Pubblicato il 07/05/2026

N. 02917/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01716/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1716 del 2025, proposto da
LA NE, Carla Della Volpe, rappresentati e difesi dagli avvocati Eduardo Romano, Alessandro Romano, Antonio Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carinaro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lucio Perone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione:

di: a) Ordinanza Responsabile Polizia Municipale del Comune di Carinaro n. 09 del 25/02/2025, notificata il 26/02/2025, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa di € 15.000,00;

b) Determinazione del Responsabile del Servizio Area Urbanistica Edilizia Privata del Comune di Carinaro n. 104 del 27/02/2025, notificata il 03/03/2025, avente ad oggetto l’accertamento dell’inottemperanza alle ordinanze di demolizione, l’acquisizione al patrimonio comunale indisponibile degli immobili abusivi e della loro area di sedime nonché il rilascio di detti immobili liberi da persone e cose entro novanta giorni;

c) tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenziali, tra i quali, precipuamente, il Provvedimento prot. n. 3178 del 20/02/2025 adottato dal Responsabile dell’Area Urbanistica del Comune di Carinaro, notificato l’11/03/2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Carinaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 la dott.ssa RI LU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TT

Con ordinanza n. 09, del 25/02/2025, il Comune di Carinaro ingiungeva ai ricorrenti il pagamento della sanzione amministrativa di € 15.000,00 per l’inottemperanza alle ingiunzioni a demolire n. 5/1991 del 15/04/1991, n. 6/1991 del 19/04/1991 e n. 14/1991 del 13/08/1991. Con determinazione n. 104, del 27/02/2025, il Comune disponeva l’acquisizione al patrimonio comunale della porzione di fabbricato sito alla Via Palmiro Togliatti n. 11, della relativa area di sedime e della superficie non edificata necessaria, oltre alla trascrizione del provvedimento unitamente al verbale di sopralluogo presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di Caserta ed ingiungeva il rilascio dell’immobile libero da persone e cose entro novanta giorni dalla notifica.

I ricorrenti hanno impugnato entrambi i provvedimenti deducendo quanto segue:

-L’Amministrazione aveva applicato la sanzione pecuniaria in via retroattiva, ovvero a condotte antecedenti alla sua introduzione nell’ordinamento giuridico; l’abuso contestato, infatti, era stato realizzato nel 1991, e l’inottemperanza alle ingiunzioni di demolizione non era in ogni caso addebitabile ai ricorrenti, del tutto estranei alle vicende svoltesi nel 1991, e mai destinatari di dette ingiunzioni;

-L’accertamento dell’inottemperanza agli ordini di demolizione era intervenuto con provvedimento prot. n. 3178, del 20/02/2025, adottato dal Responsabile dell’Area Urbanistica del Comune di Carinaro a seguito del sopralluogo effettuato il 13/02/2025 ed era stato notificato ad entrambi i ricorrenti in data 11/03/2025, vale a dire successivamente all’adozione del decreto di acquisizione al patrimonio comunale n. 104 del 27/02/2025. Difetterebbe, quindi, nella specie, la previa notifica dell’accertamento dell’inottemperanza, che costituisce presupposto necessario per l’adozione di tutti i provvedimenti consequenziali. In ogni caso, trattasi di acquisizione, trascrizione ed immissione in possesso che intervengono a distanza di oltre trenta anni dalle ingiunzioni a demolire, in evidente violazione del principio dell’affidamento. Inoltre, l’enorme tempo trascorso e la totale estraneità dei ricorrenti all’abuso edilizio imponevano all’Amministrazione la previa notifica, ai ricorrenti, delle ingiunzioni a demolire e comunque l’instaurazione del contraddittorio procedimentale;

-Le ingiunzioni a demolire n. 5/1991 del 15/04/1991, n. 6/1991 del 19/04/1991 e n. 14/1991 del 13/08/1991 attenevano a pilastri e travi interrati ed a quelli realizzati a sostegno del solaio di copertura del piano terra, solo armato in casseforme. L’acquisizione viene, invece, disposta nei confronti di una costruzione di due piani fuori terra (piano terreno e primo piano), con struttura portante in muratura di tufo e pilastri di forma rettangolare, della dimensione di metri cinque per metri nove, con un’altezza totale di circa 7,30 metri e per un volume totale di metri cubi 328,50, con relativa copertura a tetto. Trattasi, quindi, di nuove e diverse strutture, realizzate dal Sig. CE NE successivamente alle ingiunzioni a demolire del 1991, rispetto alle quali il Comune non aveva mai adottato alcuna ingiunzione. Infine, il richiamo operato nel provvedimento di acquisizione alla sentenza penale di condanna n. 264/1994, emessa dalla Pretura Circondariale di S. Maria Capua Vetere nei confronti del Sig. CE NE, sarebbe irrilevante, vista la autonomia del giudizio penale rispetto al procedimento amministrativo e anche considerando che la sentenza aveva disposto la sospensione della pena.

Il Comune di Carinaro si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso. Quanto alla determina n. 104/2025, in particolare, il Comune ha precisato che, oltre alla acquisizione al patrimonio comunale, essa disponeva anche lo sgombero dei locali per dare seguito alle procedure intraprese dalla Procura della Repubblica, rispetto al quale difetterebbe la giurisdizione di questo Tribunale.

Sono state depositate memorie di replica. Pervenuta alla udienza pubblica del 9 aprile 2026, la causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

Con il primo motivo di ricorso sono state dedotte la violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001 nel testo introdotto con D.L. 12/09/2014 n. 133, la violazione dell’art. 1, comma 1, della Legge 24/11/1981 n. 689 nonché la carenza assoluta dei presupposti. Le censure attengono specificamente all’ordinanza n. 09 del 25/02/2025, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa di € 15.000,00 per l’inottemperanza alle ingiunzioni a demolire n. 5/1991 del 15/04/1991, n. 6/1991 del 19/04/1991 e n. 14/1991 del 13/08/1991. Nel caso di specie, infatti, l’Amministrazione aveva proceduto ad un’illegittima applicazione retroattiva della norma, rispetto all’epoca dell’abuso contestato, realizzato nel 1991, vale a dire in epoca di gran lunga precedente all’introduzione a livello legislativo della fattispecie di illecito amministrativo sanzionato.

La censura è fondata.

La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31 comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001, nel testo introdotto con D.L. 12/09/2014 n. 133, infatti, si applica solo agli illeciti verificatisi dopo la sua introduzione nell’ordinamento giuridico. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, invero, ha chiarito che, in quanto sanzione, la fattispecie di cui al comma 4 bis dell’art. 31 del Testo unico edilizia, è necessariamente assoggettata ai principi generali di irretroattività, di certezza dei rapporti giuridici e di tipicità e di coerenza. Coerentemente, una volta decorso il termine di 90 giorni dalla notifica dell’ordine di demolizione, il responsabile nell’abuso è privato della proprietà dell’immobile, ormai acquisito di diritto – senza necessità di alcun provvedimento costitutivo - al patrimonio comunale, in conformità a quanto previsto dal comma 3 dell’art.31 del D.P.R. n.380 del 2001. Ciò comporta che la sanzione di cui all’art. 31, comma 4-bis non può applicarsi nelle ipotesi in cui il termine di 90 giorni risulti già decorso in epoca anteriore alla sua entrata in vigore.

Diversamente opinando, la sanzione sarebbe illogicamente correlata ad una “omissione giuridicamente non più sussistente, essendo preclusa (al prevenuto) ogni modifica del bene in assenza di ulteriori determinazioni del Comune sulla gestione del bene divenuto ormai suo.” (cfr Adunanza Plenaria n.16 del 2023).

In sintesi, l’Adunanza Plenaria ha pronunciato il seguente principio di diritto: “la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.”

Nel caso di specie, il Comune di Carinaro ha ingiunto la demolizione delle opere abusive nel lontano 1991; il contestato provvedimento sanzionatorio è per tale ragione illegittimo e va, conseguentemente, annullato.

Passando all’esame delle censure proposte avverso la determinazione n. 104, del 27/02/2025, vengono dedotte la violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 8 della Legge 07/08/1990 n. 241 nonché il vizio del procedimento, l’erroneità nei presupposti, la violazione del principio dell’affidamento e la manifesta ingiustizia.

Parte ricorrente rileva, in merito, che il decreto di acquisizione al patrimonio comunale, con il quale sono stati disposti, altresì, la trascrizione presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di Caserta, il rilascio degli immobili entro novanta giorni e l’immissione nel possesso degli stessi del Comune, era stato adottato con provvedimento prot. n. 104 del 27/02/2025, vale a dire anteriormente alla notifica agli interessati del Verbale di inottemperanza, che era stata effettuata soltanto l’11/03/2025. Al contrario, l’acquisizione al patrimonio comunale presupporrebbe la previa notifica, all’interessato, dell’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

Il motivo è infondato.

Nel caso che ci occupa, la relazione del Verbale di sopralluogo n. 3178, del 20.02.2025, con la quale veniva accertata la inottemperanza alla demolizione, è stata notificata ai ricorrenti in data 20-02-2025, quali attuali proprietari delle opere abusive; successivamente, cioè in data 27.02.205, è stato emesso il decreto di acquisizione. Nella fattispecie, quindi, per un verso, le ordinanze di demolizione sono state ritualmente notificate all’allora proprietario dei cespiti, per altro verso, risulta incontestata l’inottemperanza alle stesse (al riguardo, il verbale di accertamento è stato redatto in data 13 febbraio 2025 ossia in data antecedente al provvedimento impugnato per cui sembra essere irrilevante quanto dedotto in ricorso circa l’avvenuta notifica del verbale in data successiva, ossia, l’11 marzo 2025).

Ad ogni modo, “L'acquisizione gratuita rappresenta un'autonoma sanzione, avente come presupposto un illecito diverso dall'abuso edilizio, che consiste nella mancata ottemperanza, entro il termine di novanta giorni fissato dalla legge, all'ordine di demolizione in precedenza emesso dall'Amministrazione, di talché l'effetto traslativo della proprietà avviene ipso iure e costituisce l'effetto automatico della mancata ottemperanza all'ingiunzione a demolire. Pertanto, in considerazione della natura meramente dichiarativa del provvedimento di acquisizione, deve escludersi che la mancata notifica del verbale che accerti l'inottemperanza all'ordine di demolizione possa inficiare la legittimità del provvedimento acquisitivo, e deve ritenersi che ogni doglianza avverso l'oggetto stesso dell'acquisizione — comprendendovi la sua materiale possibilità — ed i confini dell'acquisto della proprietà in capo all'ente pubblico debbono essere fatti valere nei confronti del successivo atto dell'Amministrazione che, facendo proprio l'esito dell'accertamento, ne fa discendere gli effetti di legge” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 22.11.2023, n. 10033; cfr. anche negli stessi sensi T.A.R. Campania – Napoli, Sez. IV, 1.08.2022, n. 5165).

Con il terzo motivo di ricorso, i ricorrenti deducono che le opere oggetto di acquisizione erano diverse rispetto a quelle oggetto delle originarie ingiunzioni demolitorie, in quanto realizzate successivamente al 1991 e rispetto alle quali il Comune non aveva mai adottato alcuna nuova ingiunzione a demolire.

La censura non merita condivisione.

L’ordine di demolizione del manufatto abusivo, previsto dall'art. 31, comma nono, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, riguarda, infatti, l'edificio nel suo complesso, comprensivo di eventuali aggiunte o modifiche successive all'esercizio dell'azione penale e/o alla condanna, atteso che l'obbligo di demolizione si configura come un dovere di "restitutio in integrum" dello stato dei luoghi e, come tale, non può non avere ad oggetto sia il manufatto abusivo originariamente contestato, sia le opere accessorie e complementari nonché le superfetazioni successive, sulle quali si riversa il carattere abusivo dell'originaria costruzione ( Cass. Sez. III, 07.07.2025, n. 24719).

Il Collegio reputa infondata anche l’ulteriore doglianza, come riferita in narrativa, secondo la quale sarebbe stato violato il legittimo affidamento; e ciò alla luce del consolidato indirizzo pretorio, secondo cui: “Gli abusi edilizi hanno natura di illeciti permanenti, in quanto la lesione dell'interesse pubblico all'ordinato e programmato assetto urbanistico del territorio si protrae nel tempo sino al ripristino della legalità violata. La norma contenuta nell'art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001 è finalizzata a sanzionare la mancata rimozione dell'abuso - il presupposto, difatti, è rappresentato dalla constata inottemperanza all'ordine di demolizione - e non la sua realizzazione, trattandosi di una misura avente natura indirettamente ripristinatoria e perciò diretta ad indurre i soggetti che, pure potrebbero non avere responsabilità nella realizzazione dell'abuso, a rimuovere lo stesso, laddove ne abbiano la possibilità materiale e giuridica. Ne discende che la mancata esecuzione dell'ordinanza di demolizione, nel vigore, come avvenuto nel caso di specie, della menzionata disposizione normativa, impone, a fronte della permanenza dell'illecito, l'applicazione della sanzione pecuniaria in parola senza che ciò implichi violazione dell'invocato principio di irretroattività delle sanzioni amministrative” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VII, 4.04.2022, n. 2297).

Va, infine, ribadita la giurisdizione di questo giudice a conoscere di ordini di sgombero conseguenti ad acquisizione gratuita in presenza di ordinanze di demolizione cui non sia stata prestata ottemperanza; questo Tribunale (ex multis, II, nn.1715 e 3703 del 2017) ha infatti rilevato il proprio difetto di giurisdizione nella diversa fattispecie della diffida di pagamento dell’indennità per occupazione sine titulo di beni immobili rientranti nel patrimonio disponibile del Comune, acquisiti da quest’ultimo a seguito di inottemperanza all'ordine di demolizione di costruzioni abusive. In questa diversa ipotesi, a fronte di una determinazione che costituisce esercizio di un potere vincolato, la posizione giuridica soggettiva del ricorrente assume consistenza di diritto soggettivo, la cui lesione è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di pretesa patrimoniale attinente a posizioni di diritto e di obbligo delle parti, e non a posizioni di interesse legittimo (T.A.R. Toscana, III, 26.4.2012, n. 839; T.A.R. Lazio, Latina, I, 28.3.2011, n. 294; T.A.R. Campania, Napoli, V, 3.10.2007, n. 8855). Viceversa l’impugnato ordine di sgombero di opere edilizie abusivamente realizzate, già oggetto di ordine di demolizione e di acquisizione gratuita al patrimonio comunale, costituisce misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all'inottemperanza all'ordine di demolizione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 9.10.2020, n. 4377).

Le censure proposte avverso la determinazione n. 104, del 27/02/2025, vanno, quindi, respinte siccome infondate.

La reciproca soccombenza tra le parti giustifica, infine, la compensazione, tra le parti costituire, delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Comune di Carinaro n. 09, del 25/02/2025.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

RI LU, Consigliere, Estensore

Angela Fontana, Consigliere

L'ST	IL PRESIDENTE
RI LU	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO