Pubblicato il 24/04/2026

N. 01201/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00690/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 690 del 2026, proposto da
NA LA, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Maria Mela, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Dir Terr Sicilia Uadm Sicilia 6 Sede Porto Empedocle, e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Direzione Territoriale Sicilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

LV ON, ME MU e SE NZ, non costituite in giudizio;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento di diniego dell’istanza di trasferimento di sede fuori zona della rivendita ordinaria n. 4 con annessa ricevitoria lotto EN 4861 presentata il 25/8/2025, comunicato il 12/1/2026; ove occorra, del preavviso di rigetto del 9/12/2025, nella parte in cui contiene valutazioni e determinazioni lesive già cristallizzate; di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, anche non conosciuto, ivi inclusi eventuali pareri interni o note istruttorie

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Dir Terr Sicilia Uadm Sicilia 6 Sede Porto Empedocle e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Direzione Territoriale Sicilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 il dott. AN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. La Sig.ra NA LA è titolare della rivendita di tabacchi n. 4, con annessa ricevitoria del lotto, sita nel Comune di Barrafranca (EN) in via Vittorio Emanuele.

2. Il 25 agosto 2025, ella presentava istanza volta a ottenere l’autorizzazione al trasferimento della rivendita in un nuovo locale sito nel medesimo Comune, in viale della Pace, ad una distanza di 750 metri dalla sede originaria (all. 4 di parte ricorrente).

3. Con nota del 9 dicembre 2025, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (AD) comunicava, ai sensi dell’art. 10 bis Legge n. 241/1990, che “ non sarebbe rispettato il requisito di cui al comma 3 del richiamato art. 2 del D.M 38/2013, integrato dall’art. 5-bis del D.M. 51/2021, per il superamento del rapporto rivendite popolazione, perché il Comune di Barrafranca ha una popolazione di 11.524 abitanti, 10 rivendite attive sul territorio e un patentino ” (all. 3 della ricorrente).

4. Con osservazioni procedimentali del 19 dicembre 2025, la ricorrente controdeduceva l’inapplicabilità del suddetto limite (pari a una rivendita ogni 1.500 abitanti) ai trasferimenti infra-comunali.

5. Infine, con provvedimento notificato 12 gennaio 2026 (all. 1 della ricorrente), l’AD rigettava definitivamente l’istanza, osservando “ di non poter accogliere le argomentazioni prospettate dalla titolare della rivendita ordinaria n.4 in Barrafranca, in seno alla memoria depositata il 18/12/2025, in quanto la modifica introdotta dal D.M. 51/2021 ha, esteso l’applicazione integrale dei requisiti dell’art. 2 del D.M. 38/2013, anche ai trasferimenti delle rivendite ordinarie fuori zona, includendo espressamente il requisito demografico. L’intervento legislativo risponde alla necessità di assicurare una regolazione più equilibrata della rete distributiva dei tabacchi, volto a realizzare un equilibrio tra tutela della concorrenza e salvaguardia della salute pubblica. Il requisito demografico svolge quindi una funzione di contenimento e razionalizzazione delle rivendite, impedendone l’eccessiva distribuzione capillare sul territorio, a tutela della salute pubblica, evitando che quest’ultima possa essere pregiudicata da una offerta di prodotti da fumo sproporzionata rispetto alla domanda ”; ed ancora che: “ il rispetto del requisito demografico previsto anche per i trasferimenti fuori zona rappresenta una condizione indispensabile affinché l’amministrazione possa autorizzare il trasferimento, sul punto osservato limita il potere dell’Amministrazione a valutare i presumibili effetti, per la zona di provenienza e di destinazione, del richiesto trasferimento. Al riguardo, tuttavia non si ravvisa una coincidenza tra perseguimento dell’interesse pubblico e interesse privatistico sotteso all’istanza, avuto riguardo alla rete di vendita nella zona di destinazione che, al netto della rivendita che richiede il trasferimento, risulta adeguata a garantire il soddisfacimento della esigenza di servizio, trattandosi di zona periferica non interessata da particolari sviluppi abitativi e commerciali e con una redditività delle rivendite in esercizio decisamente ridotta rispetto alla zona di attuale destinazione ” (all. 1 cit.).

6. Avverso il predetto diniego e il presupposto preavviso di rigetto, è insorta la Sig.ra LA, che con il ricorso in epigrafe, notificato il 12 marzo 2026 e depositato il 30 marzo 2026, ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24, comma 42, del D.L. 6/7/2011 n. 98 e del D.M. 21/2/2013 n. 38 - Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione ; con cui, nel solco delle osservazioni a riscontro del preavviso di rigetto, parte ricorrente ribadisce che il rapporto tra numero di rivendite e popolazione (1/1.500) non sarebbe applicabile ai trasferimenti fuori zona nell’ambito dello stesso Comune, considerate le previsioni di cui all’art. 24, comma 42, del D.L. n. 98/2011 e del D.M. n. 38/2013. Lamenta, inoltre, difetto d’istruttoria e motivazione, in quanto l’amministrazione non avrebbe operato un concreto bilanciamento degli interessi, omettendo di valutare l’impatto positivo del trasferimento sulla razionalizzazione della rete di vendita, che avrebbe spostato l’esercizio da una zona del centro storico soggetta a spopolamento e già satura di rivendite, a una zona periferica in espansione e priva del servizio.

2. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 117 Cost. e dei principi eurounitari in materia di iniziativa privata e libera concorrenza - Disapplicazione della normativa interna ”; in quanto il requisito demografico stabilito dall’ordinamento interno confliggerebbe con i principi unionali di libertà di stabilimento e proporzionalità, anche letti sinotticamente all’art. 117 Cost.; oltre a violare la libertà d’iniziativa economica ex art. 41 Cost.

3. “ Illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 42, del D.L. 98/2011 in riferimento agli artt. 41 e 117 Cost. ”; a mezzo del quale la ricorrente chiede, in subordine, di sollevare questione di legittimità costituzionale della norma primaria di riferimento, ove interpretata nel senso d’imporre il requisito demografico anche ai trasferimenti infra-comunali, per violazione dei medesimi parametri costituzionali.

7. Per l’AD si è costituita l’Avvocatura dello Stato, che, con documenti e memoria, depositati il 9 aprile 2026, ha controdedotto rispetto alle superiori ragioni di doglianza.

8. Non si sono costituiti i controinteressati ancorché evocati in giudizio mediante notifica del ricorso presso indirizzi PEC risultanti dall’indice INI-PEC.

9. Alla camera di consiglio del 16 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione con avviso di possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

DI

- Capo I

1) Preliminarmente deve rilevarsi la sussistenza dei presupposti per la definizione del giudizio mediante sentenza in forma semplificata secondo il menzionato art. 60 cod. proc. amm., essendo integro il contraddittorio e risultando completa l’istruttoria. Sono, inoltre, decorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso e sono state sentite sul punto le parti, che non hanno dichiarato l’intenzione di proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di giurisdizione o di competenza.

2) Con specifico riguardo all’integrità del contraddittorio, il collegio, in coerenza con il costante indirizzo di Sezione (cfr. TAR Sicilia – Catania, sez. IV, 17 febbraio 2025 n. 754 e 16 ottobre 2024 n. 3410), reputa valida la notifica del ricorso ai controinteressati presso indirizzo pec professionale estratto dall’indice INI-PEC, in conformità alle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Corte di Cassazione (cfr. in particolare, Cass. Civ., sez. I, 6 maggio 2024, n. 12134 per cui “ l’indirizzo INI-PEC risulta utilizzabile anche per notifiche diverse da quelle relative alla professione del destinatario, mancando tra l’altro un domicilio digitale per ogni singolo atto ”.

- Capo II

Nel merito il ricorso è infondato per le considerazioni che seguono.

1) Giova premettere che l’art. 24, comma 42 D.L. n. 98 del 2011, come modificato dall’art. 4, comma 1, lett. a), nn. 1) e 2) della Legge 3 maggio 2019, n. 37, ha espressamente stabilito l’ammissibilità dei trasferimenti di rivendite ordinarie “ solo in presenza dei medesimi requisiti di distanza e, ove applicabili, anche di popolazione di cui alla lettera b) ”, la quale, a sua volta, stabilisce il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti.

La disciplina è integrata, a livello subprimario, dal D.M. 38/2017, come modificato dal D.M. 51/2021.

In particolare, per quanto d’interesse, l’art. 2 comma 3 del D.M. recita che: “ non è consentita l'istituzione di una nuova rivendita qualora nei comuni interessati sia stato già raggiunto il rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti, salvo che nei comuni con popolazione inferiore a 1.500 abitanti che ne siano sprovvisti, qualora sussista un effettivo e concreto interesse del servizio e la rivendita ordinaria più vicina già in esercizio in altro comune risulti distante oltre 600 metri ”.

Il successivo art. 10, -dopo aver precisato al comma 1 che il trasferimento di una rivendita ordinaria si considera “in zona” quando lo spostamento avviene entro 600 metri dalla sede originaria e non comporta mutamenti della terna delle rivendite più vicine- dispone al comma 5 bis, primo periodo che: “ L’autorizzazione al trasferimento fuori zona è subordinata al rispetto dei requisiti di cui all’articolo 2 ”; consentendo, nel suo secondo periodo, eccezionali deroghe solo limitatamente al requisito della distanza massima tra la sede originaria e la nuova.

Come correttamente eccepito dalla difesa erariale (a pagg. 10 e 11 della memoria depositata il 9 aprile 2026), l’assunto ricorsuale circa l’inapplicabilità del requisito demografico ai trasferimenti fuori zona all’interno dello stesso Comune non trova, dunque, ragionevole aggancio nel dato testuale, che, per converso, non include tale fattispecie tra quelle derogatorie.

Segnatamente, come chiarito in giurisprudenza (cfr. in particolare T.A.R. Campania - Salerno sez. I, 15 aprile 2025, n. 706 che di seguito si riporta):

- L’art. 2, comma 3, del D.M. n. 38/2013, nel testo post-novella, prevede uno scenario derogatorio rispetto all’applicazione tassativa del rapporto fra rivendite e popolazione, limitatamente ai Comuni con popolazione inferiore ai 1.500 abitanti, in cui il citato rapporto potrebbe provocare l’impossibilità di autorizzare l'istituzione di rivendite, se sussistono particolari esigenze di servizio.

- Allo stesso modo, l’art. 10, commi 1 e 2, del medesimo decreto, nello stabilire che il trasferimento "in zona" è soggetto al requisito della distanza di cui all’art. 2, senza quindi postulare la congiunta applicazione del criterio del rapporto fra rivendite e popolazione, si giustifica in ragione del mantenimento della terna delle rivendite più vicine e della conservazione di una distanza minima da esse, non generando pertanto effetti distorsivi nei confronti delle privative dei terzi né particolari squilibri nell’offerta dei prodotti da tabacco.

- Inoltre, come visto, l’art. 10, comma 5 bis, del D.M. n. 38/2013 consente di derogare motivatamente al solo requisito della distanza massima tra la sede originaria e la nuova sede, fissato dalle lettere a), b), c), del medesimo comma, confermando così la necessità del rispetto del rapporto fra numero di rivendite e popolazione e l’inderogabilità dello stesso per eventuali esigenze di servizio.

1.1.) Il collegio è, peraltro, consapevole di una diversa giurisprudenza di primo grado, citata nel ricorso, che aveva considerato neutri rispetto al rapporto tra numero di rivendite e popolazione residente i trasferimenti fuori zona operati all’interno dello stesso Comune (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, 4 giugno 2021 n. 6609; T.A.R. Lombardia – Milano, sez. IV, 1 luglio 2021 n. 1624). Nondimeno ritiene di non poter dare seguito a tale indirizzo alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, 28 febbraio 2023, n. 2051 che, nel riformare proprio la sentenza del T.A.R. Lazio n. 6609/2021 (a sua volta richiamata da T.A.R. Lombardia n. 1624/2021), ha ribadito, con condivisibili argomentazioni, che “ il rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti deve essere osservato anche in caso di trasferimento fuori zona di una rivendita ordinaria che, determinando una incidenza sull'offerta dei prodotti da fumo nella zona commerciale di destinazione, diversa rispetto a quella originaria, provoca un impatto non trascurabile sia sulle privative esistenti sia sull'assetto complessivo della strutturazione della rete di vendita, integrando una fattispecie del tutto assimilabile, ai fini in esame, all’apertura di una nuova rivendita ”. E ha escluso che il “ requisito costituito dal rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti, nell’attuale formulazione dell'art. 24, comma 42 del d. l. n. 98 del 2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 111 del 2011, possa essere interpretato nel senso sostenuto dal primo giudice, determinando un sostanziale depotenziamento del requisito in questione, ove non addirittura una sua abrogazione. La sopra indicata locuzione […] deve, invece, correttamente intendersi riferita a tutti i casi nei quali il trasferimento della rivendita venga richiesto, fuori zona, nei comuni che raggiungano una popolazione di 1500 abitanti, dovendo essere strettamente correlato alla valenza in precedenza riconnessa al requisito reddituale ”; precisando, infine, che “ […] il decreto del 12 febbraio 2021 n. 51, di modifica del DM n. 38 del 2013, ribadisce la subordinazione del trasferimento fuori zona delle rivendite al rispetto dei requisiti di cui all'art. 2, espressamente escludendo l’ammissibilità di detto trasferimento - salve eccezionali circostanze, motivate in relazione alla ottimizzazione e alla razionalizzazione della rete di vendita - nel caso di superamento di parametri di distanza tra la rivendita originaria e la nuova sede […] e non riproducendo più la formulazione che figurava nello schema originario circa l’ammissibilità di deroghe al rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1500 abitanti, che si conferma, quindi, necessario ” (e nello stesso senso anche Cons. Stato, sez. VI, 24 ottobre 2025, n. 8250. Si veda pure Cons. Stato, sez. VI, 1 agosto 2025 n. 6825, nella quale ugualmente si dà conto della riforma della sentenza del T.A.R. Lazio n. 6609/2021).

Detto altrimenti: sebbene il trasferimento fuori zona infra-comunale non incrementi in termini assoluti il numero di rivendite di generi di monopolio all’interno del Comune, esso ha comunque effetti potenzialmente distorsivi sulla porzione di territorio interessata dal trasferimento, sia sotto il profilo concorrenziale (per il danno subito dai titolari delle rivendite che insistono nelle aree limitrofe) sia sotto il profilo della sovra-offerta di prodotti da tabacco in un territorio già saturo per il superamento della soglia di una rivendita ogni 1.500 abitanti (cfr. Cons. Stato n. 8250/2025 e T.A.R. Campania – Salerno n. 706/2025 citt. nonché T.A.R. Campania – Napoli, sez. IX, 11 novembre 2025 n. 7320). Non coglie, dunque, nel segno il pur suggestivo argomento, svolto da parte ricorrente in sede di discussione orale, secondo cui la rivendita istante sarebbe conteggiata due volte.

In definitiva: il dato testuale (emergente dal combinato disposto degli artt. 10, comma 5-bis e 2, comma 3 D.M. 38/2013), il dato sistematico (integrato dal rinvio della lett. d) dell’art. 24 comma 42 D.L. n. 98/2011 alla lett. b) della stessa norma), e il dato teleologico (radicato nell’esigenza di bilanciamento tra concorrenza e salvaguardia della salute, evitando che quest’ultima possa essere pregiudicata da un’offerta di prodotti da fumo sproporzionata rispetto alla domanda: cfr. Cons. Stato n. 8250/2025 cit.) convergono in egual misura nel senso dell’assoggettamento di tutti i trasferimenti fuori zona - inclusi quelli che si realizzano entro il perimetro del territorio comunale- al medesimo criterio del rapporto tra numero di rivendite e popolazione residente (nella proporzione di 1/1.500).

Pertanto, giacché nel caso in esame è incontestato che quel rapporto risulta superato, il provvedimento impugnato resiste alla censura di violazione dei referenti normativi fin qui richiamati.

2) Parimenti infondate sono anche le censure dedotte nel secondo e terzo mezzo (suscettibili di trattazione congiunta per connessione logico-argomentativa), dirette a prospettare il contrasto della superiore disciplina primaria e regolamentare con la libertà costituzionale d’iniziativa economica e con i principi unionali di libertà di stabilimento e proporzionalità.

2.1) Merita, anzitutto, osservare che l’attività per cui è controversia non si esplica in regime di liberalizzazione, ma, avendo ad oggetto generi di monopolio, è sottoposta a regime di concessione.

Ciò posto, come riconosciuto anche dalla ricorrente (a pag. 8 del ricorso), l’art. 41 Cost. (come riformato dall’art. 2 Legge Cost. n. 1/2022) circoscrive la libertà d’intrapresa entro il limite dell’utilità sociale e del divieto di pregiudicare salute, ambiente, sicurezza, libertà e dignità umana.

A sua volta l’art. 106, par. 2, T.F.U.E. dispone che: “ Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione ”.

Ancora nel quadro delle fonti unionali, la Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio (c.d. Direttiva Servizi o Bolkestein) ammette restrizioni all’accesso al mercato giustificate da motivi imperativi d’interesse generale, tra i quali espressamente menziona “ la sanità pubblica ” (considerando nn. 40 e 56 e art. 4, punto 8).

Il regime regolatorio vigente in materia di “ servizi ... aventi carattere di monopolio fiscale ”, quali la vendita dei tabacchi lavorati, laddove introduce una disciplina in parte vincolistica dell’iniziativa privata, è dunque volto a contemperare valori fondanti l’ordinamento, quali la tutela della concorrenza e la tutela della salute, e costituisce misura proporzionata e adeguata al bilanciamento di tali interessi con quello di razionalizzare la rete di vendita mediante la previsione di un rapporto numerico tra rivendite e popolazione residente in modo da escludere il possibile sovradimensionamento ingiustificato della rete di vendita, garantendo comunque il giusto equilibrio tra domanda e offerta di tabacchi (cfr. T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, 30 giugno 2020 n. 7264).

La correttezza di tale approdo è avallata anche dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. In particolare, chiamata a sindacare la compatibilità della disciplina interna sulla vendita di tabacchi lavorati con la citata Direttiva n. 2006/123/CE, con sentenza del 17 ottobre 2024 (causa C – 16/23, FA.RO. di YK & C. AS c. AD; correttamente citata dalla difesa erariale a pag. 12 della memoria del 9 aprile 2026), questa ha affermato che: “ i requisiti relativi alla distanza e alla demografia, di cui si tratta nel procedimento principale, sono stati adottati con l’obiettivo della protezione della salute umana contro i rischi derivanti dai tabacchi lavorati […]. La tutela della sanità pubblica, come risulta dall’articolo 4, punto 8, della direttiva 2006/123 e del suo considerando 7, figura tra i motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare restrizioni alle libertà di circolazione (v, in tal senso, sentenza del 23 dicembre 2015, Hiebler, C293/14, EU:C:2015:843, punto 58 e giurisprudenza ivi citata) ”; concludendo -con specifico riferimento ai limiti di distanza, ma con argomentazione che, per identità di ratio , è mutuabile anche al parametro demografico, espressamente richiamato nella pronuncia- che la Direttiva in esame non osta a una disciplina nazionale vincolistica qualora i limiti prescritti siano oggettivamente giustificati da un motivo imperativo d’interesse generale, quale la protezione della sanità pubblica contro i rischi derivanti dai tabacchi lavorati; siano tali da produrre effetti dissuasivi sulla domanda di tabacchi lavorati; si applichino anche all’installazione di distributori automatici di tabacco; e applicati, se del caso, con il criterio relativo all’interesse del servizio, rispettino il principio di proporzionalità e soddisfino i requisiti di chiarezza, univocità, oggettività, pubblicità, trasparenza e accessibilità. Requisiti che, in specie, risultano rispettati alla luce delle considerazioni fin qui svolte.

3) Destituito di fondamento è infine anche il motivo che fa leva sull’asserito difetto d’istruttoria e motivazione.

Invero, posto l’incontestato superamento nel caso concreto del cogente parametro demografico, il diniego dell’autorizzazione al trasferimento si configura come atto radicalmente vincolato, avendo già il legislatore posto detto requisito quale condizione indispensabile affinché l’amministrazione possa autorizzare il trasferimento (Cons. Stato n. 8250/2025 cit.).

In specie AD ha, peraltro, compiuto una ponderazione degli interessi in gioco, escludendo la convergenza tra interesse pubblico e privato per l’espresso rilievo che la “ rete di vendita nella zona di destinazione […] , al netto della rivendita che richiede il trasferimento, risulta adeguata a garantire il soddisfacimento della esigenza di servizio, trattandosi di zona periferica non interessata da particolari sviluppi abitativi e commerciali e con una redditività delle rivendite in esercizio decisamente ridotta rispetto alla zona di attuale destinazione ” (all. 1 della ricorrente).

Anche sotto il profilo in esame, quindi, il ricorso non è meritevole di accoglimento.

- Capo III

1) In definitiva il ricorso dev’essere respinto, siccome infondato.

2) L’esistenza di un differente indirizzo interpretativo minoritario giustifica eccezionalmente la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE GG, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

AN AN, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
AN AN	SE GG

IL SEGRETARIO