Pubblicato il 27/11/2025

N. 02180/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00468/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 468 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Alberto Tesserin, con domicilio eletto presso il suo studio in Stra, piazza Marconi n. 28;

contro

il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , il Comando della 1" Regione Aerea dell’Aeronautica Militare, in persona del legale rappresentante pro tempore , il Comandante pro tempore della 1" Regione Aerea dell’Aeronautica Militare, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco,63;

per l'annullamento

- dell’ordine di recupero coattivo n. -OMISSIS- del 23 aprile 2024, notificato il 3 maggio 2024, con il quale il Comandante della 1^ Regione Aerea dell’Aeronautica Militare, ha ordinato alla ricorrente «e/o a chiunque occupi l’alloggio di servizio codice -OMISSIS- sito in -OMISSIS- -OMISSIS- di lasciare liberi da persone e cose i locali costituenti detto alloggio, entro il giorno 24 giugno 2020 alle ore 14.00 con comminatoria che, in difetto, il giorno 25 giugno 2024 alle ore 10:00 si procederà nei confronti di essa intimata o di qualsiasi altro illegittimo detentore dei locali medesimi, allo sgombero coattivo con l’assistenza della forza pubblica», al contempo segnalando che «un Ufficiale designato dal 51° Stormo di -OMISSIS- sarà delegato a provvedere all’eventuale sgombero d’ufficio dei locali ed alla temporanea presa in consegna delle masserizie in nome dell’Amministrazione Militare»;

- di qualsiasi altro atto, connesso, presupposto o consequenziale, anche non noto alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e di Aeronautica Militare Comando 1 Regione Aerea;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il dott. AS MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente contraeva matrimonio con un militare in forza all’Aeronautica Militare.

I coniugi stabilirono la loro residenza presso un immobile appartenente all’Amministrazione militare e oggetto di concessione al militare in questione come alloggio di servizio.

Dall’unione dei coniugi nacquero due figlie.

Nel 2015 la ricorrente divorziava dal marito.

La casa coniugale veniva assegnata alla ricorrente che quindi l’Amministrazione faceva subentrare nella conduzione dell’alloggio di servizio.

Successivamente, il Ministero della difesa individuava l’immobile detenuto dalla ricorrente tra quelli suscettibili di alienazione in quanto non più funzionale alle esigenze istituzionali ai sensi dell’art. 403 d.P.R. n. 90/2010 e quindi, con atto n. -OMISSIS- prot. del 22 febbraio 2013, proponeva l’acquisto alla ricorrente come conduttrice titolare del diritto di prelazione ai sensi dell’art. 404 d.P.R. n. 90/2010.

La ricorrente segnala di non essere riuscita, a causa delle sue condizioni economiche, ad esercitare il diritto di prelazione, ragion per cui decise di optare per la prosecuzione della conduzione ai sensi dell’art. 404, comma 4, lett. b), d.P.R. n. 90/2010, siccome percettrice di reddito inferiore alle soglie minime stabilite dal Ministero.

Il rapporto di conduzione immobiliare tra la ricorrente e l’Amministrazione proseguiva regolarmente fino al 2019, allorquando la ricorrente rilevava un anomalo abbassamento di quota del terreno circostante il fabbricato e gravi anomalie nel funzionamento dell’impianto di scarico fognario dell’abitazione, dandone comunicazione all’Amministrazione con nota del 18 ottobre 2019. La ricorrente riteneva, infatti che, in base all’art. 9, comma 2, n. 4, gravassero sull’Amministrazione della difesa tutte le spese relative al « ripristino della rete fognaria, ivi compreso lo spurgo dei pozzi neri, fosse biologiche, delle colonne di scarico delle acque bianche e nere quanto effettuato fuori dalla normale programmazione ».

Nonostante i vari solleciti, l’Amministrazione non riscontrava le richieste e la ricorrente, per mantenere la funzionalità dei servizi igienici, era costretta a far intervenire una ditta di spurgo pozzi neri con frequenza mediamente bimestrale.

Con nota del 6 aprile 2020, la ricorrente segnalava che la situazione era divenuta insostenibile, versando nell’impossibilità di pagare sia il canone, sia i costi dei frequenti spurghi. La ricorrente sospendeva così provvisoriamente il pagamento del canone.

Con nota del 3° Reparto Manutenzione del Gruppo Servizi Generali di -OMISSIS- n. -OMISSIS-prot. del 12 maggio 2020, l’Amministrazione riconosceva che le spese per gli interventi di spurgo straordinario non potevano ritenersi a carico della ricorrente.

Seguiva un sopralluogo nel giugno 2021 i cui esiti sono trasfusi nella nota del 51° Stormo dell’Aeronautica Militare n. -OMISSIS- prot. del 18 giugno 2021. In essa si legge che sono state riscontrate « criticità riconducibili al fenomeno di subsidenza generalizzato per un’altezza di almeno 40 cm che ha portato all’abbassamento di tutte le tubazioni della rete fognaria interessata compresi i canali di collegamento e di scolo verso la fossa “trappola” elemento terminale (situata all’interno dell’ex Base Logistica) ».

Con nota n. -OMISSIS-prot. del 15 marzo 2024, la ricorrente veniva avvertita, ai sensi dell’art. 1028 d.P.R. n. 90/2010 e degli artt. 7 e 8, l. n. 241/1990, dell’avvio di un procedimento di verifica delle informazioni fornite al 51° Stormo in aderenza a quanto previsto dal d.P.R. n. 445/2000.

Il 3 maggio 2024, la ricorrente si vedeva notificare l’ordinanza n. -OMISSIS- del 23 aprile 2024 con la quale le veniva ingiunto di liberare l’immobile ove risiede entro il termine del 24 giugno 2024, adducendo quale motivazione l’omesso pagamento dei canoni per un ammontare di € 6.628,50.

Avverso tale provvedimento la ricorrente proponeva ricorso a questo Tribunale che veniva rubricato al n. -OMISSIS-/2024 R.G., chiedendone, a mezzo di apposita domanda cautelare, la sospensione dell’efficacia.

All’esito dell’udienza camerale fissata per la trattazione della domanda cautelare questo Tribunale, con la sentenza in forma semplificata n. -OMISSIS-del 4 luglio 2024 declinava la giurisdizione in favore del giudice ordinario.

Avverso la sentenza, la sig.ra -OMISSIS- proponeva avanti al Consiglio di Stato l’appello rubricato al n. -OMISSIS- R.G., Sez. II, che veniva accolto con sentenza n. -OMISSIS- del 27 gennaio 2025. Il Giudice d’appello motivava l’accoglimento come segue: « La sentenza gravata non è, infatti, condivisibile, dovendosi ritenere il Giudice amministrativo adito munito di giurisdizione sulla presente controversia, e la stessa va, pertanto, annullata ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo con rimessione al primo Giudice. Sul punto va rilevato che la giurisprudenza citata dal T.a.r. Veneto a supporto della sentenza appellata (Cass. civ., Sez. un., 24 maggio 2019, n. -OMISSIS- e T.a.r. Puglia, Bari, 5 aprile 2024, n. 412) è relativa ad ipotesi - differenti da quella oggetto del presente giudizio - di controversie concernenti la decadenza di alloggi di edilizia residenziale pubblica che non costituiscono bene pubblico demaniale (su cui vi è evidentemente giurisdizione del Giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo), bensì beni di proprietà di enti pubblici concessi in locazione a cittadini. Ovvero ancora il Giudice di primo grado menziona una sentenza (i.e. T.a.r. Lazio, Roma, Sez. II, 24 marzo 2023, n. 5157) relativa al rilascio di immobile di edilizia residenziale pubblica occupato senza titolo, ipotesi non ricorrente nel caso in esame. A ben vedere, il rapporto di conduzione di un bene demaniale - quale quello oggetto della presente controversia - conserva natura pubblicistica dal momento dell’assegnazione fino alla sua definitiva estinzione e il concessionario (ovvero il legittimo subentrante quale l’odierna appellante -OMISSIS-) resta per tutta la sua durata assoggettato all’esercizio dei poteri autoritativi dell’Amministrazione, risultando perciò portatore di interessi legittimi - e non già di diritti soggettivi – la tutela dei quali è rimessa al Giudice amministrativo e non al Giudice ordinario. Inoltre, non può ragionevolmente sostenersi che l’impugnato provvedimento di rilascio n. -OMISSIS- si fondi sulla circostanza della conduzione dell’immobile per cui è causa senza titolo, posto che lo stesso è motivato unicamente in relazione alla situazione di morosità della sig.ra -OMISSIS- e comunque la comunicazione di avvio del procedimento risalente al 15 marzo 2024 fa riferimento ad un alloggio ASI sine titulo, ma “concesso alla S.V.”, in tal modo essendo la stessa Amministrazione a qualificare il rapporto come concessione. Parimenti, nella nota prot. n. -OMISSIS-del 12 maggio 2020 l’Amministrazione dichiarava di non poter dispensare l’appellante dal versamento «del canone di concessione dell’alloggio» (e non già dal versamento dell’indennità di occupazione sine titulo) di talché, per stessa ammissione della P.A., il rapporto in oggetto non può essere qualificato che come concessione di bene pubblico. E ciò a maggior ragione ove si consideri che con atto n. -OMISSIS-. del 22 febbraio 2013 veniva riconosciuto alla sig.ra -OMISSIS- il diritto di prelazione ai sensi dell’art. 404 del d.P.R. n. 90/2010, il ché non sarebbe mai potuto avvenire se ella fosse stata considerata un’occupatrice sine titulo del bene, poiché tale facoltà è concessa dalla legge ai concessionari/conduttori legittimi. Pertanto, nessuna rilevanza può essere attribuita alla circostanza, menzionata nelle premesse del provvedimento impugnato, che l’ex marito della -OMISSIS- fosse stato destinatario nel 2003 di una richiesta di rilascio dell’immobile: sia perché il provvedimento impugnato è motivato esclusivamente in relazione all’omesso pagamento del canone e non con l’assenza di titolo alla conduzione; sia perché successivamente al 2003 l’odierna appellante è stata fatta subentrare dalla P.A. nel rapporto concessorio, reiteratamente qualificato come tale. Inoltre, nella sentenza appellata il T.a.r. sottolinea che «...la ricorrente, invece, a tale pretesa esecutiva oppone che il suo diritto di abitazione nell’alloggio deriva dalla suddetta pronuncia della Corte d’Appello di Venezia, resa nell’ambito del giudizio di separazione dei coniugi. Ne deriva che la controversia verte sulla pretesa dell’Amministrazione di agire esecutivamente nei confronti della ricorrente, che radica il suo diritto di abitazione in un provvedimento giurisdizionale, e si svolge su un piano paritetico, non essendo la determinazione dell’Amministrazione frutto di una valutazione discrezionale, quanto piuttosto espressione di un potere vincolato, mediante il quale recuperare la disponibilità del bene illegittimamente goduto dalla ricorrente...». Tuttavia, ritiene questo Giudice che la decisione del Tribunale, poi confermata dalla Corte d’Appello, di assegnare la casa coniugale alla ex coniuge affidataria della prole allora minorenne e in condizioni economiche critiche, abbia rappresentato soltanto il presupposto sulla base del quale l’Amministrazione militare si è determinata a proseguire con la sig.ra -OMISSIS- il rapporto concessorio, la cui natura pubblicistica non è per nulla mutata. E non potrebbe essere altrimenti poiché, qualora l’immobile sia di proprietà di terzi, l’assegnazione della casa coniugale attribuisce all’assegnatario unicamente il diritto di proseguire, subentrando all’altro coniuge, nel rapporto di detenzione, senza poterne affatto mutare la natura giuridica e senza integrare elemento genetico di un nuovo e differente rapporto giuridico, bensì imponendone solamente la novazione soggettiva. Non è, quindi, condivisibile il convincimento del T.a.r. Veneto secondo cui l’assegnazione in favore dell’appellante disposta dal Giudice civile abbia modificato la natura giuridica della conduzione immobiliare, attraendola dalla sfera pubblicistica a quella privatistica. Va, a tal riguardo, evidenziato che se il rapporto è di natura concessoria di un bene pubblico (peraltro la sig.ra -OMISSIS- - si ribadisce - non è occupante sine titulo, bensì legittima detentrice del bene immobile, essendo legittimamente subentrata all’ex marito, come ammesso dalla stessa Amministrazione che le ha riconosciuto il diritto di prelazione, autorizzando peraltro la prosecuzione rapporto con nota del 31 gennaio 2014) la giurisdizione appartiene al Giudice amministrativo in sede esclusiva a prescindere dal momento in cui esso è sorto: opera, infatti, la previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo che assegna in via esclusiva al Giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai Tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche. A detta considerazione si aggiunga che secondo Cass. civ., Sez. un., 29 novembre 1995, n. 12341 (alle cui conclusioni questo Collegio ritiene di aderire), in relazione ad un alloggio di servizio (nella specie, appartamento sito in un fabbricato di proprietà di un ente previdenziale, locato dalla P.A. e destinato a caserma dei Carabinieri e ad alloggi per le famiglie di ufficiali e sottufficiali dell’Arma), assegnato in godimento al pubblico dipendente al fine di agevolarne lo svolgimento delle mansioni e di assicurarne una maggiore presenza ed una migliore reperibilità nel luogo di prestazione dell’attività lavorativa, la controversia concernente il rilascio dell’alloggio in questione (promossa, nell’ipotesi, dal militare per invalidare il provvedimento di revoca della concessione, adottato dalla p.a. a seguito di sospensione cautelare dal servizio del militare medesimo) “... rientra,..., nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto inerente ad un trattamento connesso con il pubblico impiego...”. Pertanto, dette conclusioni sono certamente applicabili alla fattispecie in esame, non potendo ragionevolmente ipotizzarsi un differente trattamento in punto di radicamento della giurisdizione a seconda che vi sia o meno il subentro del coniuge del militare (originario concessionario) nel bene demaniale, ovvero che permanga o meno l’unione coniugale ».

La ricorrente, con ricorso depositato in data 21 marzo 2025, riassumeva così la causa ai sensi dell’art. 105, comma 3, c.p.a. davanti a questo Tribunale, riproponendo i motivi di impugnazione già dedotti nell’originario ricorso n. -OMISSIS-/2024 R.G.

Con il primo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 e dell’art. 1028 d.P.R. n. 90/2010.

Con il secondo motivo di ricorso l’ordine di sgombero è stato censurato per violazione degli artt. 330 e 333 del d.P.R. n. 90/2010 ed eccesso di potere per falsità di presupposto, carenza di istruttoria e motivazione carente e illogica.

Con il terzo motivo di ricorso il provvedimento è stato censurato per eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, ingiustizia manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione.

L’Amminsitrazione intimata si è costituiva in giudizio opponendosi all’accoglimento del ricorso.

La causa, infine, veniva chiamata alla pubblica udienza del 13.11.2025 ed ivi trattenuta in decisione.

Sotto un profilo metodologico, si evidenzia che il Collegio ritiene di far applicazione del consolidato “ principio della ragione più liquida ” (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242).

Ciò precisato, il ricorso va accolto alla luce della ritenuta fondatezza del secondo motivo di ricorso.

Come si è evidenziato, con tale motivo di ricorso l’ordine di sgombero è stato censurato per violazione degli artt. 330 e 333 del d.P.R. n. 90/2010 ed eccesso di potere per falsità di presupposto, carenza di istruttoria e motivazione carente e illogica.

Occorre premettere che, come già riconosciuto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. -OMISSIS-del 27 gennaio 2025, che tra la ricorrente e l’Amministrazione militare si costituì un rapporto concessorio avente a oggetto la disponibilità dell’immobile a scopo abitativo.

In essa si legge infatti che la ricorrente « non è occupante sine titulo, bensì legittima detentrice del bene immobile, essendo legittimamente subentrata all’ex marito, come ammesso dalla stessa Amministrazione che le ha riconosciuto il diritto di prelazione, autorizzando peraltro la prosecuzione rapporto con nota del 31 gennaio 2014 ».

Trova quindi applicazione l’art. 333 d.P.R. n. 90/2010, il cui primo comma consente al competente comando di emanare la relativa ordinanza di sgombro coattivo « se l’alloggio non è lasciato libero nel termine fissato ».

Il procedimento di rilascio coattivo presuppone infatti che sia stato previamente eliso il rapporto di concessione/conduzione attraverso uno specifico provvedimento nel quale deve essere anche indicato il termine entro il quale l’immobile deve essere liberato.

Pertanto, l’ordinanza di sgombro è strumento di esecuzione coattiva impiegabile soltanto dopo che sia stata accertata l’inosservanza del termine per la liberazione dell’alloggio assegnato in un apposito e precedente provvedimento.

L’art. 330 d.P.R. 90/2010 annovera tra le cause di decadenza l’omesso pagamento di rette e oneri, ma al secondo comma stabilisce anche che il comando competente, in caso di decadenza, notifica il provvedimento con atto formale nel quale viene fissata la data del rilascio dell’alloggio.

Le due norme sono pertanto strettamente correlate e descrivono un procedimento che si articola in due fasi successive: prima viene emesso il provvedimento di decadenza con assegnazione del termine per il rilascio spontaneo; poi, se il termine non viene rispettato, viene emanata l’ordinanza di recupero coattivo.

Nel caso di specie nessun formale provvedimento di decadenza è mai stato notificato alla ricorrente.

Ciò rileva sia sotto il profilo della dedotta violazione di legge, sia sotto quella della mancanza di presupposto: appunto perché non è consentito procedere allo sgombero coattivo se prima non è stata dichiarata la decadenza e assegnato il termine per liberare spontaneamente l’immobile.

Le assorbenti considerazioni che precedono rendono irrilevante la disamina delle ulteriori doglianze in quanto la ritenuta fondatezza del secondo motivo di ricorso, dalla quale si evince il mancato rispetto da parte dell’Amministrazione del procedimento finalizzato al rilascio coattivo, costituisce ragione già sufficiente per l’annullamento degli atti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti in epigrafe indicati.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese dell’odierno giudizio in favore della parte ricorrente che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida OL, Presidente

AS MP, Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS MP	Ida OL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.