Pubblicato il 11/02/2026

N. 00672/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01438/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1438 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sindacato Nazionale Area Radiologica (S.N.R.), in persona del legale rappresentante pro tempore , e da NZ Di ND e ER AM, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonella Villani, Michela Erika Rossano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Gallonetto, Maria Emilia Moretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della deliberazione della Giunta della Regione Lombardia N° XII/2224 del 22.4.2024 (in BURL n. 17 del 26.4.2024), nella parte in cui approva l’allegato 3, recante il tempario unico regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale oggetto del PNGLA; 2) dell’allegato 3 alla deliberazione della Giunta della Regione Lombardia N° XII/2224 del 22.4.2024 (in BURL n. 17del 26.4.2024), 3) di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente ed in particolare: 4) dell’ignoto atto, ove esistente, contenente la ricognizione effettuata dalla Direzione Generale Welfare con i singoli enti Erogatori Pubblici e Privati accreditati sulla durata degli slot delle singole prestazioni PNGLA, ricognizione menzionata nella delibera sub. 1.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SINDACATO NAZIONALE AREA RADIOLOGICA (S.N.R.) il 29/12/2025, per l’annullamento:

1) della deliberazione della G. Reg. della Lombardia del 29 settembre 2025 - n.XII/5057 (in BURL serie ordinaria n. 44 del 31.10.2025) recante “Ulteriori determinazioni del piano operativo regionale anno 2025 per il contenimento dei tempi di attesa approvato con d.g.r. n. XII/4556/2025” nella parte in cui approva l’allegato 3, contenente “Indicazioni operative sulla definizione delle agende-aggiornamento del Tempario Unico Regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale oggetto del PNGLA”; 2) dell’allegato 3 alla delibera di G.Reg della Lombardia del 29 settembre 2025 – n. XII/5057 (in BURL serie ordinaria n. 44 del 31.10.2025); 3) di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente; 4) dell’ignoto atto, ove esistente, contenente la ricognizione effettuata dalla Direzione Generale Welfare con i singoli enti Erogatori Pubblici e Privati accreditati sulla durata degli slot delle singole prestazioni PNGLA, ricognizione menzionata nella deliberazione della Giunta della Regione Lombardia N° XII/2224 del 22.4.2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il dott. ND PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Sindacato Nazionale Area Radiologica (S.N.R.), il dott. NZ Di ND e la dott.ssa ER AM agiscono per l’annullamento della deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n° XII/2224 del 22.4.2024 (in BURL n. 17 del 26.4.2024), nella parte in cui approva l’allegato 3 (anch’esso impugnato), recante il tempario unico regionale per le prestazioni di specialistica ambulatoriale oggetto del PNGLA.

1.1. A sostegno del gravame, i ricorrenti deducono anzitutto che il Sindacato tutela gli interessi morali, sociali e professionali dei medici dell’Area Radiologica (radiologi, radioterapisti, neuroradiologi, medici nucleari, fisici sanitari, specializzandi e under 35), nonché dei centri sanitari in cui tali professionisti operano, mentre il Dott. Di ND e la Dott.ssa AM sono medici radiologi dipendenti del Servizio Sanitario Nazionale, operanti in strutture pubbliche della Regione Lombardia.

Gli esponenti affermano che, con la delibera impugnata, la Giunta regionale lombarda ha introdotto misure per il contenimento delle liste di attesa, istituendo un tempario unico regionale che stabilirebbe tempi massimi di esecuzione degli esami e tempi ridotti di refertazione. Ciò sulla base di una ricognizione istruttoria non identificata né resa disponibile e in contrasto con il modello di appropriatezza prestazionale elaborato dalla SIRM (Società Italiana di Radiologia Medica e Interventistica) il 13.12.2022. Lamentano che la delibera regionale esporrebbe i medici a rischi clinici e legali, comprometterebbe la sicurezza delle cure e inciderebbe sull’autonomia professionale del medico.

1.2. Segnatamente, il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I) Incompetenza – Violazione art. 117, co. 2, lett. m), Cost. – Violazione art. 1, comma 169, L. 311 del 2004 – Eccesso di potere (difetto di motivazione e di istruttoria – erroneità dei presupposti di fatto e di diritto) – Violazione art. 1, d.lgs. 502/1992 – Eccesso di potere (contraddittorietà con il Piano nazionale di governo delle liste di attesa – PNGLA 2019-2021, approvato in sede di Intesa del 21 febbraio 2019, stipulata, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, e con il PNGLA della Regione Lombardia approvato con deliberazione di G. Reg. n. XII/511 del 26/06/2023) – Violazione artt. 2, 32 e 33 Cost. – Violazione art. 1, commi 556 e 557, L. 208/2015.

La Regione avrebbe giustificato il tempario unico con l’esigenza di uniformare le agende e l’offerta sul territorio, senza spiegare come ciò riduca i tempi di attesa e senza che tale intervento rientri nelle competenze regionali: il PNGLA nazionale e quello regionale non consentirebbero alle Regioni di intervenire sui tempi di esecuzione delle prestazioni.

II) Violazione degli artt. 40 e segg. d.lgs. 165/2001 – Violazione del Contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area Sanità – Triennio 2019-2021 (24A01226) (in G.U., Serie generale n. 59 dell’11.03.2024) ed in particolare degli artt. 4, 6 e 7 – Violazione dell’art. 3, L. 241/1990 – Eccesso di potere (illogicità manifesta, contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria e travisamento dei fatti) – Violazione art. 97 Cost.

Il tempario unico regionale inciderebbe sull’organizzazione del lavoro dei medici dipendenti del SSN, materia riservata alla contrattazione collettiva nazionale o aziendale, e assumendo unilateralmente decisioni relative ai rapporti di lavoro.

III) Eccesso di potere (difetto di istruttoria e di motivazione – irrazionalità sotto altro e ulteriore profilo – illogicità – contraddittorietà interna) – Violazione art. 5, L. 24/2017 – Violazione D.M. 2.8.2017 – Violazione artt. 2, 32 e 33 Cost.

Il tempario fisserebbe tempi massimi di esecuzione in contrasto con i tempi minimi indicati dal modello SIRM, e senza che la Regione abbia svolto un’istruttoria tecnico-scientifica autonoma, imponendo modalità esecutive incompatibili con le evidenze scientifiche e con gli obblighi professionali e deontologici dei medici radiologi.

IV) Eccesso di potere (erroneità dei presupposti di fatto e di diritto – difetto assoluto di istruttoria e di motivazione – irrazionalità – illogicità – abnormità) – Violazione art. 3 l. 241/90 – Violazione art. 97 Cost.

La delibera, fondata sui tempi di costruzione delle agende e non sui tempi scientificamente necessari all’esecuzione degli esami, sarebbe caratterizzata da una istruttoria contraddittoria e priva di valutazioni medico-scientifiche, che condurrebbe a risultati illogici.

I ricorrenti chiedono inoltre l’acquisizione di tutti gli atti istruttori utilizzati dalla Regione Lombardia per determinare i tempi di esecuzione delle prestazioni.

3. La Regione resistente si costituisce in giudizio, eccependo:

- l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse a seguito della DGR XII/5057 del 29/09/2025, che avrebbe aggiornato il Tempario Unico Regionale;

- il difetto di legittimazione ad agire del Sindacato ricorrente, poiché gli atti impugnati non inciderebbero in modo omogeneo sugli interessi degli iscritti, e si configurerebbe un conflitto di interessi tra i singoli specialisti.

Nel merito, la Regione sostiene l’infondatezza del ricorso, in quanto:

- la controversia rientrerebbe nelle competenze regionali in materia di organizzazione del SSR e di tutela della salute, ai sensi dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.;

- la delibera impugnata si limiterebbe a disciplinare la conformazione delle agende di prenotazione, e sarebbe fondata su un’analisi dei tempi effettivamente utilizzati dalle strutture, riferendosi in via prudenziale a quelli più elevati o ad una media tra pubblico e privato, e non inciderebbe sui LEA né sull’autonomia clinica del medico;

- il Tempario non modificherebbe l’orario di lavoro dei sanitari né imporrebbe prestazioni aggiuntive, limitandosi a organizzare gli appuntamenti all’interno dell’orario invariato;

- le linee guida della Società Italiana di Radiologia Medica ed Interventistica (SIRM) non sarebbero qualificabili come linee guida vincolanti ai sensi dell’art. 5 della L. 24/2017, né come raccomandazioni ufficiali dell’Istituto Superiore di Sanità;

- i tempi adottati sarebbero quelli maggiormente impiegati nelle agende e ritenuti proponibili a livello regionale, e la asserita mancata allegazione degli atti istruttori non avrebbe impedito agli operatori di conoscere gli atti mediante istanza di accesso.

4. Con atto di motivi aggiunti, notificato e depositato il 29 dicembre 2025, i ricorrenti impugnano la deliberazione regionale del 29 settembre 2025 - n. XII/5057 recante “ Ulteriori determinazioni del piano operativo regionale anno 2025 per il contenimento dei tempi di attesa approvato con d.g.r. n. XII/4556/2025 ” nella parte in cui approva l’allegato 3, parimenti impugnato.

4.1. In fatto, evidenziano che la delibera impugnata ha modificato le tempistiche di alcune prestazioni già contenute nell’allegato 3 della DGR XII/2224/2024 e ha introdotto nuove prestazioni, richiamando il nuovo nomenclatore tariffario regionale approvato con DGR n. XII/3630 del 16.12.2024 e lo schema del PNGLA 2025/2027.

4.2. In diritto, articolano quattro motivi:

I) Eccesso di potere (erroneità dei presupposti di fatto e di diritto - contraddittorietà interna e con altre delibere della medesima p.a. che hanno disposto il monitoraggio del tempario – difetto assoluto di motivazione e di istruttoria - illogicità - abnormità - violazione art. 3 l. 241/90 - violazione art. 97 Cost .

Secondo i ricorrenti, sarebbe illegittimo il richiamo allo schema del PNGLA 2025/2027, che non è ancora definitivamente approvato, e che non riguarderebbe i tempi di esecuzione delle prestazioni. Per altro, la Regione avrebbe escluso numerose prestazioni previste dall’allegato H dello schema di PNGLA. La delibera sarebbe poi priva di istruttoria, illogica e arbitraria;

I motivi sub II), III) e IV) riproducono sostanzialmente le censure rispettivamente formulate nel primo, secondo e terzo motivo del ricorso introduttivo.

5. All’udienza del 20 gennaio 2026, i legali della parte resistente hanno dichiarato di rinunciare ai termini di difesa con riguardo ai motivi aggiunti. All’esito della discussione orale, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione di difetto di legittimazione di agire del Sindacato per conflitto di interessi, formulata dalla Regione.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale, “ le associazioni sindacali (e, più in generale, le associazioni di categoria) sono legittimate a stare (locus standi) in sede giurisdizionale (mediante la proposizione del ricorso o l'intervento in giudizio) solo quando venga invocata la lesione di un interesse omogeneo comune all'intera categoria, e non anche quando si verta su questioni concernenti singoli iscritti ovvero su questioni capaci di dividere la categoria in posizioni contrastanti, atteso che l'interesse collettivo dell'associazione sindacale deve identificarsi con l'interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con interessi di singoli associati o di gruppi di associati” (cfr. Consiglio di Stato, sent. Ad. Plen. n. 4/2019, punto 16 e, ancor più di recente, T.A.R. Sicilia, Palermo, III, n. 633/2021).

Orbene, nel caso di specie il ricorso proposto dal Sindacato non è propedeutico a tutelare un interesse individuale di alcuni associati a discapito di altri, bensì a salvaguardare l’intera categoria dei medici radiologi operanti nella Regione Lombardia (in quanto interessati dalla delibera impugnata). La configurabilità di posizioni non omogenee tra i singoli specialisti associati al sindacato, prospettata dalla parte resistente, costituisce una evenienza fattuale che non incide sulla complessiva omogeneità dell’interesse di categoria fatto valere dal Sindacato. Pertanto, non sussiste il dedotto conflitto di interessi.

2. Ancora in via preliminare, deve rilevarsi la persistenza dell’interesse delle parti ricorrenti, confermato in udienza pubblica, all’annullamento della delibera impugnata con il ricorso introduttivo, n° XII/2224 del 22.4.2024.

Al riguardo, giova osservare che la delibera n. XII/5057 del 29/09/2025 ha modificato le tempistiche di alcune soltanto delle prestazioni contenute nell’Allegato n. 3 della d.g.r. n. XII/2224/2024, e incluso ulteriori prestazioni contenute nel Piano Regionale di Governo delle Liste di Attesa 2025; pertanto, essa non può dirsi – in assenza di indici univoci in tal senso - integralmente sostitutiva dell’atto censurato nel gravame introduttivo.

3. Tanto premesso, può procedersi all’esame nel merito dei ricorsi.

3.1. Il primo motivo del ricorso introduttivo, e il secondo di quello per motivi aggiunti, esaminabili congiuntamente, sono infondati.

Diversamente da quanto prospettato dai ricorrenti, i provvedimenti impugnati si limitano a regolare le modalità di conformazione delle agende di prenotazione, senza introdurre prescrizioni incidenti sul contenuto delle prestazioni sanitarie. Le deliberazioni regionali censurate costituiscono atti di indirizzo nei confronti degli enti del Servizio sanitario, e a ben vedere non impattano sulla determinazione della concreta durata delle prestazioni, che resta affidata alla valutazione professionale del medico curante.

Né appare sussistere il dedotto contrasto con il PNGLA, considerato per altro che quest’ultimo disciplina esclusivamente i tempi di attesa intercorrenti tra la prescrizione e l’erogazione delle prestazioni. Al riguardo, il Collegio ritiene di non discostarsi da quanto affermato da questa Sezione in un caso analogo, vale a dire che il c.d. tempario delle prestazioni specialistiche “ non solo non si pone in contrasto con il PNGLA, ma è uno strumento di attuazione del PNGLA, il cui obiettivo è certo la riduzione dei tempi di attesa, ma perseguito attraverso una misura organizzativa che definisce i tempi medi delle singole prestazioni in modo tale da mettere a disposizione del centro prenotazioni un parametro temporale di riferimento che consenta di fissare le visite dei medici specialisti del SSR ” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. V, 31 gennaio 2025, n. 347).

Per quanto detto, i motivi all’esame sono infondati.

3.2. Il secondo mezzo del ricorso introduttivo, e il terzo dei motivi aggiunti, esaminabili congiuntamente, sono parimenti infondati.

I ricorrenti affermano che il tempario unico regionale inciderebbe sull’organizzazione del lavoro dei medici dipendenti del SSN, materia riservata alla contrattazione collettiva nazionale o aziendale, e assumerebbe unilateralmente decisioni relative ai rapporti di lavoro.

Analoga censura è stata disattesa da questa Sezione nel precedente del 2025 da ultimo richiamato, con affermazioni di principio dalle quali non si ravvisano ragioni per discostarsi.

A tal riguardo, giova ribadire che il tempario non modifica l’orario di lavoro dei sanitari né impone prestazioni aggiuntive, limitandosi a organizzare gli appuntamenti all’interno dell’orario invariato. Le previsioni delle delibere impugnate sono rivolte principalmente agli addetti che ricevono le prenotazioni e possono così organizzare le agende, nel rispetto dei limiti previsti dal vigente accordo collettivo nazionale per la specialistica ambulatoriale del 4 aprile 2024.

La citata sentenza n. 347/2025 ha chiarito infatti che “ L’allegato impugnato prevede i tempi delle visite specialistiche, che ogni ente erogatore pubblico o privato accreditato dovrà adottare al fine della costruzione e programmazione delle proprie agende, ma rispetta il criterio generale del comma 3 art. 29 [dell’Accordo collettivo nazionale]”.

Pertanto, non sussistono i vizi denunciati dai ricorrenti.

3.3. Il terzo e il quarto motivo del gravame introduttivo, e il quarto dei motivi aggiunti, esaminabili congiuntamente, sono infondati.

I ricorrenti sostengono che il tempario fisserebbe tempi massimi di esecuzione in contrasto con quelli minimi indicati dal modello SIRM, e l’istruttoria svolta sarebbe contraddittoria e priva di valutazioni medico-scientifiche.

Con riferimento alla mancata considerazione dei documenti redatti dalla SIRM, il Collegio ritiene dirimente evidenziare che, come già osservato, i provvedimenti censurati non ledono la libera determinazione dei medici, lasciando intatta la facoltà di questi ultimi di dedicare ad ogni singola prestazione il tempo necessario, anche maggiore rispetto a quello prestabilito.

In altri termini, come precisato anche dalla Regione nelle proprie difese, le indicazioni temporali contenute nel tempario non assumono valenza vincolante nei confronti del professionista sanitario, il quale mantiene integra la propria autonomia nella determinazione della durata della singola prestazione, in funzione delle specificità del caso concreto. Del resto, la stessa DGR n. XII/2224 impugnata dà atto che il tempario riporta, per singola prestazione appartenente al gruppo PNGLA, “ la tempistica massima che ogni ente erogatore pubblico o privato accreditato dovrà adottare, al fine della costruzione e programmazione delle proprie agende” (pag. 13). Con ciò viene esplicitata la finalità di perseguire un maggiore grado di omogeneità gestionale nella predisposizione delle agende delle strutture nonché di razionalizzazione nella programmazione delle prestazioni. Tali obiettivi non limitano l’autonomia del medico nel determinare i tempi adeguati e necessari per l’erogazione della singola prestazione.

Il Collegio reputa inoltre che non sussistano i dedotti vizi nell’istruttoria.

Appare infatti legittimo, alla luce delle finalità perseguite dalle delibere impugnate, che queste ultime si fondino sull’attività di raccolta dei dati presso le strutture sanitarie pubbliche e private relativi ai tempi delle visite specialistiche, nel rispetto delle previsioni orarie previste dall’Accordo collettivo nazionale.

La circostanza dedotta dai ricorrenti, secondo cui la delibera del 22.4.2024 affermerebbe di aver effettuato l’istruttoria sia presso gli erogatori pubblici che privati, ma terrebbe poi conto solo della ricognizione relativa agli enti pubblici, non è rilevante.

Il provvedimento in esame precisa (punto 27) di aver tenuto conto dei dati che dal confronto delle ricognizioni dei singoli enti pubblici sono risultati essere quelli maggiormente impiegati nella costruzione delle agende. Come risulta dal Doc. 2 depositato in giudizio dalla Regione, i tempi delle prestazioni presso gli enti pubblici sono risultati superiori a quelli presso gli enti privati; pertanto, non è manifestamente illogico, rientrando nel margine di discrezionalità dell’Amministrazione procedente, ritenere che solo tali tempistiche fossero “ proponibili a livello regionale ” (primo “Precisato” di pag. 13 della Delibera).

Per altro, i ricorrenti non chiariscono né le modalità alternative con cui la Regione avrebbe dovuto condurre l’istruttoria, né gli elementi integrativi che avrebbero dovuto essere presi in considerazione.

3.4. Il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti è parimenti infondato.

Ad avviso del Collegio, il riferimento della delibera regionale n. XII/5057 del 2025 allo schema del Piano Nazionale di Governo delle Liste di Attesa 2025-2027, non integra profili di illegittimità.

Lo schema del PNGLA non viene applicato automaticamente e integralmente, ma viene utilizzato come quadro di riferimento tecnico-programmatico e come elemento orientativo e di contesto nell’ambito dell’azione regionale, che consente di tener conto delle prestazioni rilevanti secondo le linee nazionali di indirizzo in corso di definizione. Da ciò deriva che la mancata inclusione - nella delibera gravata - delle prestazioni indicate nell’allegato H dello schema non è indice di contraddittorietà o di illogicità, ma costituisce il frutto di una valutazione discrezionale dell’amministrazione, coerente con la natura non ancora definitiva del documento richiamato.

Neppure può ritenersi sussistente il dedotto difetto di istruttoria o di motivazione. Gli elementi di fatto e di diritto alla base della delibera impugnata sono infatti adeguatamente illustrati nella parte motiva della delibera stessa (pagg. 1 e 2 del Doc. 1 allegato ai motivi aggiunti), e appaiono scevri da profili di manifesta irragionevolezza o evidente travisamento dei fatti.

4. Il Collegio ritiene altresì che l’istanza istruttoria volta ad acquisire tutti gli atti assunti dalla regione Lombardia per la determinazione dei tempi di esecuzione delle prestazioni non sia accoglibile.

Per un verso, infatti, l’istanza presenta carattere esplorativo; per altro verso, essa ha ad oggetto dati di cui non è dimostrata la rilevanza ai fini del decidere, anche considerato che, ad avviso del Collegio, gli elementi istruttori acquisiti al giudizio sono sufficienti a dimostrare l’insussistenza dei lamentati vizi di legittimità. Infine, il Doc. 2 depositato in giudizio dalla parte resistente appare idoneo a soddisfare la pretesa dei ricorrenti di visionare la ricognizione dei tempi di durata delle singole prestazioni svolta dalla Regione.

5. Conclusivamente, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

6. Le spese possono essere compensate, in considerazione della peculiarità e della complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa le spese tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO LI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

ND PA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND PA	NO LI

IL SEGRETARIO