandata a Pegaso S.p.A. – quanto l’attività edificatoria – riferibile a Holding Dolomiti s.r.l. – configurando tra le rispettive prestazioni un vincolo di stretta interdipendenza. In particolare, esse hanno espressamente previsto che l’esecuzione dell’opera pubblica costituisse conditio sine qua non per la concreta edificabilità del lotto, oggetto dell’istanza di permesso di costruire presentata da Holding Dolomiti s.r.l. in data 15 febbraio 2023, poi oggetto di richiesta di conversione in permesso di costruire convenzionato in data 11 agosto 2023.

5.1. Tale circostanza emerge chiaramente dalle premesse della suddetta Convenzione nella parte in cui precisa che “con il presente atto si intendono disciplinare, oltre che le modalità di attuazione dell'intervento proposto dal privato, anche le modalità di realizzazione del Lotto funzionale "Intervento 3 Viabilità di collegamento Via Gardenie via Lago di Lugano - Tracciato" previsto dal citato progetto definitivo/ esecutivo quale opera alternativa alla caserma dei Carabinieri, che resta a carico della Società "PEGASO S.P.A." per integrare la convenienza pubblica conseguente all'originaria approvazione del piano attuativo della scheda P.R.U.S.S.T. 116/b "Piazza Mercato", procedendo, contestualmente all'introduzione delle conseguenti modifiche alla convenzione urbanistica di cui al precedente punto 2;

che la Società "PEGASO S.P.A." intende impegnarsi, in forza degli oneri assunti a seguito del subentro alla Società "NORD EST COSTRUZIONI S.R.L.", a dare esecuzione all'opera pubblica sinora rimasta inattuata in attesa delle determinazioni del Comune, costituendo tale impegno il presupposto per l'edificazione sul Lotto di terreno contraddistinto nel Catasto Terreni del Comune di Mira (VE) Foglio 14, mappale n. 1536 individuante il Lotto 1 nell'ambito del PdL C2/62 denominato "Piazza Mercato" – Scheda di Intervento PRUSST n. 116/b degli edifici di cui al progetto predisposto dalla Società "HOLDING DOLOMITI SRL" (punti 20 e 21 premesse).

6. In tale contesto, il rispetto degli impegni da parte di Pegaso S.p.a., ivi compreso quello di prestare una garanzia fideiussoria valida ed efficace, costituiva, pertanto, il presupposto necessario per il rilascio del titolo edilizio richiesto dalla ricorrente, essendo finalizzato ad assicurare nel complesso l’adempimento degli obblighi convenzionali.

In particolare, ai sensi dell’art. 10 della convenzione, la società Pegaso S.p.A. era tenuta, al momento della stipula, a prestare una valida ed efficace polizza fideiussoria a garanzia degli obblighi assunti per la realizzazione dell’opera pubblica.

6.1. Ne consegue che il corretto adempimento di tale obbligazione non riveste carattere meramente accessorio, ma integra un presupposto essenziale per il favorevole esito del procedimento volto al rilascio del titolo edilizio.

Il rispetto degli impegni convenzionali da parte di Pegaso S.p.A. – ivi compreso quello relativo alla prestazione della garanzia fideiussoria – deve, pertanto, ritenersi condizione necessaria e indefettibile ai fini del rilascio del permesso di costruire richiesto dalla ricorrente, attesa la stretta correlazione esistente tra il titolo edilizio richiesto e l’assetto negoziale che ne costituisce il fondamento.

In altre parole, le posizioni delle società coinvolte risultano strettamente connesse sotto il profilo degli obblighi e dei doveri derivanti dalla convenzione, sicché l’inadempimento dell’una – costituito alla presentazione di una polizza poi rivelatasi falsa – incide inevitabilmente sulla possibilità di definizione favorevole del procedimento attivato dall’altra.

6.2. Tale ricostruzione si pone, del resto, in linea con la stessa ratio del permesso di costruire convenzionato, il quale, come chiarito in premessa, non è configurabile come uno strumento volto al solo soddisfacimento dell’interesse edificatorio del privato, ma costituisce un modulo procedimentale funzionale alla contestuale tutela di rilevanti interessi pubblici. Proprio attraverso la previsione di obblighi convenzionali – tra cui, in particolare, quelli inerenti alla realizzazione di opere pubbliche e alla prestazione di adeguate garanzie – l’Amministrazione assicura che l’attività edificatoria si svolga in modo coerente con le esigenze di assetto del territorio, sicché la subordinazione del rilascio del titolo al previo adempimento di tali obblighi risulta pienamente conforme alla funzione propria dell’istituto

7. In tale contesto non può neppure utilmente invocato un legittimo affidamento circa il favorevole esito del procedimento.

Il soggetto richiedente, infatti, era pienamente consapevole del contenuto degli obblighi assunti in sede convenzionale, ivi compresi quelli gravanti sulla società incaricata della realizzazione dell’opera pubblica, assistiti da garanzia fideiussoria.

7.1. Tale assetto di interessi era stato oggetto di specifica pattuizione tra le parti, con la conseguenza che la ricorrente ben poteva – ed anzi avrebbe dovuto – prevedere che il mancato adempimento anche di uno soltanto degli obblighi convenzionali avrebbe impedito la positiva conclusione del procedimento.

In altri termini, proprio la natura negoziale e sinallagmatica della convenzione esclude in radice la configurabilità di un affidamento qualificato tutelabile, poiché il rilascio del titolo edilizio risultava espressamente subordinato al previo rispetto delle condizioni concordate.

7.2. Ne discende che l’eventuale arresto procedimentale, determinato dall’inadempimento degli obblighi convenzionali, si poneva come esito del tutto prevedibile e coerente con il quadro regolatorio volontariamente accettato dalle parti.

7.3. La circostanza che tale inadempimento si sia concretizzato nella falsità della polizza prestata non può poi certo essere imputata all’Amministrazione, che al contrario risulta parte lesa da tale evenienza.

8. Conseguentemente, non può ritenersi formato il silenzio-assenso, in quanto le parti, attraverso lo strumento convenzionale, hanno espressamente subordinato il rilascio del titolo edilizio al previo soddisfacimento di specifici presupposti: venuto meno anche uno soltanto di essi, difetta in radice la possibilità di formazione di un valido titolo abilitativo per silentium .

9. Alla luce di quanto sopra sinteticamente esposto, il ricorso dev’essere respinto.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente a rifondere al Comune di Mira le spese di lite, liquidate in € 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AZ IM, Presidente

Marco IN, Consigliere, Estensore

Andrea Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco IN	AZ IM

IL SEGRETARIO