Pubblicato il 19/01/2026

N. 00088/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00023/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 23 del 2025, proposto da
Cooperativa Sociale Vitasì – Impresa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B29F3C5E9C, rappresentata e difesa dall'avvocato Concetta Piacente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rende, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Stella Morabito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Adiss Multiservice S.c.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Longo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione del Dirigente del Settore 3 – Servizi al cittadino, del Comune di Rende del 28 novembre 2024, n. 1886, recante l’aggiudicazione della gara avente ad oggetto «affidamento del servizio di gestione asilo nido ‘Peter Pan’ ubicato in Via Londra – località Quattromiglia – anni educativi 2024/2025 e 2025/2026» , nonché di tutti gli altri atti ad essa prodromici, presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rende e di Adiss Multiservice S.c.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il dott. CE AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Avendo partecipato alla gara per l’affidamento del servizio di gestione dell’asilo nido Peter Pan, in Rende, per gli anni 2024/2025 e 2025/2026, la Cooperativa Sociale Vitasì – Impresa Sociale, seconda nella graduatoria, contesta d’innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale l’aggiudicazione della gara alla Adiss Multiservice S.c.s.

Infatti, essendo risultata anomala l’offerta della prima classificata e aggiudicataria, la ricorrente sostiene che le giustificazioni offerte in sede di verifica dell’anomalia non siano sufficienti e avrebbero dovuto condurre all’esclusione di quella candidata.

2. – Il Comune di Rende e Adiss Multiservice s.c.s. si sono costituiti in giudizio e hanno resistito all’avversa azione.

3. – Disposta, con ordinanza del 16 giugno 2025, n. 1053, verificazione, i cui risultati sono stati fatti integrare giusta ordinanza del 25 settembre 2025, n. 1496, il ricorso è stato discusso nel merito e spedito in decisione all’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026.

4. – La società ricorrente ha articolato un unico motivo di ricorso, con cui ha fatto valere la violazione dell’art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, e la violazione dei princìpi di buona amministrazione.

In sostanza, Adiss Multiservice S.c.s. ha contemplato un costo del personale per € 961.216,72, oltre IVA, per tutta la durata dell’appalto, ripartita tra le diverse figure professionali coinvolte.

Il RUP ha formulato plurime richieste di chiarimenti in ordine alla differenza tra le ore mediamente lavorate previste dal CCNL e quelle previste nell’offerta, sulle incidenze relative agli scatti di anzianità e ad altre indennità, oltre che sulle voci variabili della retribuzione, quali formazione, malattie, infortuni, maternità.

Ma le giustificazioni fornite non sarebbero soddisfacenti. Infatti, l’offerta dell’aggiudicataria non avrebbe tenuto conto che il costo del lavoro va computato avendo riguardo non già al monte ore teorico annuo lavorato (1976 ore complessive; 165 ore mensili), ma al monte ore mediamente lavorato stabilito dal Ministero del Lavoro in ogni tabella di cui all’art. 23, comma 16 d.lgs. n. 36 del 2003 (che per il comparto ammonta a 1548 ore annue) per tener conto di ferie, malattia, infortunio, maternità.

Se si fosse tenuto conto il monte ore mediamente lavorato, e anche ipotizzando che la differenza tra il monte ore teorico e il monte ore mediamente lavorato possa essere ridotta per una migliore gestione degli elementi variabili (malattia, infortunio, gravidanza etc.), il reale costo del lavoro comunque sarebbe risultato molto maggiore di quello indicato (la parte ricorrente lo calcola in € 1.062.828,02), evidenziando l’antieconomicità dell’offerta.

Invece, l’aggiudicataria si sarebbe limitata a produrre le buste paga dei dipendenti, da cui risulta il pagamento delle ore non lavorate. Ma tale sarebbe appunto sintomatico dell’inaffidabilità dell’offerta, perché sarebbe una confessione della necessità di correlare l’offerta al monte ore mediamente lavorato.

Né l’aggiudicataria avrebbe dimostrato di aver tenuto conto degli scatti di anzianità.

5. – Il Comune di Rende, dal canto suo, ha sostenuto che il RUP abbia scrupolosamente verificato l’affidabilità dell’offerta dell’aggiudicataria, accertando che non vi è violazione dei minimi salariali.

6. – Adiss Multiservice s.c.s., ponendo l’accento sui limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica, ha sottolineato che il RUP ha verificato meticolosamente l’adeguatezza dell’offerta economica.

Questa sarebbe stata articolata tenendo conto di ferie, malattie, infortuni, maternità e di tutte le possibili varianti incidenti sul conto del lavoro. D’altra parte, le tabelle ministeriali sono un semplice parametro di valutazione della congruità dell'offerta, sicché l'eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle non legittima in sé un giudizio di anomalia o di incongruità.

7. – Il Tribunale ha già ricordato con l’ordinanza cautelare che spetta al ricorrente, in sede giudiziale, dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione dell'amministrazione circa la congruità dell’offerta economica, essendo perciò gravato dell'onere della prova relativa, potendosi dubitare della congruità dell'offerta, anche sotto lo specifico profilo ora in considerazione relativo al costo della manodopera, qualora la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica che è espressione di un apprezzamento tecnico-discrezionale insindacabile salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza non renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta (Cons. Stato, Sez. V, 4 novembre 2022, n. 9691).

Nel caso di specie, poiché la parte ricorrente ha articolato argomentazioni, collegate a concreti elementi fattuali, che, secondo la sua prospettazione, evidenzierebbero la palese incongruità dei costi della manodopera indicati dall’operatore economico aggiudicatario e, correlativamente, la palese illogicità della valutazione di congruità operata dell’amministrazione, è stato ritenuto necessario disporre verificazione sui seguenti aspetti:

a) se, nel fornire giustificazioni in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, Adiss Multiservice S.c.s. abbia tenuto conto dello scarto tra il monte ore lavorate teorico e il monte ore mediamente lavorate, così come determinato dal Ministero del Lavoro;

b) nell’ipotesi in cui le giustificazioni si basino sull’ipotesi che i lavoratori prestino attività lavorativa per un monte ore superiore al monte ore mediamente lavorate, se la differenza incida esclusivamente sulla parte variabile o vada ad assorbire anche la parte c.d. incomprimibile;

c) nell’ipotesi di scostamento, se siano stati allegati elementi che possano far ritenere prudenziali le stime fatte dall’aggiudicataria;

d) in ogni caso, se le giustificazioni tengano conto degli scatti di anzianità dei dipendenti che matureranno presumibilmente in costanza di appalto.

8. – La verificazione è stata affidata all’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Cosenza, che in data 4 luglio 2025 ha depositato ampia relazione contenente gli esiti della verificazione.

8.1. – Quanto ai primi tre quesiti, è risultato che l’aggiudicataria ha formulato l’offerta tenendo conto delle “ore teoriche”, pari a 1976, e ha fornito come giustificazione il fatto che le “ore mediamente non lavorate”, pari a 428, sono regolarmente retribuite. Poi, allo scopo di considerare i “costi di sostituzione”, per assenze varie, ha fatto ricorso alla maggiorazione del 18,5% sotto la voce “incidenze varie”.

Ma tali elementi variabili sono riferiti alle componenti della retribuzione e non alla natura delle “ore mediamente non lavorate”; tant’è che la voce include anche il costo degli scatti di anzianità e gli eventuali incrementi degli oneri previdenziali e assicurativi, che non sono ore di assenza. Si tratta, in sostanza, di una voce omnicomprensiva quantificata a forfait che include una serie di istituti contrattuali non del tutto omogenei.

Dunque, la maggiorazione del 18,5% non è sufficiente a coprire i maggiori costi che derivano dalla differenza tra il monte ore teorico e il monte ore mediamente lavorate, tanto più che l’operatore economico non ha fornito alcun elemento per ritenere che una sua organizzazione del lavoro particolarmente efficiente riduca significativamente questo scostamento.

8.2. – Quanto agli scatti di anzianità, anch’essi – come visto – sono computati nella voce “incidenze varie”, che però non risulta essere sufficientemente ampia.

8.3. - Le risposte sintetiche ai quesiti sono le seguenti:

a) La Adiss Multiservice S.c.s. ha formulato l’offerta utilizzando come base per il calcolo del costo della manodopera le “ore teoriche”. Non ha tenuto conto, dunque, dello scarto rispetto al monte delle “ore mediamente lavorate” per individuare il divisore, ma ha applicato al costo orario così calcolato una maggiorazione del 18,5%, sotto la voce “incidenze varie”.

b) Non ha fornito giustificazioni basate sull’ipotesi che i propri lavoratori prestino attività lavorativa per un monte ore superiore al monte ore mediamente lavorate.

c) Ha fornito le seguenti giustificazioni per il fatto di aver fatto uso delle ore teoriche: il “divisore orario” 165, previsto dal CCNL, è calcolato partendo dalle “ore teoriche”; con il divisore orario 165 si calcola la paga oraria; le “ore mediamente non lavorate” sono regolarmente retribuite ai propri dipendenti. Il ragionamento dell’impresa è che, in questo modo, il costo dell’assenza sia contemplato nella base di calcolo radicata sulle “ore effettive” e che, per contemplare i c.d. “costi di sostituzione”, sia sufficiente la maggiorazione del 18,5%, sotto la voce “incidenze varie”. Gli elementi allegati – sotto il solo profilo della quantificazione del costo orario, però, non consentono di ritenere prudenziali le stime fatte dall’aggiudicataria.

d) Gli scatti di anzianità, maturati e maturandi, non sono inseriti in una voce di costo autonomo ma sono contemplati nella medesima maggiorazione forfettaria del 18,5%.

9. – Il Comune di Rende, nella propria memoria conclusiva, ha contestato le conclusioni cui è giunto l’organo verificatore, deducendo che la società aggiudicataria ha fornito adeguate giustificazioni, tra cui rilievo particolare assumono la mancata corresponsione dell’indennità di turno e la riduzione del valore INAIL dal 3% al 1,185%.

Pur seguendo il ragionamento dell’organo verificatore, quindi, «il risparmio da calcolare è pari all’11,65%, ampiamente assorbito dalle somme inserite forfettariamente al 18,50%» .

10. – Adiss Multiservice S.c.s. ha depositato relazione controdeduttiva del proprio consulente tecnico di parte, il quale, oltre a difendere i computi e le giustificazioni presentate dall’aggiudicataria in sede di verifica dell’anomalia, ha illustrato come, nell’effettivo espletamento del servizio, sia risultata una reale redditività.

11. – Nel supplemento di consulenza tecnica, l’Ispettorato Territoriale del Lavoro ha ribadito le conclusioni alle quali era precedentemente pervenuto.

11.1. – Quanto alle osservazioni dell’aggiudicataria, si evidenzia che in esse sono presenti una serie di tabelle tutte diverse da quelle prodotte in gara. Si tratta delle tabelle denominate “statistica con dettaglio causali” che, nella versione originaria, prodotta in gara, contengono i dati fino a settembre 2024, mentre nella versione prodotta in giudizio contengono i dati fino a dicembre 2024. La ADISS, dunque, vorrebbe dimostrare che le proprie stime sono state prudenti “con dati di consuntivo” .

L’organo verificatore ha ritenuto riservato a questo giudice la valutazione ella correttezza di tale operazione.

In ogni caso, l’aggiudicataria ha fatto ricorso, come divisore, alle ore effettive pari 1976, sostanzialmente affermando che i suoi dipendenti non si assentano mai, sebbene tutti i dipendenti di tutte le altre imprese similari (secondo il dato statistico considerato dal Ministero per l’elaborazione delle tabelle) si assentino in media 428 ore su 1976. Questo dato, tuttavia, non risulta giustificato.

11.2. – Quanto alla posizione della stazione appaltante, essa conferma anche in giudizio che l’offerta dell’aggiudicataria abbatte i costi, rispetto al costo standard delle tabelle ministeriali, quantomeno dell’11,65%.

In sede di gara, che questo abbattimento è stato ritenuto compensato dalla maggiorazione forfetaria del 18,50% che l’aggiudicataria indica a compensazione di una serie di voci di costo non espressamente considerate; tra cui, le principali sono gli scatti di anzianità (maturati e maturandi) e le ore mediamente non lavorate.

In realtà, il risparmio si realizza nonostante l’indennità forfettaria del 18,50% che non è una maggiorazione applicata al costo finale, ma bensì una maggiorazione della paga minima oraria. E quest’ultima è commisurabile alla stregua di voce intermedia che, come tale, contribuisce alla quantificazione del costo finale.

Negli atti della gara non è spiegato come l’aggiudicataria sia arrivata a questa percentuale di maggiorazione sulla paga oraria; ossia non è spiegato in che misura la maggiorazione copra i costi degli scatti e in che altra misura e modo copra i costi delle ore mediamente non lavorate. La maggiorazione, peraltro, copre anche altre voci.

Le giustificazioni di questo risparmio avrebbero dovuto rispondere a due domande: quella sul perché il tasso di assenza dei lavoratori dell’aggiudicataria sia così basso, rapportato al taso di assenze medio; quella sul come sia calcolato il valore degli scatti all’interno della voce cumulativa “indennità varie”

Si tratta, però, domande a cui l’aggiudicataria non ha dato risposta.

12. – Il Tribunale, premesso che l’affidabilità dell’offerta va valutata ex ante e che tale valutazione non può essere condizionata dai successivi effettivi risultati operativi, ritiene convincente l’ iter logico e i risultati cui perviene il verificatore.

Posta la significativa differenza tra il monte orario teorico e il monte ore effettivamente lavorate, non vi sono elementi significativi per ritenere che tale differenza sia assorbita dalla mancata applicazione di indennità di turnazione, da un regime INAIL più favorevole e da una voce omnicomprensiva di tutti gli elementi variabili pari solo al 18,50% del costo complessivo.

13. – Il ricorso va quindi accolto, con annullamento del provvedimento di aggiudicazione.

La ricorrente ha richiesto l’ «aggiudicazione definitiva della gara in favore della ricorrente Cooperativa Sociale Vitasì – Impresa Sociale» ; tale domanda contiene in sé quella di dichiarazione di inefficacia del contratto.

Tale ultima domanda, in mancanza di elementi di segno contrario, va accolta, fissando al 16 febbraio la data da cui il contratto diverrà inefficace.

13. – Spetterà all’amministrazione valutare se la prestazione possa essere aggiudicata alla ricorrente.

Per tale caso, deve tenersi conto di quanto di recente affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza del 15 luglio 2025, n. 9), per cui:

a) gli articoli 121 e 122 c.p.a. hanno attribuito al giudice della cognizione il potere di ‘modulare’ la decorrenza della dichiarazione di inefficacia del contratto, stabilendo se essa debba operare ex tunc , ovvero ex nunc o da una determinata data, mantenendo fermi, in questi ultimi casi, gli effetti del contratto ormai caducatosi, con riferimento al periodo durante il quale esso sia già stato eseguito dall’originario aggiudicatario;

b) nel consentire il “subentro nel contratto”, gli articoli 122 e 124 non si sono riferiti alla ‘successione’ nel contratto e nel rapporto contrattuale, nello stato di esecuzione in cui si trova, ma hanno consentito al giudice amministrativo di valutare gli interessi pubblici coinvolti e le circostanze del caso concreto, prevedendo anche l’ultrattività degli effetti del contratto (ormai caducatosi a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione) e disponendo che il ‘secondo aggiudicatario’ sia sostituito a quello ‘originario’ quale contraente, con la stipula di un contratto sostitutivo del precedente, che consenta l’esecuzione della prestazione indicata nell’offerta (Cons. Stato, Sez. V, 23 marzo 2021, n. 2476; 26 gennaio 2021, n. 786; 30 novembre 2015, n. 5404; Sez. III, 12 settembre 2012, n. 4831);

c) il giudice amministrativo, oltre a determinare la decorrenza della perdita di efficacia dell’originario contratto, può anche disporre che il ‘secondo aggiudicatario’ effettui soltanto le prestazioni non ancora eseguite per il periodo contrattuale ‘residuo’ dell’affidamento, oppure che il nuovo rapporto abbia la medesima durata (oltre che gli stessi contenuti) di quello originario, quale risultante dalla disciplina di gara, quando si tratti di un contratto ad esecuzione continuata o periodica.

Dunque, tenendo conto della peculiarità del servizio di cui si tratta, per il caso di subentro la durata del contratto dovrà essere parametrata alla durata degli anni scolastici e, conseguentemente, l’efficacia temporale del nuovo contratto sarà fino alla conclusione dell’anno scolastico 2026/2027.

14. – Le spese di lite sono regolate secondo il principio della soccombenza, con distrazione in favore del procuratore di parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) lo accoglie e, per l’effetto, annulla determinazione del Dirigente del Settore 3 – Servizi al cittadino, del Comune di Rende del 28 novembre 2024, n. 1886;

b) dichiara inefficace a partire dal 16 febbraio 2026 il contratto stipulato a valle della procedura di evidenza pubblica tra il Comune di Rende e Adiss Multiservice S.c.s.;

c) demanda all’amministrazione di verificare se sussistano le condizioni per il subentro di Cooperativa Sociale Vitasì – Impresa Sociale nel contratto, nel qual caso il nuovo contratto avrà efficacia sino alla fine dell’anno scolastico 2026/2027;

d) condanna il Comune di Rende, in persona del Sindaco in carica, e Adiss Multiservice S.c.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , in solido tra di loro, alla rifusione, in favore della Cooperativa Sociale Vitasì, in persona del legale rappresentante pro tempore , e per essa al difensore distrattario, delle spese e competenze di lite, che liquida nella misura di € 12.993,00, oltre al rimborso del contributo unificato e delle spese generali nella misura del 15%, nonché oltre a IVA e CPA come per legge;

e) pone a carico del Comune di Rende, in persona del Sindaco in carica, e di Adiss Multiservice S.c.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , in solido tra di loro, delle spese di verificazione, che saranno liquidate con separato decreto su richiesta dell’organo verificatore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VO EA, Presidente

CE AL, Consigliere, Estensore

Federico Baffa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE AL	VO EA

IL SEGRETARIO