Pubblicato il 03/02/2025

N. 02365/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02306/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2306 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Esco Mc S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Mari, Anna Maria Desidera', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandra Mari in Roma, via degli Scialoja, n.18;

contro

Gestore Servizi Energetici Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Martucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del GSE prot. n. GSE/P20170093297 del 30 novembre 2017, notificato a mezzo raccomandata in data 6 dicembre 2017 avente ad oggetto “ annullamento d'ufficio, ai sensi della legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in Allegato A e presentato da UD TA ”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 20 aprile 2018 e il 26 gennaio 2021:

Per l’annullamento, previa adozione delle misure cautelari,

- del provvedimento del GSE prot. n. GSE/P20180013034 del 22 febbraio 2018, comunicato allo UD TA & Associati s.r.l. a mezzo PEC in data 23 febbraio 2018 (doc. n. 13), avente ad oggetto “ annullamento d’ufficio, ai sensi della legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in Allegato A del provvedimento GSE/P20170093297 del 30.11.2017, presentate da UD TA & Associati SRL – Richiesta restituzione incentivi ”, mediante il quale il GSE, facendo seguito al già impugnato provvedimento prot. n. GSE/P20170093297, domandava allo UD TA la restituzione della somma di € 56.065,43, quale controvalore di n. 283 Titoli TEE (49 di tipo I, 189 di tipo II e 45 di tipo III), asseritamente indebitamente percepiti nel periodo 2016-2017.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore Servizi Energetici Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 dicembre 2024 la dott.ssa Virginia Arata e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Nel periodo ricompreso tra il 13 e il 20 maggio 2016, la ricorrente presentava al GSE cinque Richieste di Verifica e Certificazione – RVC n. 0142067043016R201 (doc. n. 1 prod. GSE), RVC. n. 0142067043016R202, (doc. n. 2 prod. GSE)), RVC n. 0142067043016R203 (doc. n. 3 prod. GSE)), RVC n. 0142067043016R204 (doc. n. 4 prod. GSE)), RVC n. 0142067043016R205 (doc. n. 5 prod. GSE)) - con cui richiedeva di verificare e certificare, ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012 e delle Linee Guida di cui alla Delibera AEEGSI EEN 9/11, i risparmi energetici conseguiti da una serie di interventi rendicontati tramite le schede tecniche standardizzate 5T (RVC n. 205), 6T (RVC nn. 201, 202, 203 e 205) e 20T (RVC n. 204 e n. 205).

In data 27 settembre 2017, il GSE inviava alla ricorrente la nota prot. GSE/P20170071136 avente ad oggetto “Comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in Allegato A presentate da STUDIO TA & ASSOCIATI SRL”, mediante la quale, con riferimento alle RVC n. 0142067043016R201, n. 0142067043016R202, n. 0142067043016R203, RVC n. 0142067043016R204 e n. 0142067043016R205, domandava di dimostrare che ciascuno dei clienti partecipanti fosse stati informati che lo stesso intervento non poteva essere stato rendicontato da nessun altro soggetto partecipante al meccanismo dei certificati bianchi, nonché che lo stesso cliente finale non avesse richiesto o potesse richiedere in futuro altri incentivi non cumulabili, quali le detrazioni fiscali del 50% o 65% e la consistenza del progetto, inteso come effettiva realizzazione, consistenza e caratteristiche costruttive.

In data 13 novembre 2017 la ricorrente faceva pervenire la documentazione e le proprie osservazioni che, tuttavia, non consentivano di superare le rilevate criticità. Pertanto, con l’impugnato provvedimento prot. n. GSE/P20170093297 del 30 novembre 2017 il Gestore comunicava alla ricorrente l’annullamento dei provvedimenti di accoglimento delle cinque RVC, precisando che la Società avrebbe dovuto restituire al Gestore i titoli indebitamente percepiti, per l’importo che sarebbe stato reso noto con successiva comunicazione.

Con successivo provvedimento prot. n. GSE/P20180013034 del 22 febbraio 2018 impugnato dalla Società con il primo ricorso per motivi aggiunti, con contestuale istanza cautelare, il GSE comunicava alla ricorrente di dover recuperare n. 283 titoli TEE (49 di Tipo I, 189 di Tipo II e 45 di Tipo III), indebitamente percepiti nel periodo 2016-2017, per un importo pari ad € 56.065,043.

In data 28 dicembre 2020, la ricorrente ha presentato un secondo ricorso per motivi aggiunti ampliando la domanda giudiziale, proponendo nuovi motivi di censura avverso i provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio e con il primo ricorso per motivi aggiunti.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione controdeducendo a quanto sostenuto nell’atto introduttivo e nei successivi motivi, depositando documentazione e domandando il rigetto del ricorso.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 20 dicembre 2024 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Il ricorso e i successivi motivi aggiunti sono infondati e devono essere rigettati.

La ricorrente ha contestato il disposto annullamento d’ufficio e, conseguentemente, la richiesta della restituzione della somma di € 56.065,043 asserendo che il potere di autotutela esercitato dal GSE risulterebbe illegittimo e contraddittorio. Invero, data la natura standardizzata delle Schede Tecniche di rendicontazione, tutte le informazioni inerenti i singoli interventi sarebbero già contenute nella documentazione in possesso del Gestore o comunque da essa desumili, con la conseguenza che ogni approfondimento e controllo successivo all’accoglimento delle RVC risulterebbe eccessivamente gravoso per l’istante e si porrebbe in contrasto con le previsioni di cui all’art. 14 del D.M. del 2012. Peraltro il provvedimento impugnato non avrebbe chiaramente specificato quali siano le carenze documentali che impedirebbero il rilascio della certificazione.

La ricorrente ha, inoltre, contestato il provvedimento impugnato sotto il profilo della violazione dell’art. 21 novies della L. n. 241/1990.

La ricorrente ha contestato il provvedimento impugnato, altresì, nel merito dei rilievi mossi dal Gestore resistente ai punti 1 e 2 del provvedimento stesso nella parte in cui ha rilevato, che la documentazione non consente di determinare le date di realizzazione degli interventi e di verificare che i clienti partecipanti indicati nel file di rendicontazione dei risparmi siano conformi alle prescrizioni di cui all'allegato A, art.1, delle Linee Guida EEN 9/11 (in particolare, non è stata trasmessa per tutti gli interventi l’autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti corredata da un documento di identità in corso di validità); e che la documentazione non consente di verificare che l’intervento proposto sia conforme alle condizioni di applicabilità delle schede tecniche.

A questo proposito, devono essere richiamati i principi affermati dall’intestato Tar in una fattispecie analoga a quella in esame (si veda Tar Lazio, Sez V ter, 04 luglio 2024, n. 13521), non discostandosi, altresì, dalla giurisprudenza consolidatasi in materia (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920, che ha integralmente confermato la sentenza di questo TAR Lazio, sez. III-ter, 21 settembre 2021, n. 9860), secondo cui:

- il potere di verifica da parte del GSE della spettanza dei benefici concessi ha carattere “immanente”, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza “non ha natura sanzionatoria” ma, al contrario, “è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico” (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50; poi ripresa da Cons. Stato, Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18);

- l’atto emesso dal Gestore, ai sensi dell'art. 42, d.lgs. n. 28 del 2011, non è manifestazione del potere di autotutela, ancorché nel provvedimento sia fatto testuale riferimento all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990, ma è espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, “volto ad acclarare lo stato dell'impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall'interessato; siffatto potere è, dunque, privo di spazi di discrezionalità”, essendo deputato non già “al riesame della legittimità di una precedente decisione amministrativa di spessore provvedimentale, bensì al controllo circa la veridicità delle dichiarazioni formulate da un privato nell'ambito di una procedura volta ad attribuire sovvenzioni pubbliche” (Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442);

- “non è ipotizzabile alcun affidamento a favore del percipiente che abbia formulato dichiarazioni incomplete o non rispondenti all’effettivo stato dell’impianto e dei suoi componenti, a prescindere dalla rilevanza penale che assuma la relativa condotta”, dovendosi altresì ricordare che “nel caso di erogazioni indebite di benefici a carico dell’erario, il recupero delle relative risorse pubbliche assume carattere vincolato e doveroso e l’eventuale affidamento del percipiente non può assumere la consistenza di situazione giuridica legittimamente tutelabile, essendo l’originaria ammissione al beneficio priva di stabilità, ove in fase di controllo vengano accertate, come nel caso di specie, violazioni rilevanti della vigente disciplina che determinino la declaratoria di decadenza dagli incentivi in precedenza erogati dal GSE […]” (Tar Lazio, Sez. III ter, 20 novembre 2023, n. 17234).

Quanto al tema dell’integrazione documentazione richiesta dal GSE, poi, questo Tribunale, con specifico riferimento al controllo delle RVC, ha ripetutamente evidenziato (cfr., ex multis, TAR Lazio, sez. V ter, n. 19800 del 2023; sez. III ter, n. 6554 del 2021) che:

- il Gestore ha il potere di impostare “un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare” (in ipotesi, anche di tutti i progetti riferibili a un medesimo soggetto);

- la “complessità documentale e informativa” delle richieste del GSE in fase di verifica non inficia l’accertamento di eventuali violazioni anche nel caso di concessione di termini non particolarmente estesi, posto che “per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l’obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto”;

- ai sensi dell’art. 14, comma 2, delle Linee guida approvate con la delibera dell’Aeeg EEN 9/2011, “al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi”;

- in linea generale, l’intervenuta sottoposizione a verifica, nell’ambito del procedimento di ammissione all’incentivo, delle RVC afferenti a progetti standardizzati “non preclude al GSE di porre in essere una istruttoria ulteriore nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo ad esso attribuiti dall’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e disciplinati, con specifico riferimento ai certificati bianchi, dal DM 28 dicembre 2012 e dalle linee guida […]”.

Nel caso che ci occupa, il Gestore ha richiesto la trasmissione di documentazione necessaria alla verifica dell’effettiva e regolare realizzazione dell’intervento e ha rilevato le contestate criticità, esposte in modo dettagliato nel corredo motivazionale del provvedimento impugnato.

Va ribadito, anche con riferimento a progetti standardizzati come nel caso in esame, che “l’Amministrazione deve essere posta in condizione di verificare che clienti siano i soggetti che in concreto hanno beneficiato dei risparmi energetici oggetto di incentivo; in questa prospettiva la mancanza di documento idoneo all’identificazione del cliente non rende possibile verificare, tra l’altro, l’effettiva disponibilità dell’opera e la veridicità e l’attendibilità degli impegni assunti in ordine al divieto di cumulo degli incentivi” (cfr., ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 5 maggio 2022, n. 5648; TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 7 luglio 2020, n. 7775).

Nella medesima ottica, è stato evidenziato (TAR Lazio, sentenza n. 6554/2021 cit.) che “non integra una mera irregolarità l’assenza (come accaduto nel caso di specie), nell’“autodichiarazione resa dai pretesi clienti partecipanti ai sensi degli artt. 46 e 47 DPR 445/2000, inclusa nella scheda tecnica di intervento”, del “documento di identità dei medesimi clienti” dell’“indicazione del titolo di disponibilità dell’opera” e dell’impegno “da parte dei clienti medesimi di non richiedere altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi in relazione ai medesimi interventi”; la mancanza di tali elementi “determina, infatti, l’impossibilità di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione ad essa allegata all’atto di presentazione delle relative RVC”, non risultando attestata (tra l’altro) l’“effettiva imputazione del progetto rendicontato al cliente finale”” (si veda al riguardo Tar Lazio, n. 13521 del 2024, cit.).

Nel caso di specie, in particolare, parte ricorrente non ha dimostrato di aver effettivamente consegnato al GSE tutta la documentazione richiesta dal Gestore e necessaria per accertare la sussistenza dei presupposti per l’approvazione dei progetti, con particolare riguardo alle autodichiarazioni sottoscritte dai clienti, corredate da relativo documento di identità e contenenti le informazioni sopra ricordate.

A tal proposito, anche senza considerare l’omissione delle ulteriori informazioni e documentazioni richieste dal GSE, la mancanza della suddetta documentazione è già di per sé sufficiente a giustificare il provvedimento di revoca/decadenza impugnato, poiché, pur non concernendo la verifica di elementi “sostanziali” degli interventi oggetto delle RVC, inerisce un presupposto necessario per il rilascio delle stesse e l’erogazione dei TEE.

Alla mancata integrazione documentale, consegue, per un verso, l’assenza di dimostrazione di alcuni presupposti per l’accoglimento della domanda, per altro verso, l’impossibilità di procedere ad una completa verifica da parte del GSE della conformità ed idoneità del progetto presentato dalla società ricorrente alla concessione degli incentivi.

Poiché, come sottolineato dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. II, 4 aprile 2022, n. 2501), “la verifica di cui si controverte ha avuto ad oggetto non il riesame di requisiti e presupposti già esaminati in fase di vaglio di ammissibilità della domanda, ma il controllo per la prima volta della veridicità delle dichiarazioni rese e dell’effettiva titolarità dell’autorizzazione”, la mancanza della documentazione necessaria giustifica il provvedimento impugnato.

Peraltro, fermo quanto già sopra detto in ordine all’assenza di alcun affidamento legittimo da tutela, la giurisprudenza è consolidata nel senso che, ove, come nel caso di specie, l’interesse sia quello di evitare erogazioni non giustificate di risorse pubbliche, l’interesse pubblico deve considerarsi in re ipsa (cfr. TAR Lazio, V ter, 14 maggio 2024, n. 9538).

Parimenti, non trova applicazione nemmeno il limite temporale dell’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990.

Per quanto concerne il problema della valutazione e del bilanciamento dell’interesse pubblico, va rilevato, in primo luogo, che, nel caso di specie, il GSE risulta aver adeguatamente motivato in ordine all’interesse pubblico da tutelare pur nel bilanciamento con gli interessi di parte ricorrente.

In secondo luogo, nel caso di specie trova applicazione il principio generale per cui l’interesse pubblico all’annullamento sussiste in re ipsa in presenza di omesse dichiarazioni, atteso che la giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ancorché in diversa materia, ha affermato che “L’interesse pubblico all’eliminazione, ai sensi dell'art. 21- nonies, l. n. 241 del 1990, di un titolo abilitativo illegittimo è in re ipsa, a fronte di falsa, infedele, erronea o inesatta rappresentazione, dolosa o colposa, della realtà da parte dell'interessato, risultata rilevante o decisiva ai fini del provvedimento ampliativo, perché l'interessato non può vantare il proprio legittimo affidamento nella persistenza di un titolo ottenuto attraverso l'induzione in errore dell'Amministrazione procedente” (in questo senso, si vedano, ex plurimis, Tar Veneto, sez. II, 8 aprile 2022, n. 542; Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 2017, n. 2885; Cons. Stato, sez. VI, 31 dicembre 2019, n. 8920; T.A.R. Campania, sez. stacc. Salerno, sez. II , 5 gennaio 2021, n. 18; T.A.R. Puglia, sez. stacc. Lecce, sez. III, 3 marzo 2022, n. 365), “con l’ulteriore precisazione che il concetto di "false rappresentazioni dei fatti" di cui al comma 2-bis dell'art. 21-nonies viene esteso anche al mero silenzio su circostanze rilevanti, ossia alla fattispecie avvenuta nel caso in questione (Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4374) e che la portata del requisito della "sentenza passata in giudicato" è ritenuta non necessaria ove le attestazioni non veritiere, seppure penalmente irrilevanti, siano comunque imputabili almeno a colpa grave (Cons. Stato, sez. V, 27.6.2018, n. 3940; Cons. Stato, sez. VI, 4.2.2019, n. 849)” (si veda al riguardo T.A.R. Liguria, sez. I, 31 ottobre 2023, n. 886).

È vero che il comma 8 dell’art. 56, nella parte finale, prevede che “Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell'operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del GSE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva”, ma la fattispecie di cui al comma 7 deve ritenersi non riguardare il caso della

insufficienza o erronea documentazione, ma di “altri comportamenti”, che non vengono in rilievo nel caso di specie: laddove, invece, venga in rilievo la mancanza di documentazione necessaria per dimostrare la sussistenza di mediante presupposti per la concessione dei TEE, con particolare riguardo alle ricordate autocertificazioni sottoscritte dai clienti corredate dal documento di identità, non può trovare applicazione la disposizione che precede, il GSE, per le ragioni ampiamente indicate nei paragrafi che precedono, non potendo annullare le RVC emesse.

Infatti, all’insufficiente documentazione presentata, con particolare riguardo alle autocertificazioni sopra ricordate, come detto, si correla la mancata dimostrazione e quindi l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento delle originarie domande di rilascio dei TEE, con conseguente illegittimità dei titoli rilasciati.

Nel caso di specie, quindi, in cui il mancato assolvimento dell’obbligo correlato alla produzione documentale, con particolare riguardo alle dichiarazioni dei clienti sopra ricordate, si è sostanzialmente risolto in una insufficiente ed inesatta rappresentazione dei presupposti di fatto necessari per il rilascio dei TEE, certamente imputabile a carico di parte ricorrente, in ragione del fatto che nemmeno a fronte delle plurime richieste integrative da parte del GSE la società ricorrente ha superato il difetto documentale in contestazione, senza che possa, per contro, valorizzarsi una colpa dell’Amministrazione ai sensi del comma 2 bis, dell’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990.

La questione, infatti, è che nel caso di specie non si parla tanto e solo di una violazione tecnica del progetto così come approvato, né si tratta di sanzionare un dato tecnico non corretto o irregolare, ma viene in rilievo, un prius, ossia la mancanza di elementi documentali essenziali al fine dell’accoglimento della domanda e sia la mancanza di documenti necessari per la valutazione adeguata dei progetti presentati.

Ciò esclude, quindi, l’applicabilità della previsione contenuta nell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28 del 2011, ai sensi della quale “In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione”.

Infatti, la mancanza della documentazione in questione configura un vizio radicale ab origine della domanda che giustamente il GSE ha considerato come decisivo in relazione alle esigenze di tutela dell’interesse pubblico perseguito dal legislatore con la disciplina in esame e tale da non consentire una mera decurtazione degli incentivi riconosciuti.

Con riguardo, infine, agli ulteriori motivi, considerato che trattasi di motivi di ricorso fondati sull’invalidità derivata del provvedimento impugnato, si ritiene di poter rinviare a quanto già ampiamente dedotto in parte motiva.

Attesa la complessità e risalenza della controversia le spese di lite devono essere integralmente compensate con contributo unificato a carco della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Maria Barbara Cavallo, Presidente

Virginia Arata, Referendario, Estensore

Antonietta Giudice, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Arata	Maria Barbara Cavallo

IL SEGRETARIO