Pubblicato il 19/02/2026

N. 00331/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00169/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 169 del 2021, proposto da:
Unione di Banche Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Villecco, Mario Giudice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
CA ES SA OL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Giudice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Carolillo, Carmelo Triulcio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per:

a) l’accertamento della cessazione dell'efficacia della convenzione avente ad oggetto il servizio di tesoreria stipulata il giorno 14 gennaio 2008 fra il Comune di Cosenza e la CA CARIME S.p.A. oggi UB CA S.p.A., nonché delle successive “ proroghe ” o “ proroghe tecniche ” e/o della gestione “ di fatto ” in atto esistente;

b) la declaratoria di liberazione di UB CA S.p.A. da ogni vincolo ed obbligo prescritto dalla convenzione e dalle sue “ proroghe ” o “ proroghe tecniche ” e/o dalla gestione “ di fatto ” in atto condotta del servizio di tesoreria del Comune di Cosenza;

c) accoglimento delle domande sub a) e b), con fissazione di un termine di scadenza della “ proroga ” o “ proroga tecnica ” e/ gestione “ di fatto ” di detto servizio, ai sensi dell'art. 1183 c.c. e/o degli articoli 23 della L. 62/2005, 57 comma 7 del D. Lgs. 163/2006 e 106 comma 11 del D. Lgs. 50/2016 e successive modifiche ed integrazioni nonché del Comunicato di Presidenza ANAC dell'11 maggio 2016 emanato in attuazione delle funzioni di cui all'art. 213 del D. Lgs. 50/2016 e successive modifiche ed integrazioni, da individuarsi nella data del 31 dicembre 2012 ovvero nel 31 dicembre 2013 ovvero ancora nel 31 gennaio 2015 o comunque in quella diversa data che codesto Tribunale riterrà confacente e coerente allo svolgimento dei fatti come esposti e documentati e/o comunque, in via gradatamente subordinata, un termine finale di efficacia della stessa ove lo stesso non si ritenga già maturato;

d) ancora in accoglimento delle domande sub a) e b), se del caso in via subordinata rispetto all'accoglimento della conclusione rassegnata sub c), rilevato e constatato l'inadempimento della stessa, si disponga al Comune di Cosenza di indicare il soggetto cui effettuare il passaggio delle consegne ex art. 17 della Convenzione, e si dispongano altresì termini e relative modalità;

e) la condanna del Comune di Cosenza a corrispondere al Tesoriere un indennizzo per l'attività gestionale “ di fatto ” svolta a far data dalla cessazione definitiva della convenzione o quantomeno a far data dalla cessazione della “ proroga ” o “ proroga tecnica ” della stessa e fino alla effettiva cessazione del servizio stesso da liquidarsi con i criteri di cui in narrativa, anche in via forfettaria o equitativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa RI NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso in riassunzione - proposto a seguito della sentenza n. 357 pubblicata il 18 febbraio 2020 con la quale il Tribunale ordinario di Cosenza ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo - Unione di Banche Italiane (UB CA) S.p.A. ha esposto di aver svolto il servizio di tesoreria in favore del Comune di Cosenza in forza della convenzione sottoscritta il 14 gennaio 2008, a seguito di una procedura ad evidenza pubblica espletata ai sensi degli artt. 55 e 83 del d.lgs. n. 163/2006. La durata del rapporto è stata fissata in cinque anni, con scadenza al 31 dicembre 2012, prevedendosi la possibilità di un unico eventuale rinnovo, previo accordo tra le parti, ai sensi dell’art. 210 del d.lgs. n. 267/2000.

La ricorrente ha rappresentato che, in prossimità della scadenza contrattualmente stabilita, il Comune – con nota del 28 dicembre 2012 – ha comunicato l’esito infruttuoso della gara indetta per l’individuazione del nuovo tesoriere e ha richiesto la prosecuzione del servizio sino al 31 dicembre 2013. La CA, preso atto delle esigenze dell’Ente, ha manifestato la disponibilità a garantire temporaneamente la continuità del servizio, condizionandola alla revisione delle condizioni economiche relative alle anticipazioni di tesoreria. Le parti, all’esito di successive interlocuzioni, hanno concordato i nuovi tassi applicabili e l’Amministrazione resistente ha deliberato l’innalzamento dei limiti di anticipazione ex art. 222 TUEL.

L’istante ha dedotto che, nonostante gli ulteriori solleciti volti alla definizione di una nuova procedura selettiva, l’ente comunale non ha provveduto all’individuazione di un diverso tesoriere, continuando, tuttavia, a richiedere cospicue anticipazioni di tesoreria (richieste dell’8 gennaio 2015 e del 13 aprile 2015), in assenza di un valido titolo contrattuale. Ha evidenziato, inoltre, che la convenzione prevedeva l’assenza di compensi per il tesoriere e condizioni economiche particolarmente contenute sulle anticipazioni, con conseguente aggravio finanziario derivante dalla protrazione del rapporto in via di fatto a scapito dell’ente di credito.

2. Alla luce di tali premesse, la CA ha chiesto al Tribunale di Cosenza di accertare l’avvenuta cessazione della convenzione e l’inefficacia delle proroghe unilateralmente disposte dal Comune, nonché di dichiarare la propria liberazione da ogni vincolo inerente al servizio. In via subordinata ha invocato la fissazione di un termine, ai sensi dell’art. 1183 c.c., per l’individuazione del nuovo tesoriere, anche con applicazione di penale, e ha domandato un indennizzo per l’attività svolta dopo la scadenza contrattuale, ai sensi degli artt. 2028 e 2041 c.c.

3. Con sentenza n. 357/2020, pubblicata il 18 febbraio 2020, il Tribunale di Cosenza ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La sentenza, non notificata e non impugnata, è passata in giudicato il 18 novembre 2020, anche in considerazione della sospensione dei termini disposta dalla normativa emergenziale da COVID-19.

4. UB CA S.p.A., quale successore a titolo universale di CA Carime S.p.A. per effetto della fusione (atto del 2 febbraio 2017, con efficacia dal 20 febbraio 2017), ha provveduto a riassumere il giudizio dinanzi a questo Tribunale, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

La ricorrente ha ulteriormente rappresentato che, nonostante i numerosi solleciti rivolti all’Ente nel periodo 2015-2019 – trasmessi anche alla Corte dei Conti, all’ANAC e al Collegio dei revisori – il Comune non ha proceduto all’individuazione del nuovo tesoriere né ha attivato efficacemente le procedure selettive, essendosi limitato alla pubblicazione di un bando nel giugno 2015, con scadenza al 20 luglio 2015, rimasto privo di partecipanti. Nessuna proroga formale è stata adottata, né l’“ accordo integrativo ” del 24 luglio 2019 – riferito al deflusso di delegazioni in favore di Cassa Depositi e Prestiti – ha disciplinato il servizio di tesoreria.

La CA ha quindi ribadito che l’attività prestata dopo il 31 dicembre 2012 ha assunto la natura di mera gestione di fatto, imposta dall’essenzialità del servizio ma priva di adeguato inquadramento contrattuale, situazione rimasta immutata anche successivamente.

Da ciò l’interesse della ricorrente a ottenere una pronuncia sulle domande già formulate dinanzi al giudice ordinario e riproposte integralmente innanzi a questo TAR, ai sensi dell’art. 133 c.p.a., concernenti la cessazione della convenzione del 14 gennaio 2008, l’individuazione del nuovo tesoriere e l’eventuale riconoscimento dell’indennizzo per l’attività svolta successivamente alla scadenza del rapporto.

A fondamento del ricorso ha quindi articolato i seguenti motivi:

A. “ Sulla domanda principale: declaratoria della intervenuta cessazione dell’efficacia della convenzione di tesoreria al 31.12.2012 – declaratoria di illegittimità e comunque inefficacia dei provvedimenti che dispongono in termini di proroga o “proroga tecnica” della stessa – per l’effetto declaratoria di liberazione della (ex) CA Carime s.p.a. oggi Ubi banca s.p.a. da ogni vincolo ed obbligo derivante dalla convenzione scaduta il 31.12.2012 nei confronti del comune di Cosenza .

La ricorrente premette che la convenzione di tesoreria, stipulata il 14 gennaio 2008, ha esaurito la propria efficacia al 31 dicembre 2012, salvo la sola proroga concordata sino al 31 dicembre 2013. Ogni successiva estensione temporale – non assistita da un atto negoziale o amministrativo idoneo – si sarebbe tradotta in una mera prosecuzione di fatto del servizio, priva di fondamento giuridico e dunque inidonea a vincolare l’odierna ricorrente oltre i limiti contrattualmente stabiliti.

A 1. Violazione dell’art. 23 della legge n. 62/2005 e dei principi in tema di proroga tecnica dei contratti pubblici. La CA osserva che la proroga tecnica, nella disciplina vigente, ha natura strettamente eccezionale e può operare soltanto per il tempo indispensabile all’indizione e conclusione di una nuova procedura selettiva, alle medesime condizioni economiche del contratto originario. L’Amministrazione resistente avrebbe invece invocato – o comunque presupposto – una proroga di durata pluriennale, in totale assenza di gara e senza alcuna formalizzazione, in palese contraddizione con i principi di concorrenza, trasparenza e temporaneità dell’affidamento.

A 2. Violazione dell’art. 210 TUEL e della normativa unionale che limitano la possibilità di proroga al tempo necessario alla stipula del nuovo contratto all’esito di apposita gara, nonché dell’art. 106 comma 11 del D.lgs. n. 50/2016 laddove limita la proroga tecnica al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure volte ad individuare il nuovo contraente;

A 3. Il dissenso da parte della banca, nonché i gravi ritardi nell’indizione delle gare, costituiscono elementi tali da escludere la sussistenza di una proroga tecnica.

B) Sulla necessità di individuare e comunque fissare un termine finale di efficacia della convenzione anche in termini di cessazione della proroga o “proroga tecnica” finalizzata della stessa a partire dal quale possa ritenersi conclamata la gestione “di fatto” del servizio di tesoreria .

a) al 31.12.2012, quale data di definitiva cessazione di efficacia della convenzione originaria;

b) al 31.12.2013, quale data di definitiva cessazione della “proroga tecnica” della convenzione;

c) quantomeno al 31.1.2015, data dalla quale si protrae quindi una sostanziale gestione “di fatto”;

d) in via assolutamente subordinata al 31.12.2017, ove mai per non condivisa e denegata ipotesi si ritenessero nel caso ricorrenti le condizioni di cui all’art. 3, secondo comma, della convenzione del 14.1.2008.

C) Sul diritto all’indennizzo in favore di Ubi CA s.p.a. (ex CA Carime s.p.a.) per l’attività di gestione svolta successivamente alla scadenza della convenzione e comunque successivamente alla

scadenza del periodo di sua proroga o “proroga tecnica”, invocando l’applicabilità dell’art. 2028 c.c.

5. Sulla base di tali profili, quindi, l’istante ha formulato le seguenti domande:

- Accertare e dichiarare l’avvenuta cessazione della convenzione di tesoreria del 14 gennaio 2008, con effetti:

• dal 31 dicembre 2012, data di naturale scadenza, oppure

• dal 31 dicembre 2013, termine dell’unica proroga concordata, ovvero

• dal 31 gennaio 2015, data del rifiuto espresso ad ulteriori proroghe o da altra data ritenuta congrua dal Tribunale.

- Dichiarare l’illegittimità e l’inefficacia delle proroghe unilateralmente richiamate o comunque presupposte dal Comune dopo tali date.

- Dichiarare la liberazione della CA da ogni obbligo o vincolo connesso alla convenzione e alla sua asserita proroga tecnica.

- In via subordinata, fissare un termine definitivo ai sensi dell’art. 1183 c.c. per l’esaurimento del rapporto e ordinare all’Ente l’indizione della procedura di gara per l’affidamento del servizio e il conseguente passaggio di consegne.

- Condannare il Comune al riconoscimento di un indennizzo commisurato:

• alla durata della gestione di fatto accertata;

• alla complessità e delle dimensioni del servizio in rapporto alle sue movimentazioni contabili per operazioni di pagamento e di riscossione in detto periodo;

• al costo del lavoro medio rispetto a tutto il movimento complessivo di cassa e degli oneri conseguenti alle implementazioni informatiche apportate nella resa del servizio;

• agli oneri finanziari conseguenti all’utilizzo dell’anticipazione di tesoreria concessa nel periodo temporale come sopra da individuare, da calcolarsi ai tassi di volta in volta concordati al netto delle somme per interessi già riconosciute.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Cosenza insistendo per il rigetto del ricorso tenuto conto che il servizio di tesoreria riveste natura essenziale, ai sensi dell’art. 208 del TUEL, e come tale non può essere interrotto, dovendo l’Ente garantirne il regolare funzionamento senza soluzione di continuità, indipendentemente dall’avvicendamento del concessionario. Sotto tale profilo, secondo la resistente, il decorso del termine semestrale previsto per l’individuazione del nuovo tesoriere non può ritenersi idoneo a determinare la cessazione del servizio, atteso che, come risulta dalla documentazione agli atti, sono state indette plurime procedure ad evidenza pubblica tutte andate deserte, senza colpa dell’Amministrazione.

Il Comune contesta altresì la pretesa applicazione del divieto di rinnovo e proroga dei contratti pubblici previsto dall’art. 57, comma 7, del d.lgs. 163/2006, ritenendola estranea al servizio di tesoreria. Invero, l’art. 210 TUEL detta una disciplina speciale e autonoma, limitando l’applicazione del codice dei contratti esclusivamente alle procedure di affidamento secondo le modalità dell’art. 30 TUEL, senza estenderne le regole alla disciplina del rinnovo contrattuale.

Secondo l’Ente, dalla lettura dell’art. 210 TUEL emerge chiaramente che l’Amministrazione ha facoltà di procedere, per una sola volta, al rinnovo della convenzione con il medesimo tesoriere per una durata corrispondente a quella originaria. Ne consegue l’assoluta irrilevanza del decorso del termine semestrale per il nuovo affidamento, essendo legittimo il rinnovo per ulteriori cinque anni, decorrenti dal 2013 e sino al 2018, secondo quanto previsto dalla normativa speciale.

Infine, il Comune di Cosenza ha eccepito l’infondatezza della domanda di indennizzo relativa alla gestione di fatto del servizio da parte del tesoriere, evidenziando che l’Ente ha provveduto regolarmente al pagamento degli interessi passivi sulle anticipazioni di tesoreria, in conformità a quanto contrattualmente stabilito, escludendo, pertanto, qualsivoglia diritto a ulteriori somme.

7. Nel corso del giudizio si è costituita in giudizio CA ES SA OL Spa in qualità di successore a titolo universale di UB CA spa richiamando e facendo proprie le argomentazioni e le richieste già formulate dalla ricorrente.

8. Con ordinanza del 10 settembre 2025, n. 1453, il Collegio ha chiesto all’amministrazione costituita di ricostruire le attività volte, successivamente alla scadenza fisiologica del rapporto contrattuale, al fine di individuare un nuovo tesoriere.

9. All’esito dell’adempimento, all’udienza del 17 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, in considerazione anche dell’attività istruttoria svolta, occorre ricostruire sinteticamente la vicenda fattuale oggetto del presente giudizio.

La convenzione relativa al rapporto di tesoreria conclusa tra le parti il 14 gennaio 2008 ha fissato la durata del rapporto contrattuale in cinque anni, con scadenza naturale, quindi, al 31 dicembre 2012.

L’art. 3 ha poi stabilito che alla scadenza del contratto il rapporto potesse essere rinnovato, per non più di una volta, con il consenso di entrambe le parti (rinnovo), o prorogato per un periodo massimo di sei mesi (proroga tecnica).

In prossimità della scadenza del contratto, con nota del 28 dicembre 2012, il Comune di Cosenza, in considerazione della circostanza che la gara indetta per individuare il nuovo tesoriere era andata deserta, ha chiesto di continuare a prestare il servizio di tesoreria sino al 31 dicembre 2013 e, con nota del 14 gennaio 2013, l’istituto di credito ha acconsentito alla prosecuzione del rapporto sino alla data indicata, a condizione, tuttavia, della modifica delle condizioni contrattuali relative alle anticipazioni.

Con comunicazione del 14 aprile 2013, quindi, il Comune ha accettato la quantificazione dei tassi proposta.

Alla scadenza della proroga concessa, la ricorrente ha sollecitato la conclusione delle procedure di gara, di fatto opponendosi alla prosecuzione del rapporto.

Rispetto a queste ultime l’amministrazione comunale ha dato atto di aver esperito i seguenti tentativi di affidamento:

- deliberazione n. 58 del 12 novembre 2012 per l’affidamento in concessione del servizio di tesoreria, per il periodo 1° gennaio 2013 - 31 dicembre 2016, mediante ricorso alla procedura aperta e, comunque, con invito ex art. 83 del D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, e successive modifiche ed integrazioni;

- determinazione dirigenziale n. 2382 del 15 novembre 2012, con la quale è stata autorizzata una gara a procedura aperta per l’affidamento del servizio di tesoreria comunale per il periodo sopra indicato ai sensi dell’art. 124 del D.lgs. n. 163/06 del 12 aprile 2006 e con i criteri di aggiudicazione di cui all’art. 83 dello stesso decreto legislativo; gara però andata deserta.

- determinazione dirigenziale n. 1998 del 10 ottobre 2013, con la quale è stata autorizzata una ulteriore gara a procedura aperta, con slittamento però dell’arco temporale di operatività, ovvero dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2017. Anche per questa gara non perveniva alcuna offerta;

- determinazione dirigenziale n. 3082 del 30 dicembre 2013, di autorizzazione del cottimo fiduciario – trattativa privata per il servizio di tesoreria dal 01.01.2014 – 31.12.2016 con esito gara infruttuosa;

- determinazione dirigenziale n. 11 del 15 gennaio 2015, con cui è stata indetta un’ulteriore gara a procedura aperta per l’affidamento del servizio di tesoreria comunale, per il periodo dalla data di aggiudicazione e fino al 31 dicembre 2016 (cfr. deliberazione C.C. n. 58 del 12 novembre 2012). Gara anche quest’ultima rimasta senza seguito;

- determinazione dirigenziale n. 1451 dell’11 giugno 2015, con cui veniva disposta l’indizione della gara a procedura aperta per l’affidamento del servizio di tesoreria comunale di durata quadriennale a decorrere dall’anno 2015 secondo le modalità di gara approvate dal Consiglio comunale con deliberazione n. 28 del 3 giugno 2015, anch’essa senza esito;

- deliberazione di Consiglio Comunale n. 18 del 27 marzo 2017, con la quale veniva disposto l’affidamento in concessione del servizio di tesoreria, mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, con invito scritto inviato ad almeno 5 (cinque) soggetti abilitati presenti sul territorio comunale e con aggiudicazione nei confronti dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi del comma 2 art. 95 D.lgs. 50/2016. Si demandava altresì al Direttore del Dipartimento Economico Finanziario di stabilire nella lettera invito i requisiti ed i criteri di aggiudicazione, fermo restando quanto stabilito nella deliberazione della Giunta Comunale n. 9 del 31 gennaio 2017 che fissava il tasso di interesse massimo al Tasso Euribor tre mesi oltre spread al 4,50%.;

- deliberazione n. 20 del 9 luglio 2025, con la quale si è indetta una nuova procedura di affidamento del servizio per la durata di anni 3 dal 1° settembre 2025 al 31 agosto 2028. Dunque si è deliberato che la gara dovesse essere espletata mediante procedura aperta disciplinata dall’art. 71 del D.lgs. n. 36/2023 e, nel caso fosse andata deserta, di dare corso con procedura negoziata di cui all’art. 50 del d.lgs. n. 36/2023 o ad affidamento diretto nel caso in cui l’ammontare del contratto sia inferiore alla soglia individuata dal Codice dei contratti;

- determinazione 1874 del 4 agosto 2025, con la quale è stata indetta ai sensi dell’art. 67 del Regolamento comunale di contabilità e dell’art. 71 del D.lgs. n. 36/2023, la procedura aperta per l’affidamento della concessione del servizio di tesoreria comunale per il periodo 01.09.2025-31.08.2028 anch’essa andata deserta.

Da quanto sin qui esposto si evince che, a ridosso della scadenza contrattuale, non è intervenuto alcun rinnovo bensì l’ente comunale ha inteso ottenere una proroga tecnica funzionale all’espletamento della gara, con durata annuale (sino al 31 dicembre 2013) e una nuova rideterminazione delle condizioni legate alle anticipazioni.

Di fatto poi il rapporto contrattuale, che avrebbe dovuto terminare a fine 2013, ad oggi, risulta, ad oggi, ancora in corso.

2. Tanto precisato la natura - contrattuale (in regime di proroga piuttosto che di rinnovo) o fattuale - del rapporto tra le parti all’indomani della scadenza del contratto, va vagliata avendo riguardo anche alle coordinate normative e giurisprudenziali in materia.

Va premesso che la convenzione sottoscritta il 22 gennaio 2008, all’art. 3, ha previsto la durata quinquennale del rapporto contrattuale con “ facoltà del Comune di procedere al rinnovo, d’intesa tra le parti per non più di una volta, ai sensi del primo comma dell’art. 210 del d.lgs. n. 267 del 2000 ”.

A norma dell’art. 210, comma I, TUEL “ 1. L'affidamento del servizio viene effettuato mediante le procedure ad evidenza pubblica stabilite nel regolamento di contabilità di ciascun ente, con modalità che rispettino i principi della concorrenza. Qualora ricorrano le condizioni di legge, l'ente può procedere, per non più di una volta, al rinnovo del contratto di tesoreria nei confronti del medesimo soggetto”.

3. Tanto premesso va in primo luogo esclusa la presenza, per il periodo successivo alla naturale scadenza del contratto di tesoreria originariamente sottoscritto, di una rinnovazione del contratto, posto che dalla nota del 27 dicembre 2012 si evince chiaramente che il Comune di Cosenza, dopo aver dato atto di aver indetto una gara andata deserta (con determina dirigenziale n. 2700 del 21 dicembre 2012), ha chiesto “ la continuazione del servizio di tesoreria fino al 31.12.2013, per consentire a questa Amministrazione l’espletamento degli adempimenti di legge per la individuazione di altro soggetto ”.

In altri termini la volontà dell’amministrazione era volta, esclusivamente, ad ottenere una proroga funzionale all’espletamento della gara, non già a rinnovare il contratto, non potendosi ragionevolmente ammettere un’interpretazione di senso diverso.

4. Neppure la proroga tecnica invocata dall’ente comunale nella nota del 27 dicembre 2012 è parimenti invocabile.

Giova infatti dare atto che la “ proroga tecnica ” di un contratto di appalto è ammessa, per giurisprudenza pacifica, al ricorrere delle seguenti condizioni:

a) essa deve avere natura strettamente temporanea, precaria ed eccezionale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 aprile 2017, n. 1521, secondo cui: “ La proroga … costituisce strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali ”);

b) è strumento che nasce dal “ principio di continuità dell’azione amministrativa ” (Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882);

c) deve risultare direttamente collegata e strettamente preordinata all’espletamento della gara successiva (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2008, n. 3391);

d) deve essere disposta alle stesse condizioni del contratto originario (Cons. Stato, sez. III, 5 marzo 2018, n. 1337);

e) deve rispondere a “ ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione ” (Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882).

Pertanto la proroga non ammette modifiche alle condizioni contrattuali, ha carattere meramente temporaneo e, di conseguenza, non può eccedere la durata fisiologica del contratto; essa deve inoltre essere giustificata da circostanze che non appartengano al dominio dell’ente pubblico.

In altri termini la proroga tecnica non potrebbe mai superare in termini temporali la durata ordinaria del contratto stesso, il che da solo contrasterebbe frontalmente con lo spirito e le finalità ad essa sottese. Nel caso di specie, invece, a fronte di un rapporto contrattuale di cinque anni, il presunto regime di proroga sarebbe durato per un periodo doppio, essendo tutt’ora operante. Di qui una prima ragione di insussistenza di validi presupposti idonei a giustificare la predetta “ proroga tecnica ”, ossia la chiara assenza di temporaneità e precarietà.

Difetta poi l’identità delle condizioni praticate, posto che le parti hanno inteso, in disparte quanto sopra detto, modificare i tassi legati alle anticipazioni.

Inoltre la proroga non può dirsi giustificata da ragioni oggettivamente indipendenti dall’amministrazione. Tanto tenuto conto che l’ente comunale ha sì tentato di indire nuove gare ma senza effetto, anche perché, probabilmente, le iniziative tese alla individuazione del nuovo tesoriere si sono caratterizzate per la gratuità del servizio e su tassi troppo bassi e quindi “ fuori mercato ”, così di fatto concorrendo nell’esito infruttuoso delle stesse e – conseguentemente – nel mantenimento di un rapporto forzoso con la ricorrente.

Non va peraltro sottaciuto che, come pure si ricava dalla scansione procedimentale indicata dalla difesa dell’amministrazione, le gare sono state bandite a notevole distanza di tempo l’una dall’altra (2013, 2015, 2017, 2025).

Né peraltro la difesa comunale ha allegato elementi e difese a sostegno dell’assenza di corresponsabilità nella perduranza dello stato di forzosa proroga, evidenziando, ad esempio, migliorie, legate alle condizioni contrattuali offerte, che denotassero una volontà effettiva di sostituire il contraente con un nuovo tesoriere.

5. Va infine esclusa la sussistenza di una proroga convenzionale, posto che, come sottolineato in analogo caso dal Consiglio di Stato (sentenza n. 10549/2024), “ nel sistema disegnato dal codice dei contratti pubblici … il contratto deve essere necessariamente concluso in forma scritta ” (Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2015, n. 5356). Del resto: “ La forma scritta ad substantiam dei contratti della p.a. è … strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbìtri, sia nell'interesse della stessa p.a., agevolando detta forma l'espletamento della funzione di controllo, ed è, quindi, espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione. (Cass. civ., Sez.I, 13/12/2000, n.15720) … Pertanto, ove faccia difetto una manifestazione della volontà dell'Ente pubblico, proveniente dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza dell'Ente stesso, previe le eventuali delibere di altri organi, ovvero manchi la forma scritta ad substantiam , non si è in presenza di un contratto, ancorché invalidamente concluso, ma ad un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico mancando in radice quell'accordo tra le parti, presupposto dall'art. 1321 c.c. anche per il costituirsi di un contratto invalido e non opponibile ai terzi (Cass. civ., Sez.III, 24/11/2000, n.15197) ”. Nel caso di specie, invece, l’accordo delle parti relativo alla proroga del rapporto contrattuale, è avvenuto con un semplice scambio di lettere commerciali, seppur preceduto dalla delibera autorizzativa dell’ente.

Ne deriva quindi che il periodo successivo alla scadenza originaria della convenzione, quindi a partire dal 14 gennaio 2013, il rapporto è proseguito de facto sino ad oggi. Peraltro che così sia è altresì comprovato dallo scambio di corrispondenza tra l’originaria ricorrente e il Comune intimato, attestante una prosecuzione del servizio di tesoreria “ con riserva ”, ossia finalizzata esclusivamente a non interrompere l’erogazione di un’attività essenziale per il funzionamento dell’ente.

In altri termini all’indomani della scadenza naturale del contratto, non è possibile scorgere la sussistenza né di un rinnovo, né di una proroga convenzionale, non essendo intervenuto un accordo avente forma scritta ma un mero scambio di note, né tantomeno di una proroga tecnica, non sussistendo i requisiti di temporaneità e di precarietà, e non essendo da ascrivere a “ ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione ”.

Dalle considerazioni sopra partitamente svolte discende, come detto, l’accoglimento del primo motivo di ricorso.

6. In ordine poi alla natura da ascrivere al rapporto, deve concludersi che, nel periodo intercorrente dall’inizio 2014 sino ad oggi, si è configurata una mera gestione di fatto del suddetto servizio di tesoreria a fronte della quale è possibile individuare tutti gli elementi della gestione di affari altrui, ai sensi dell’art. 2028 c.c.

Segnatamente:

a) “utilità di gestione” in quanto la gestione del servizio di tesoreria è senz’altro avvenuta con la diligenza del “ buon padre di famiglia ”. Ciò soprattutto per assenza di qualsivoglia prova - tempestivamente prodotta - in ordine alla presenza di contestazioni, da parte del Comune, circa la bontà dei servizi effettuati nel periodo da gennaio 2014 ad oggi. Sussiste altresì l’interesse generale a che la “ gestione di fatto ” di tale servizio, in quanto utile per la collettività regionale, non fosse abbandonata ma venisse puntualmente curata tenuto conto che, in una società complessa come quella contemporanea, è richiesta altresì la collaborazione attiva del privato e dei cittadini più in generale;

b) “ assenza di divieti ” della PA che, anzi, si è a tal fine proprio adoperata affinché l’istituto – pressoché imponendoglielo – proseguisse nella gestione del servizio di tesoreria.

c) “ spontaneità ” dell’intervento del gestore che, benché contrariato dalla contestata inerzia degli organi comunale circa i tempi di indizione delle gare, ha comunque deciso di assicurare la continuità del servizio onde non arrecare disfunzioni alla gestione finanziaria dell’ente stesso;

d) consapevolezza della “ alienità dell’affare ” e ciò dal momento che l’istituto ha da sempre avuto ben presente che la gestione del servizio di tesoreria costituisse attività di interesse pubblico a vantaggio della collettività regionale e, soprattutto, di pertinenza comunale;

e) “ liceità dell’affare ” dal momento che trattasi di attività obbligatoria e indefettibile per la buona gestione delle finanze regionali;

f) “ capacità di agire ” del gestore dal momento che l’istituto, ed oggi il successore a titolo universale, sono dotati di ogni requisito di capacità tecnica e di idoneità professionale onde esercitare un simile servizio di tesoreria.

7. Per tale motivo, il concessionario ha diritto a un compenso indennitario per gestione di affari altrui, ex art. 2031 c.c., parametrato ai costi sostenuti e all’utilità pubblica garantita.

Sul punto va tenuto conto che il rapporto di fatto si è svolto sotto l’egida dell’art. 35, comma 8, del D.L. 1/2012 convertito in L. 27/2012 che ha sospeso il servizio di tesoreria unica con conseguente divieto di detenere giacenze da parte della banca riferibili all’Ente.

In assenza di allegazioni concrete e determinate - avendo la resistente, con memoria del 29 maggio 2025, fatto riferimento alle dimensioni delle movimentazioni come risultanti da bilanci (cui ha fatto rinvio, pur senza produrli, considerandoli “fatto notorio” e rinviando al sistema informatico della Corte dei Conti per la relativa acquisizione), al costo del lavoro, agli oneri finanziari per le anticipazioni, l’indennizzo va individuato in una somma determinata forfettariamente rispetto al solo rimborso per il servizio nella misura riconosciuta dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 10549/2024, in un caso analogo, pari a diecimila euro mensili oltre IVA.

Quanto al dies a quo per il calcolo dell’indennizzo lo stesso coincide con la scadenza naturale del contratto, quindi a decorrere dal 1° gennaio 2013.

Il dies ad quem va invece individuato nel termine di cessazione della gestione di fatto così come richiesto dalla parte.

8. Al fine, infatti, di individuare il termine ultimo oltre il quale l’istituto ricorrente, e per lui il successore, è tenuto a proseguire il rapporto, seppur di fatto, occorre dare atto che l’ultima procedura di gara, è stata indetta il 16 ottobre 2025, sicché risulta congruo un termine di nove mesi dalla pubblicazione della presente sentenza.

9. In conclusione, quindi, il ricorso va accolto nei termini che precedono.

10. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto:

- dichiara la cessazione dell’efficacia della convenzione avente ad oggetto il servizio di tesoreria per cui è causa a decorrere dal 1° gennaio 2013;

- accerta e dichiara che, a decorrere da tale data, sino al termine indicato al punto successivo, il rapporto si è svolto, e si svolgerà, in forma di “gestione di affari altrui”;

- individua quale termine ultimo oltre il quale la ricorrente è liberata dal vincolo giuridico che precede, salve esigenze obiettive ed eccezionali, quello di nove mesi dalla pubblicazione della presente sentenza;

- condanna il Comune di Cosenza al pagamento dell’indennizzo ex art. 2031 c.c., pari ad € 10.000 mensili, oltre IVA, a decorrere dal 1° gennaio 2013 sino al decorso del termine suindicato o, in subordine, qualora antecedente, di subentro del nuovo tesoriere.

- condanna il Comune di Cosenza al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che liquida in € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE AN, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario

RI NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NO	GE AN

IL SEGRETARIO